宏观调控的逻辑：总量政策和结构政策互补而非对立

范建军

宏观调控的逻辑：总量政策和结构政策互补而非对立

范建军

正确理解总需求和总供给之间的相互关系

宏观经济的运行过程本质上是一个商品和服务买卖关系不断实现的过程，或者说是一个总需求和总供给不断寻求平衡的过程。因此，可用一个简单的总量方程——费雪方程（MV＝PY）来描述宏观经济的运行情况。其中, MV为国内货币供应量与货币流通速度的乘积，代表名义总需求（经济的需求侧）；PY为国内物价总水平与国内总产出的乘积，代表名义总供给（经济的供给侧）。

（一）历史上有关总需求和总供给相互关系的争论

19世纪法国古典经济学家萨伊在其《政治经济学概论》一书中指出，供给（产出）可创造出与自身等值的需求，即所谓“萨伊定律”。这一古典经济学信条在整个19世纪被广泛接受，直到20世纪30年代，才由英国经济学家凯恩斯对其提出了挑战。凯恩斯认为，萨伊定律仅适用于“物物交换”的经济，而在以货币作为交易媒介的经济中，是需求(货币)决定供给，而非供给创造需求。其潜在含义是，在货币经济中，有可能出现供大于求的情形，即存在市场未完全出清的情形。自此，有关总需求和总供给相互关系的争论一直延续至今，并在历史上形成了两大“对立”的学派：古典经济学派（包括新古典经济学派）和凯恩斯经济学派（包括新凯恩斯经济学派）。前者更强调市场的自动出清，而后者则更强调市场的经常性过剩；前者更相信市场机制这只“看不见的手”对经济的自发调节作用，而后者则更相信政府这只“看得见的手”对总需求的主动管理作用；在经济增长问题上，前者更关注总量平衡式的供给侧，而后者则更关注总量平衡式的需求侧。

（二）现代主流经济学已就总需求和总供给的相互关系达成基本共识

随着经济学的发展和完善，纯粹的凯恩斯主义和纯粹的古典主义已不复存在，现代主流经济学已就货币经济条件下总需求和总供给的相互关系达成基本共识：（1）由于存在价格粘性（价格“短期”内保持不变），市场并不总能实现完全出清——潜在总供给相对于名义总需求时常会出现短期过剩。在此情形下，（由于价格保持不变）需求侧名义总需求的增长会带动供给侧实际总产出同步增长。这意味着，在市场完全出清之前，是名义总需求决定实际总供给。（2）从“长期”看，名义总需求的持续增长终将突破价格粘性，市场也终会实现完全出清。在此情形下，需求侧名义总需求的增长，只会引起供给侧价格同比例地上涨，而实际总供给则会保持在经济的“最大潜在产出”水平不变。因此，在市场完全出清的情况下，可认为总供给创造出了与其等值的总需求。

由此可见，总需求和总供给的相互关系并非人们所普遍认为的那样，是剪不断理还乱的“鸡生蛋，蛋生鸡”的关系。如果我们在做宏观分析时能有意识地将宏观经济的运行过程区分为“短期”和“长期”两种不同的运行状态，会发现，两者的相互关系是十分清晰的。这里所说的“短期”和“长期”并非简单地从时间概念上作出的划分：前者主要是指价格总水平不随名义总需求的改变而发生改变的情形，即存在“价格粘性”的情形；而后者则主要指价格总水平随名义总需求的改变而发生同比例改变的情形，或者说市场已实现完全出清的情形。

政府实施宏观调控的逻辑

概括地讲，政府实施宏观调控的终极目标是最大化社会福利。在此目标下，又可将宏观调控的目标分解为三项子目标：（1）保持物价总水平基本稳定；（2）实现充分就业或者说最大化经济产出（经济增速）；（3）最小化经济增长的社会成本。

