地方政府生态责任追究机制研究

文 （..桂林理工大学，广西桂林 54004）

2013年5月24日，在中共中央政治局就推进生态文明建设进行集体学习的会议上，中共中央总书记习近平强调：生态文明的建设，需要严格的制度和完善的体制去为其提供可靠的法律法规保障，对那些忽视生态文明建设、随意进行决策、造成严重生态后果的政府单位或者个人，必须对其实行终身的生态责任追究机制，绝不姑息。近年来，“生态责任”、“重大决策终身追究”、“责任倒查机制”、“环境决策”、“环境绩效考核”等字眼不断出现在人民群众的视野中，这表明了对地方政府的“生态责任追究”走向了一个新的时代。但是，由于社会、历史、政治、国情、经济、文化等因素的影响，地方政府生态责任追究机制在实施的过程中面临着许多困境，如生态责任追究弱化、生态追究范围狭窄、异体追究缺失、追究程序不规范、追究行为失范等。因此，建立和完善地方政府生态责任追究机制迫在眉睫。

一、生态责任追究机制的含义及作用

地方政府生态责任，是指地方政府在地区社会发展的进程中，遵循可持续发展战略，所担负的保护和治理环境、维持和协调生态平衡的义务和责任，以及引导监督当地企业、公民和非政府组织多方参与环境保护及管理，以保证本地区生态平衡与协调发展的责任。

而生态责任追究机制，笔者认为，是指国家通过立法确定参与生态保护主客体各方的权利与义务，制定生态保护监督的评判标准，并定期开展生态环境评估活动，以保护环境、提高生态水平、保证生态平衡与协调发展为目的，以建设社会主义现代生态文明社会为己任，最终接受责任追究的一种制度设计。建立地方政府生态责任追究机制，其根本目的就是约束和激励地方政府及地方环境保护部门的行为，改变政府生态管理的方式，从而促进生态环境改善，保证生态平衡与协调发展，其作用主要表现在以下几个方面：

第一，生态责任追究机制可以确保政府及其他环境保护主体责任的履行。生态责任追究机制对生态保护主客体的权利义务均有明确的规定，这有利于生态保护主客体各方责任的依法履行。比如，《中华人民共和国环境保护法》明确了地方各级政府单位及有关行政部门应当对本管辖区域的环境生态质量负责，如违反《中华人民共和国环境保护法》第六十八条，地方各级人民政府和其他相关责任部门则应当依法被追究，并承担一定的法律责任。可见，实施生态责任追究机制的真正目的不在于追究，而是通过追究督促地方政府及环境保护主体依法履行责任。

第二，生态责任追究机制可以促使地方生态的进一步改善，从而实现可持续发展。实行地方政府生态责任追究机制，是生态文明建设的必然要求，是我国实现可持续发展战略的关键环节。生态责任追究机制是一种奖惩机制，强调权力和义务的统一，这有利于促使地方政府着眼于长远发展，不盲目追求眼前利益，做出正确的决策，最终走向生态文明的小康社会。

第三，生态责任追究机制可以体现责任追究过程的公开性和平等性。生态责任追究机制是建立在平等法律追究的基础上的，因此，一旦地方政府有关部门或者决策人违反了相关生态环境保护法及相关规定，都会依法被追究责任，同时也方便公民参与到其中，及时了解追究的情况，便于监督。

二、地方政府生态责任追究机制的实施困境

1.生态责任追究机制弱化

改革开放以来，我国过于重视经济建设，对地方政府考核实行唯GDP主义，导致一些地方政府及官员只重视经济增长，而忽视生态文明建设的重要性，为了职务晋升等个人利益，热衷于面子工程，漠视生态文明，不履行生态责任，不贯彻落实生态法律法规，甚至无限度地从地方生态环境中抽取经济效益，使得地方生态问题变得越来越严重。如云南滇池周边的企业虽然为地方政府创造了几十亿的财政收入，但却牺牲了周边的环境，殊不知，生态恢复的成本远远大于获得的收益。

同时，由于对地方政府的考核指标设置不合理，片面追求GDP指标，忽视生态责任指标，使生态问题脱离了可持续发展战略的轨道，生态问题变成了经济发展的傀儡或奴隶，导致生态责任追究达不到应有的效果，无法促进地区生态环境的改善。尽管如今中央政府慢慢走向不唯GDP考核，把生态状况纳入考核的新体系中，但对地方政府的生态责任追究机制还是处于弱化的状态，还没有真正发挥应有的作用。因此，需要进一步完善和落实生态考核机制，严抓狠抓生态责任追究。

