发达国家城市治理的标准与模式——国外城市治理经验研究之一

张诗雨

作者系本刊副社长，管理学博士、应用经济学博士后

编者按：党的十八届三中全会《决定》把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要想实现我国国家治理现代化，就必须解决好城市治理的问题。因此，探讨城市治理问题，借鉴国外，尤其是发达国家在城市治理方面的成功经验十分重要。从本期开始，本刊将开辟专栏，连续刊发国外城市在城市治理模式、城市规划管理、土地和房屋管理、城市基础设施管理、城市运营管理，以及城市经济管理、市政市容治理、城市人口治理等方面的专题文章。

城市治理并不是一个新课题。20世纪30年代开始的“凯恩斯革命”发展到20世纪70年代，产生了严重的危机，发达国家普遍面临着经济滞胀、财政危机、信任危机以及政府过度膨胀、效率低下等问题，各种社会问题的集中爆发事实上宣告了凯恩斯主义的失败。在这种社会背景下，一方面，新自由主义思潮兴起；另一方面，20世纪80年代中期以来，新公共管理运动提出要建立“企业型政府”、“以市场为本的公共行政”。至20世纪90年代，在经济全球化与信息化浪潮的背景下，国际形势和西方国家内部都发生了深刻的变化，迫使城市政府在新形势下进行变革，寻求更加有效的城市管理的理念和方式，城市治理研究作为公共管理领域的一个分支获得了较快发展。

我们对城市的研究与理解还有进一步深化的必要，如对城市的开放性功能、城市的适应性功能、城市的累积循环因果功能、城市对社会的加速度功能、城市作为地域生产力的集约性功能、城市对区域经济的带动功能、城市对于现代化的形塑功能、城市创造新的生活方式的功能、城市对于个体人文资本的重塑功能、城市的地理重组功能和城市作为人类生活方式创新地的功能等，都需要充分研究，并加以利用。但更重要的是，对西方城市化过程中出现的政治、经济、社会和文化问题，我们不仅要认识到、体会到，关键是如何防止这类问题的发生。当前，我国城市化进程不断加速，城市问题越来越突出。因此，研究国外城市治理的变革与经验，对推进我国城市化进程有着借鉴意义。

城市治理的主要内容

从广义的角度来看，城市治理是指一种城市地域空间治理的概念，为了谋求城市经济、社会、生态等方面的可持续发展，对城市中的资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素进行整合，实现整体地域的协调发展。狭义的城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。广义上的城市治理主要涉及城市定位、城市规划、城市可持续发展等问题，主要是处理城市发展的各种要素；狭义上的城市治理主要涉及治理主体的组织形式、利益冲突、利益整合，着眼于城市公共服务的提供。

城市具有高度的复杂性，对一个大城市进行有效的治理是一项异常艰巨的任务。因此，预先设定一个行之有效的治理框架，将有助于维护城市的正常运转，提高城市的管理效能。

从广义上讲，城市治理包括外部治理和内部治理两个方面。

城市的外部治理，主要考察的是城市与中央政府及周边城市之间的关系。在社会组织体系中，中央政府拥有最核心、最高的权力，其作用范围能够辐射到全国。地方政府与中央政府之间存在行政上的隶属关系。但地方政府又不是被动地接受这种隶属性的限制，尤其是在由中央集权向地方分权转型的国家中，地方政府与中央政府之间常常由于地方实力膨胀，出现中央政府单个部门的政策与地方政府政策“条块冲突”的现象。各区域之间的关系，则以区域利益为基础，突出表现为区域经济联系、合作和冲突等。

至于城市的内部治理，从主体角度看，是指城市中各利益相关者之间利益边界的划分和相互作用；从具体内容上看，包括社会、经济、环境、应急治理等方面。其中，城市经济运行治理是由城市政府根据中央政府的经济调控目标，针对城市经济运行中出现的问题而展开，包括确定适度的经济发展速度、形成合理的经济结构和空间布局、维护正常的市场经济秩序、夯实城市财政四项主要任务。城市社会治理是通过城市分配关系的调整与改善、城市治安的整顿与维护、城市社区组织的重构与创新来减少城市社会问题。城市环境治理主要包括城市污染、城市公共交通等硬环境的治理以及营造良好的城市发展软环境。城市应急治理就是针对城市所发生的各种危及城市公共利益的灾害危机，采取及时有效的手段，防止危机的发生或减轻危机的损害程度，保护城市公共利益，主要包括减灾、备灾、响应和恢复四个阶段。