（一）政府实施宏观调控的三

种机制

首先，在市场经济条件下，几乎所有商品都可实现市场化供给，唯独信用货币这种特殊“商品”只能由货币当局通过制定“货币供应计划”（货币政策）来向市场提供。由于货币的流通速度通常相对稳定，这意味着，任何一个经济体的名义总需求是由其货币当局的“货币供应计划”决定的。这也是为什么即使在市场经济高度发达的欧美国家也需要政府参与宏观经济管理的原因之所在。由此我们可得出一条重要结论：在以货币作为交易媒介的经济中，解决总需求不足或过剩的办法只有一个：增加或减少货币供应量（这里的“货币供应量”是指真正参与商品（服务）或资产买卖行为的货币供应量，而非在现有统计口径下央行所发布的货币供应量数据）。其他任何使问题复杂化的办法都是徒劳的。由于政府的货币调控机制主要影响的是经济的名义总量，因此，我们通常又将货币调控称之为总量调控。

其次，在市场经济条件下，政府不仅对需求侧的名义总需求有绝对掌控力，而且对供给侧经济的“最大潜在产出”（实际总量）也能施加很强的影响。具体而言，政府可通过实施一系列的结构性调控政策，如收入分配政策、税收政策、补贴政策、价格政策及最低工资政策等，通过调控储蓄率、自然失业率和生产部门的产出效率来影响经济的“最大潜在产出”。由于政府针对经济的供给侧而进行的调控主要是通过影响生产要素的配置结构和产出部门的激励结构来实现的，因此，此类调控政策通常又被称为结构性调控政策。结构性调控政策对经济“最大潜在产出”（“最大潜在增速”）的影响可能是正面的，也可能是负面的（为了消除经济产出的负外部性），但结构性调控政策的终极目标是最大化整个社会的福利水平。

最后，在政府实施宏观调控的过程中，政府与经济主体（市场）之间还会围绕政策的制定与实施展开博弈——政策博弈是西方货币学派和理性预期学派研究的重要内容。其中，理性预期学派关于宏观政策博弈的研究结论是：由于最优的宏观政策存在动态不一致性，因此，政府在制定和实施宏观政策时应坚持规则，而不应相机抉择，因为只有这样，才能避免出现类似“囚徒困境”的均衡结果。

（二）政府实施宏观调控的“短期”策略

在“短期”内，由于供给侧价格保持稳定（价格粘性），如果需求侧名义总需求不足，就会导致供给侧产出出现相对过剩，即经济的实际产出低于经济的最大潜在产出，这将导致经济资源的闲置和浪费。在此情形下，政府应将宏观调控的重点放在需求侧，即在保持物价基本稳定的前提下，通过扩张名义总需求（货币供应量），使经济的产出潜能得到最大程度的释放，直至实现充分就业。

我们日常所说的“宏观调控”大都是指“短期调控”或“总量调控”。短期调控的主要职责部门是各国央行。在市场经济条件下，短期调控看似简单，实则并不容易。首先，要使短期调控具有可操作性，在实施短期调控之前，必须建立一套能够及时反映宏观经济真实运行情况的监测指标，它至少应包括名义总需求、价格总水平和实际总产出（总供给）三项监测指标。从我国的情况看，目前国家统计局和央行所发布的相关监测数据或多或少都存在一定统计设计上的缺陷，有些监测指标（如工业部门的产能利用率指标）甚至至今还是空白。其次，即使相关监测指标建立起来了，央行在进行总量调控时，未必总能达到预期的政策效果。例如，当经济进入萧条期，一些传统的货币扩张手段未必总能实现货币扩张的目的，其原因在于，当经济进入萧条期，货币扩张政策很容易遭遇所谓“流动性陷阱”，即不论央行的货币政策放得多么宽松（基础货币的发行量有多大），实体经济中的流动性（广义货币）就是宽松不起来。之所以会出现这种现象，主要是因为在经济萧条期，企业部门通常会因产能过剩而“惜借”，而银行部门则通常会因企业部门盈利能力下降而“惜贷”。为打破“流动性陷阱”的束缚，扩张性货币政策通常需要扩张性财政政策与之相配合，即由政府直接出面向银行“借钱”，以期达到货币扩张的目的。如果财政政策因政府负债比例过大而变得不可用，央行还需采取“量化宽松”等非常规货币扩张手段才能挣脱“流动性陷阱”的束缚，最终实现货币扩张的目的。

虽然在经济萧条期，扩张性货币政策遭遇“流动性陷阱”是市场经济国家的常态，然而一个可观察到的现象是，我国虽然自1992年就宣布由计划经济体制向市场经济体制转变，但是，央行在其后所实施的几轮货币扩张政策，大都遭遇的是“大水漫灌”，而非“流动性陷阱”。之所以出现这种反常