2.生态责任追究范围狭窄

从严格意义上讲，地方政府生态责任追究的对象应该包括各级地方政府、地方生态管理部门、地方各类企业及每一个人。虽然我国早已规定，地方政府对所辖行政区域的环境质量负责，但没有建立相应的责任追究机制，对于在生态保护方面失职的地方政府机构、单位或个人，应该以怎样的方式去追究其责任，具体追究哪些人的责任，都没有明确具体的规定，从而导致追究主体单一，忽视了生态责任追究的行政效应和社会效益，降低了社会对当地政府的信任度，不能达到实施对地方政府的生态责任追究机制的预期目标。特别是在实践中，近几年国内出现的环境事故责任追究，被处理的几乎都是行政主官或行管部门长官，对于地方政府、地方生态管理部门的责任追究关注度较高，但对于对方党委及“一把手”问责较少，即使追究地方“一把手”的责任，但由于政治、环境、机制等因素，很难实现有效追究，有的甚至不了了之，这导致出现党政不同责、“一把手”不被追究、成绩是党委的、问题是政府的等各种不合理的现象。

3.异体追究不够重视

根据《中华人民共和国环境保护法》，保护环境的不仅仅是当地政府的责任与义务，也是所有单位和个人的责任和义务，各单位及各个社会人应当树立生态保护责任意识，以新文明的方式走向未来。然而，很多时候，我们地方现行的追究机制以同体追究为主，追究形式仅限于上级政府对下级政府、上级生态管理部门对下级生态管理部门的追究，而异体追究被冷落，不被重视，影响范围小。仅靠当地政府内部的同体追究，而没有异体问责，显然严重影响了对地方政府生态责任追究的效果，从而导致对当地政府生态责任追究机制浮于表面，流于形式，不利于地区生态环境的保护。因此，从一定意义上讲，只注重同体追究而忽视异体追究的地方政府生态责任追究机制是苍白无力的。

4.追究程序失范

没有程序保障，就没有真正的权利保障，正当程序原则对于提高生态责任追究的实效性至关重要，它是促使生态责任追究有序化、科学化、理性化的根本保证。然而，目前我国地方政府生态责任追究机制的实施仍然是一种运动式追究和人治式追究，带有浓厚的地方人治色彩，程序缺乏正义。在具体的案件处理过程中，由于官员行政级别不同、地位不同，造成损失、影响程度等也存在差异，导致不同追究主体对不同追究对象采取差异化措施，追究结果也千差万别。虽然新出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》也提出了要实施生态责任追究，但是对生态责任追究的具体程序，如追究机制的启动、完善、深化、责任认定及责任追究等问题几乎没有涉及，［1］或者虽有涉及但过于简单，没有较具体的规定，这使得生态责任追究过程随意性大，程序可操作性不强，严重影响了追究的效果。

5.追究过程的行为失范

亚里士多德曾说过：“如果说具体法律规范在执行时可以根据情况加以改变的话，那么法律的精神、法律的原则在任何情况下都是不能改变的，都必须加以遵守和执行。”［2］依据亚里士多德这一观点，对地方政府生态责任追究机制所设立的法律法规的精神和原则构成了责任追究的合理边界。责任追究合理性的提出，虽然对地方政府生态责任追究的执行有一定的制约作用，但是，在责任追究过程中，执行主体往往会因个人素质、个人品德、个人情感、心理压力、环境因素、社会氛围等因素的影响，而造成执行行为的偏差，造成生态责任追究浮于表面。因此，对于地方政府生态责任追究机制的运行而言，仅有法律规范是远远不够的，如果有法不依或者执法不严，就会出现生态责任追究过程中的行为失范现象，不能从根本上解决生态责任追究事件。

三、完善地方政府生态责任追究机制的对策

1.强化立法工作，规范考核体系

完善地方政府生态责任追究制应该以法规性追究为主，只有制定一系列法律法规，规范生态文明建设标准，才能追究相关责任人的法律责任，保证生态平衡与协调发展。国务院办公厅于2014年11月颁布了《关于加强环境监管执法的通知》，这开创了生态责任法规性追究机制的先河，在一定程度上体现了国家在生态保护上的坚定决心，具有很强的约束力与震慑力。《关于加强环境监管执法的通知》规定了一些生态责任追究的内容，一是如发生比较严重的环境破坏或者损害事件，并被确认无疑的，将对地方政府进行彻底的责任追究，即生态责任终身追究制，二是对利用职权阻碍环境保护部门及相关单位进行环境维护和生态协调的，要追究相关责任。为了贯彻中央文件精神，地方政府纷纷出台加强生态保护、推进生态文明建设的文件，如广东省先后出台一系列文件，建立起与生态挂钩的干部政绩考核机制，把生态考核结果作为领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据，并对领导干部实行生态终身责任追究制。

