关于“生态红线”的思考

肖 杰，叶 宏，佟洪金，何 蕖

(四川省环境保护科学研究院，成都 610041)

1 生态红线的研究背景

改革开放30多年来，全国GDP从1978年0.36万亿增加到2013年56.9万亿，实现了年均9%的高速增长，然而如此高的经济成就主要是依靠消耗大量资源能源和牺牲生态环境推动的，粗放型经济增长方式已经造成了严重的生态环境问题，环境形势非常严峻。根据2013年《环境质量报告书》，全国2/3以上地级以上城市空气质量不达标，京津冀等区域雾霾频发，全国超过10%的地表水国控断面水质为劣V类，50%的城市市区地下水污染严重，国家重点生态功能区受到合理保护的面积不足一半，重金属、危险废物排放造成的环境事件处于高发态势。随着新型工业化和城镇化高速发展，今后较长一段时期我国资源环境仍将继续处于矛盾问题的凸显期，甚至可能逼近极限。如何扭转资源环境过度“消费”的严峻局面摆在了政府决策者和专家学者面前，建立更加完善的资源环境保护的生态红线制度，加快推进面向可持续发展和公众健康的资源环境管理转型刻不容缓。

红线的原始含义是指不可逾越的边界或者禁止进入的范围。红线的概念最初起源于城市规划。随着红线概念的不断深化，红线扩展到具有了空间及数量的约束性含义，表示各种用地的边界线、控制线或具有底线含义的数值［1］。目前，红线已被广泛应用于资源环境领域，形成了如耕地红线、水资源红线、林地保护红线、能源消费总量控制红线等资源红线以及污染总量控制红线、生态保护红线等环境领域的红线管理制度。近年水资源红线制度研究推进力度最大，已确立水资源开发利用控制红线，用水效率控制红线，水功能区限制纳污红线三条红线;并建立水资源管理责任和考核制度［2］。经过一系列研究，国家层面不同领域不同部门划定的“红线”初步构成了大的“生态红线”体系，在依据尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念统领下，明确国土开发要求，保障国家生态安全，优化国土空间布局。

在国家大的“生态红线”体系中，环境保护领域的“生态红线”扮演着举足轻重的角色，通过长期研究和有序推进，初步形成了生态红线体系，生态安全格局构建、生态保护红线等逐渐得到推广强化。2014年新修订的《环境保护法》第二十九条规定:“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”这就从法律层面上明确了加强环境保护必须划定生态保护红线。但是目前由于生态红线的内涵界定不清，生态红线是指资源环境全领域的“大生态”还是环境保护领域的“小生态”没有得到明确，这是生态红线研究面临的较大问题。

2 生态红线在环境保护领域的研究进展

环境保护领域“生态红线”是我国生态环境保护制度的创新，党的十八大报告和十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加强生态文明制度建设，完善最严格的环境保护制度，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，推进生态文明建设。生态红线就是最严格环境保护制度的重要尺度，是特定时空下建设生态文明和美丽中国的环境最低保障线［3］。

在学术研究领域，生态红线的研究尚处于探索阶段，当前对生态红线的认识是基本一致的。生态红线应兼顾生态、环境、资源三大领域重大问题与保护需求，构建以“生态功能保障基线—环境质量安全底线—自然资源利用上线”为核心的国家生态红线体系［4］。但生态红线在国内尚属较新的概念，顶层设计不够完善，在生态红线体系构建是以单纯的生态要素为基础还是涵盖整个环境保护领域，以及如何明确生态红线基本内涵、具体内容、划分方法等方面尚存在不同的观点，在哪些区域可开发，哪些区域不能开发，保护什么，如何保护等方面，尚处于探索阶段。

近十年来，环境保护部门和科研机构围绕生态红线划定、环境功能区划、生态功能区划等环境保护要求空间落地内容，开展了大量基础研究与实践工作。2005年，广东省《珠江三角洲环境保护规划纲要 (2004～2020年)》提出“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的三线调控战略，将珠江三角洲需要严格保护的区域划为红线区，并将红线指标分解落实到市、县、镇，对重污染和敏感项目准入起到了限制作用［5］。随后，很多区域 (如长三角、京津冀、长吉图、青藏高原等)和城市 (如福州、大连、广州、成都、珠海等)环境保护规划中，也采用了这一红线概念。2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中提出，“编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策”。这是国家首次以规范性文件的形式提出生态红线的概念，体现了国家以强制性手段强化生态保护的政策导向。在近期环境保护部推进的环境功能区划研究中，划出了227万km2自然生态保留区(占国土面积约24%)和281万km2生态功能保育区 (占国土面积约29%)作为生态保护红线区，强化生态保护。在上述研究基础上，环境保护领域初步形成共识，生态红线是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值［6］。生态红线体系由“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”3大核心构成。