良好城市治理的标准

良好城市治理的标准有以下几个方面：

第一是城市发展的各个方面的可持续性。城市必须平衡兼顾当代人和后辈人的社会经济和环境需要。领导者必须在可持续的人的发展方面有长远的战略眼光，并有能力为共同的福利而调和各种不同利益。

第二是下放权力和资源。应根据附属性原则分配提供服务的责任，亦即在最低的适宜级别上按照有效率和具有成本效益的原则分担提供服务的责任。这将最大限度地发挥市民参与城市管理过程的潜力。权力下放和地方的民主制度应能使各项政策和举措更加符合优先事项和市民的需要。

第三是公平参与决策过程。分享权力的结果是公平地使用资源。男女市民，特别是穷人，应能平等地选派代表，参与所有的城市决策和资源分配过程，使他们的需要和优先事项得到平等的解决。包容性城市为每个人提供平等机会，获得基本的、适宜标准的营养、教育、就业和生计、保健、住房、安全的饮水、卫生和其他基本服务。

第四是提供公共服务和促进当地经济发展的效率。城市必须有健全的财政制度，以具有成本效益的方式管理收入来源和支出，管理和提供服务。并根据相对优势，使政府、私人部门和社会各界都能正式或非正式地对城市经济做出贡献。

第五是决策者和所有利益有关者的透明度和责任制。人人有机会获得信息和信息的自由流通对于透明和责任分明的管理至为重要。法律和公共政策的实施应做到透明而具有可预测性。政府官员应始终保持专业能力和个人品德的高标准。

第六是市民参与和市民作用。在城市中，人民必须积极参与谋取共同的福利。市民尤其是穷人必须得到权利来有效参与决策过程。另外，还有一个包容性。既是一个原则也是一个目标。其贯穿于整个城市治理过程。

城市治理的几种模式

全球化的时代，城市之间的竞争日益加剧，直接推动了城市治理研究的兴起。由于时空和背景不同，城市治理模式具有形态的多样性。同一国家背景下的不同城市，以及不同的城市部门，显示不同的治理模式，并且不同的治理模式有着不同的理论基础。城市治理没有固定的模式，不同的国家、不同的区域，甚至同一国家的同一城市在不同的时间可以呈现出各自的特点。更确切地说，每一种既定的城市治理模式都会带来一些新的问题，而这些问题又会引发一套新的改革方案，这种改革的循环有助于对变革过程感兴趣的学者进行研究。目前，有关城市治理模式选择的实践正在经历一场广泛性变革，其广度和深度可谓前所未有。这种变革是对前期治理模式选择实践的检讨和反思过程，也是对新时代、新环境的适应过程。

基于西方文化的城市治理模式主要有以下几类：

第一类重要的模式是“皮埃尔的四种城市治理模式”。瑞士政治学家皮埃尔在考察了西方发达国家城市发展模式的基础上，根据参与者、方针、手段和结果的不同，提出了四种主要的城市治理模式：管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式，这四种模式也是目前最为经典的关于城市治理模式的分类。

其一，管理模式。管理模式按照市场原则将城市公共服务的生产者与消费者视为市场的参与者，提出“让管理者管理”的口号。这里所说的“管理者”并非政治精英，而是指组织生产和非公共服务的管理者，因此该模式强调的是专业参与，通过基于市场的广泛的专业管理手段增强公共服务的生产和分配效率，真正让消费者挑选产品和生产者。从它的目标可以看出，此模式将基于市场的私营部门的转移管理思想引入公共部门，强调服务供给者与消费者之间的竞争，认识到了消费者的重要性，符合市场的原则。然而，它的弊端在于无法界定政府的角色，尤其是无法协调城市治理过程中政府与企业博弈所产生的矛盾，并且消费者对城市的选择具备与对商品和服务的选择同样的不确定性。

其二，社团模式。社团模式将城市治理的主体划分为若干利益集团，每个利益集团的内部又可以分为高层领导与基层群体，它们构成了城市治理的两个参与层面。其中，高层领导直接参与城市治理，基层群体则是间接参与。社团参与城市治理是以利益为导向的，即在确保自身利益的基础上社团参与城市服务的提供和政策的制定。因此，此模式通过包容的手段协调所有参与人的关系以及他们的利益进入城市的决策过程，创造了广泛的公众参与。此种治理模式的弊端在于其是以高成本为基础的，为了提供高质量的服务以及贯彻政策的执行，就必须增加公共开支，而作为城市利益集团，他们几乎没有什么力量去增加公共税收，从而严重削弱了城市的财政平衡，结果必然是给城市政府带来财政问题。因此，这一模式主要应用于小型的、工业高度发展、民主政治业已形成的西欧国家。