2.拓宽责任追究范围，形成责任追究体系

为了充分发挥生态责任追究机制的效能，我们要合理拓宽责任追究范围，合理界定责任追究标准，不仅要打破“一把手”不处分的不平等局面，做到追究过程中的党政同责，也要对一般的失职行为，如地方政府及官员的隐性失职、生态决策失误、用人不当、平庸无为、违反可持续发展和利益短视等行为追究责任，重拾地方百姓对地方政府的信任。同时，生态责任追究，不是当地党委和政府的“独角戏”，而是一场全民参与的“大合唱”。因此，我们要培育公民精神，增强公民的生态责任感，提高人们的思想觉悟，激发人们的生态监督热情，加大对地方政府的监督力度，促使地方政府认真履行生态职能，最终形成生态责任追究体系。

3.重视异体问责，形成责任追究合力

要实现责任追究效果的最大化，既要加强同体问责，也要重视异体问责。因为同体问责具有较大的局限性，有时候会造成责任追究不到位或者追究软体化，只有加强异体问责，发挥社会各界的监督作用，实现生态责任追究主体多元化，才能形成强大的问责合力，有效约束地方政府的环境行为。因此，我们要转变责任追究主体职能，把单一的、事务性追究转变为事务性追究、财政性追究、制度性追究等多种形式并存。在实践中，我们可以成立由专业人员、学者、环保部门、普通群众等构成的地方生态责任追究委员会，负责专门的生态责任追究，同时，要不局限于传统的信访举报、直接举报、书信举报等监督方式，拓宽生态监督的新途径，特别是要充分利用信息时代的新媒体媒介进行生态环境监督，如2015年福建开通专门负责环境污染问题举报的微信新媒体平台，该平台具有“短平快”的特点，一定程度上确保了地方政府生态责任追究机制的落实。

4.完善程序追究，规范责任追究程序

地方政府生态责任追究机制的完善，依赖于一套符合时代发展需要的、设计合理完备、操作性充足的程序。通过程序追究这种“看得见的正义”，可以最大限度地实现生态责任追究的公平公正。依据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于实行党政领导干部追究的暂行规定》，生态责任追究程序应包括以下四个环节：一是责任追究的启动程序，责任追究机关应于作出受理决定之日起3个工作日内，成立调查组；二是生态责任的调查认定程序，责任追究决定机关根据单位人员管理权限对相关事件进行调查，然后由责任追究决定机关领导班子进行集体讨论，整合认定责任追究对象的归属，从而保证责任认定的正确性和科学性；三是责任追究的回应程序，要启动完善纪检、监察、组织和人事责任追究处理协调机制，会商探讨整合处理意见，避免重大失误的发生，确保责任追究的公正性；四是追究的申诉程序，有权力，就必须有救济，调查结果要与追究对象本人见面并听取其陈述申辩，并且可以依法在规定时期内提出异议，再进行处理。［3］

4.提高责任追究主体素质，规范责任追究行为

马克思说：“人脑的属性，是在社会实践基础上和过程中形成的，包括感觉、知觉、表象等感性形式和概念、判断、推理，以及形象思维等理性形式。”［4］可见，后天的成长和社会实践的过程对人的影响是巨大的，因此，生态责任追究主体的素质高低与生态责任追究的效果息息相关，为此，我们要采取以下强化措施，提高生态责任追究主体的素质，规范责任追究行为：一是加强教育，增强责任追究主体的责任意识和道德品质；二是强化对生态责任追究主体人员的思想教育和行为监督，保证责任追究的有效性；三是加强文化建设，营造“保护环境，人人有责”的文化氛围，强化行政人员以及公民的生态保护意识，确保责任追究过程不受某些规则人情等因素的影响，有效实现生态责任追究，促进生态文明建设。

总之，大力发展经济的同时，环境问题也是我们必须关注的焦点，我们绝不能以牺牲环境为代价获取经济利益。在生态文明建设过程中，地方政府的作用举足轻重，建立和完善对地方政府的生态责任追究机制，既是社会发展的必然要求，也是实现可持续发展的重要途径。

［1］方略.关于减刑、假释：规范之外还需要什么［N］.人民法院报.2014-05-09.

［2］ 张宏生.西方法律思想［M］.北京：北京大学出版社，1983.

［3］卢智增.欠发达地区义务教育问责制度重构研究［J］.教育理论与实践，2013，33（14）.

［4］吴海琳.社会资本理论的局限与超越［J］.广西社会科学.2006，12（138）.