目前，在环境领域生态红线体系三大核心中，生态功能保障基线研究启动较早，2012年3月启动了生态功能基线划定技术研究和试点工作，内蒙古、江西、湖北和广西成为省级试点地区。同时，江苏、天津等省份和深圳、东莞、无锡、武汉、广州等城市在生态红线的划分与管理上也进行了不少有益的探索［7］，如江苏省发布《江苏省生态红线区域保护规划》，全省划定15类生态红线区域，占全省面积的22.23%。并对生态红线区域做出了分级管理的规定，将生态红线区域的管控划分为一级管控区和二级管控区［8］。大连、福州、天津、成都等在编制城市规划过程中陆续划定城市生态红线 (多为生态功能基线)。2014年1月，环境保护部印发了《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南 (试行)》，成为首个生态红线划定的技术指导文件。在指南中，生态功能基线定义为“对维护自然生态系统服务，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间”。生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线和生态环境敏感区、脆弱区生态红线［9］。其次，环境质量安全底线研究工作也取得一定进展，在大气、水、土壤等环境质量红线空间界定和环境质量达标、污染物排放和环境风险管控要求等方面的研究形成了初步成果［10］。

目前，环境保护领域国家层面的生态红线体系只发布了生态功能保障基线指南，环境质量安全底线和自然资源利用上线指南亟待制定和发布，且指南在省、市级层面的指导力度和应用效果有待验证;三大核心能否合而为一，简化红线划定过程，提升红线落地效果，均有待探讨。生态红线作为一种重大措施的出台，在内涵定义、技术理论方法、管理制度、法律支撑等方面尚需做大量工作。

3 关于生态红线的几点看法与建议

3.1 生态红线不仅仅是环境保护的红线。习总书记强调的“生态红线”是我国提出“18亿亩耕地红线”之后，另一条被提升为国策的红线。因此，国家层面的“生态红线”应是环保、林业、发改、国土、水利、海洋等各个部门划定各种“红线”的统称，所有部门的红线都应包括在大“生态红线”体系内。林业的森林问题、农业的基本农田和草地问题、环保的环境监管问题、水利的水资源节约问题、国土的土地有效利用问题以及海洋的海洋保护问题等，都要在“生态红线”大系统下协调解决。环境保护的红线是“生态红线”体系的重要组成部分。

3.2 环境保护领域应统一“生态红线”术语。目前环境保护领域有关红线的提法很多，如“生态红线”、“生态保护红线”、“环境红线”、“生态环境红线”、 “生态环境保护红线”、 “生态功能基线”、“环境质量安全底线”等等，哪一种名词术语更能体现“生态红线”在环境保护方面的落实，还没有统一认识。相对而言，“生态保护红线”的提法较多，其既与国策“生态红线”相近，也在环境保护部现在唯一公开发布的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南 (试行)》中有所体现，但这种提法能否涵盖生态、环境两大系统，特别是体现环境资源禀赋、环境承载能力、水和大气环境质量等因素，能否完整表达环境空间管控理念还有待商榷。

3.3 环境保护的“生态红线”不仅仅是自然生态保护的红线。部分学者认为“生态红线”就是自然生态保护的红线，是维护“自然生态系统”稳定的红线，只要把需要强制保护的生态功能重要区、敏感脆弱区划分出来保护好，就能筑牢环境问题的底线。这种观点是片面的，从“环境”的定义上看，环境既包括自然环境，也包括人工改造的社会环境。而与普通百姓生产生活息息相关、影响最大、关注度最高的应该是承载新型工业化、城镇化的重点区域，这些区域基本远离自然生态功能重要区，长远来看，其“成长”边界大部分也扩展不到自然生态功能重要区。因此，生态功能基线仅仅是生态红线的一部分，而环境保护领域红线划定工作的重心应逐步从“生态功能基线”向“环境质量安全底线、资源开发利用上线”转移。