其三，促进增长模式。促进增长模式的主要参与者是商界精英和当选的城市官员，通过有利于推动城市经济发展的手段促进经济增长，从而实现利益共享。此模式是最常见的治理模式，因为长期的和可持续的经济增长的结果会为城市经济及城市治理的参与者带来双赢的局面，而且其结果易于衡量与观察。随着近几十年来区域经济增长模式的转变以及城市国际化趋势的兴起，城市经济的增长越来越依赖于技术的引进与投资的增加，因此该模式的参与者将城市作为吸引技术与投资的工具，在此过程中，二者紧密合作，共享经济增长的成果。促进增长模式的弊端在于其参与者的狭隘性，一般大众很难参与，无法调动最广泛的群体尤其是市民社会的参与到城市治理的积极性，公众分享程度低，而且极有可能造成他们与利益既得者的冲突。

其四，福利模式。福利模式是一种较为特殊以及罕见的城市治理模式，城市政府官员和国家的官僚机构是其唯一的参与者。城市政府通过国家预算资金的划拨维持地方的福利水平、复兴地方经济，因此地方政府与较高层政府的关系显得尤为重要。该模式具有明显的短视性，其治理的行为必然是短期行为，且不愿与私营资本结成伙伴关系，不大可能维持很长时间，因为高层政府不可能对所辖的所有区域给予同等的重视，而不平衡发展又会引起争议，并且如果恰逢中央政府出现财政赤字，情况将会更糟。此模式主要应用于福利国家，因为这些国家有较为雄厚的经济基础作为保障，对于发展中国家而言，其适应性是相当低的。

第二种重要的模式是“城市伙伴制治理模式”。这是由瑞典厄勒布鲁大学教授英厄马尔•埃兰德提出的，他认为对于城市治理而言，“权力主要是一个主导和社会控制的问题”，20世纪90年代以来城市政府面对着一种分权和政府形式变得更加多样化的趋势，并且城市治理这一词本身也涵盖了非常广泛的实践，因此伙伴制正越来越多地被当作今日城市政府解决其所面临的问题的正确治理模式。伙伴制被定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”。

此模式的特点是城市治理的责任、政策管理、决策权力和充分的资源下放给最接近市民和最具代表性的地方当局，同时借助于国际合作和伙伴制的方式，将城市能力建设的战略和体制建设权力赋予所有的当事人，特别是地方当局、私营经济、合作经济、工会、非政府组织和社团组织，使它们能够在住房和生活规划及治理上发挥有效的作用，每个政府都应保证所有社会成员积极参与本社区事务的权利，保证并鼓励他们参与各级决策。在这种模式下，城市政府与私人企业间存在着合作伙伴的关系；非营利组织或第三部门在城市的发展中发挥越来越大的作用，它们不再是可有可无的组织而是城市发展中不可或缺的重要组成部分；重视社区建设，发挥社区的基础作用，城市治理采取多中心治理体系。在此理论的支持下，1997年，世界银行还着手实施了一个城市伙伴计划，旨在为城市和中央政府官员提供双边组织、非政府组织、学术界、公司、基金会和个体的资源与人才。这种做法的依据是，分析一个城市是否成功不应只从一方面入手，而应包括其活力、生产率、竞争能力和管理的所有要素。通过城市伙伴计划，城市领导及其社区能够获得经过精心挑选的专家，和他们一起制定战略框架和长期发展的途径。

第三种重要模式是“新公共管理模式”。自20世纪最后25年以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，一种新的政府治理模式——“新公共管理”产生并且在主要的西方发达国家走向了实践，在城市治理中获得了广泛的应用。作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“它是一个多纬度的非常宽泛的概念”，其中就包括了“企业化政府”理论。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含以下十大基本原则或基本内容：1.起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；2.社区拥有的政府：授权而不是服务；3.竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；4.有使命的政府：改变照章办事的组织；5.讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；7.有事业心的政府：有收益而不浪费；8.有预见的政府：预防而不是治疗；9.分权的政府：从等级制到参与和协作；10. 以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。奥斯本和盖布勒在书中还引用德鲁克的话说：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”。这十大原则如果在城市及政府治理过程中得到充分贯彻，必将引起城市治理模式的转变，表现为城市政府的职能、城市治理的主体、城市治理的任务、城市治理的手段这四个方面实现变革。

美国著名公共管理学者盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征。四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，他从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。市场式政府强调政府管理市场化，参与式模式主张对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制型政府则提出减少政府内部规则。这四种模式不完全兼容，也不完全矛盾；可单独进行，也可结合进行。同时，新模式也并不完全否定传统行政模式。

总之，新公共管理模式在西方国家的城市中得到了广泛的运用，并且已成为城市公共管理的最新模式。（参考文献略）