3.4 生态红线就是“负面清单”，划定的目的是“保护发展”。从红线的定义看，生态红线划定的目的是“约束发展”。鉴于红线的刚性约束印象，可能影响地方经济发展，因此很多地方政府落实红线的决心不大。生态红线“落地”无论是法律落地还是规范落地，最终都需要行政部门来执行，都是“行政落地”。如果一味强调“生态红线”的刚性约束，则其落实前景不乐观，很可能成为不了了之的“一纸空线”。但如果采用反向思维来思考“生态红线”，按照李克强总理力推的“负面清单”，除了禁止限制的，剩下的都是鼓励允许的。从环境空间管控来说，通过划定生态、大气、水、土壤等红线，确定一系列不能触碰的区域和底线，明确各种不能触碰的“红线”区，也就找到了哪些是适合发展的区域。“发展是硬道理”，生态红线的目的就是列出环境“负面清单”，通过空间管控分区，突出适宜发展的区域，来引导发展、保护发展。这种“正效益”理念对推进“生态红线”制度是有利的。

3.5 生态红线应重点体现为环境空间管控。随着“红线”概念的不断深化，红线的内涵也从空间约束向数量约束等拓展，由空间规划向管理制度延伸［11］。目前，“红线”多具有空间及数量的约束性含义，表示各种用地的边界线、控制线或具有底线含义的阈值。如，18亿亩耕地红线、水资源红线等均是数量红线。也有一些专家认为，生态红线应该是由时间红线、空间红线、阈值红线、结构红线和功能红线五类红线共同构成［12］，包括生态基线、质量底线、格局红线、排放上限、安全防线等。且不论这么多类型的红线能否都明确表达，即使能够划出，是否准确并真正起到约束作用也值得认真思考。生态红线是为维护生态环境安全健康、经济社会可持续发展，必须加以严格管理和维护的区域，它的核心特征是空间引导，突出表现在工业化、城镇化发展规模、结构、布局等方面的控制性和引导性，是环境保护要求的空间表达。只有实现了空间划分，明确落地的空间环境管制要求，才能体现环境保护的价值，并与现行的主体功能区划、城市总体规划、土地利用规划等实现对接，具备“多规合一”的基础条件。

3.6 生态红线应简化表达，实现“三线合一”。根据生态红线的前期试点研究，部分专家学者认为，生态红线体系由“生态功能基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”3大类红线组成。其中，生态功能基线要划定生态功能重要区、敏感区和脆弱区;环境质量安全底线按环境要素功能重要性、敏感性和脆弱性，划分水环境红线、大气环境红线和土壤环境红线，各要素红线又由红线区、黄线区、蓝线区和绿线区构成;自然资源利用上线则体现为各类资源开发利用最高或最低数量限值，包括土地资源、水资源和空气资源、环境容量等不同资源的利用上限。如此庞大繁杂的生态红线体系，至少需要3、4套技术规范来指导，大小十几套成果来表达，显得不清晰且缺少核心。环境既然是一个综合的系统，作为一种资源来看待，实现一类空间管控的综合表达是必要的。红线的核心是找出各要素、各类型不适合开发、不能触碰的区域和底线，现有的各类红线按照“轻重缓急”，遵循一定的逻辑关系，采取先自然环境、后社会环境的思路划定，同时采用归一化数值法完成资源类阈值空间化表达，实现“三线合一”有一定的可行性。

3.7 生态红线“落地”的最佳尺度单元是市县级行政区范畴。研究其它部门空间管控制度可以发现，发改委的主体功能区划只有国家和省级2级大尺度的划分，更像一种概念上的落实。尽管国家一直强调主体功能区的重要性，但由于最小控制单元为县 (市、区)，无法实际上落地，重点开发区、限制开发区仅具有指导意义，缺乏配套政策，缺少实际约束价值。相对而言，住建部门的城市总体规划、国土部门的土地利用总体规划都以市县级行政区为基本尺度，在地市、区县行政区层面上划分更为精细完善，这使住建部门、国土部门的规划指导性和约束性更强。因此，建议环境保护领域的生态红线应注重“市县级”层面的划分和表达。

4 结语

国家生态红线体系是实现生态功能提升、环境质量改善、资源永续利用的根本保障。加强生态红线体系研究，尽快明确生态红线内涵、规范划分思路和技术方法，完善管理措施、出台相关法律规范，形成统一的生态红线管理体系，与现有环境制度相结合，可以更好服务于环境精细化、系统化、差异化管理。划定生态红线，制定专门管理办法，控制开发强度，调整空间结构，构建国家和区域生态安全格局［13］，从源头上扭转生态环境恶化的趋势，建设天蓝、地绿、水净的美好家园，促进资源能源集约节约利用，增强经济社会可持续发展的环境支撑能力具有极为重要的意义。

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