现象，一个根本的原因在于，我国在经济转型期还存在大量的“软预算约束”企业：在1998年之前主要是那些未经改制的国有企业；而在2008～2009年期间，则主要是当时大量涌现的地方融资平台。“大水漫灌”现象发生时的典型特征是：（1）“软预算约束”企业普遍表现出对银行贷款的无节制需求；（2）由于存在政府担保，银行部门普遍表现出对“软预算约束”企业借款的无节制供给。因此，要防止经济在货币扩张中出现“大水漫灌”，最有效的办法是将企业借款的约束机制由“软预算约束”规范为“硬预算约束”。2009年之后，国务院、人民银行和银监会相继出台了一系列规范地方融资平台贷款行为的法规和文件。如今，地方融资平台的“软预算约束”问题已基本得到消除，因此，今后我国经济在货币扩张中出现“大水漫灌”的可能性已大幅降低，而遭遇“流动性陷阱”的可能性却在明显上升。

（三）政府实施宏观调控的“长期”策略

从“长期”看，市场将实现完全出清。此时需求侧名义总需求（货币供应量）的增减不再对供给侧实际总产出产生实质性影响，它只会引起供给侧价格水平发生同比例的变化（货币政策失效）。因此，在“长期”内，政府一方面仍需将保持物价稳定作为需求侧总量调控的基本目标；另一方面，政府还需将宏观调控的重点由需求侧转向供给侧，通过制定和实施特定的结构性调控政策来改善经济的最大潜在产出（最大潜在增速）。

1.影响经济增长潜能的因素

根据新古典生产函数，决定一国经济潜在增速水平的变量主要包括：（1）劳动力的潜在增速；（2）物质资本的潜在增速；（3）人力资本的潜在增速；（4）全要素生产率的潜在增速。因此，政府可从这四个方面来寻找改善经济增长潜能的办法。

劳动力的增长通常可区分为劳动力的自然增长和劳动力的结构性增长。其中，劳动力的结构性增长主要是指农村剩余劳动力向城镇转移。从严格意义上说，劳动力的结构性增长应归属于全要素生产率增长的范畴。如果剔除劳动力的结构性增长，劳动力的自然增长得以提升的政策空间非常有限，相关政策包括生育政策、招生政策、退休政策、最低工资政策和失业保险政策等等。

物质资本的潜在增速主要取决于总储蓄率的大小及物质资本边际产出率的高低：前者决定总产出中有多少产出（储蓄）可用于各类投资活动（包括物质资本投资、人力资本投资、技术资本投资和制度资本投资四类投资活动），而后者则决定有多少储蓄资源可被配置到物质资本投资领域。一般来说，总储蓄率和物质资本的边际产出率越高，则物质资本的潜在增速越高。

人力资本的潜在增速同样取决于总储蓄率的大小及人力资本边际产出率的高低。所不同的是，人力资本的增长除受人力资本投资推动外，其自身还存在所谓“干中学”效应。因此，人力资本的潜在增速除与人力资本投资增速成正向关系外，还与人均资本存量成正向关系。

全要素生产率从本质上讲是反映一国生产函数优劣的指标。我们通常说提高全要素生产率，实际包含两层意思：第一层意思是指提高物质资本、人力资本和劳动力等生产要素的边际产出效率，其关键在于推动技术进步（技术资本投资）；第二层意思是指提高各生产要素的“组合效率”，其关键在于体制、机制创新（制度资本投资）。因此，全要素生产率也是综合反映一国技术资本存量和制度资本存量的复合型指标。与人力资本的增长机制相类似，全要素生产率的潜在增速一方面取决于总储蓄率的大小及技术资本和制度资本边际产出率的高低，另一方面也取决于技术资本和制度资本的“干中学”效应。

2.政府对各类投资活动应采取的调控策略

对于整个社会而言，物质资本投资通常会产生负的外部性（如环境污染），而人力资本投资、技术资本投资和制度资本投资则通常产生正的外部性。因此，如果仅依靠市场机制这只“看不见的手”来配置投资资源，必将导致投资领域出现“帕累托非效率”：物质资本投资领域可能会因存在负的外部性而出现“过度投资”，而人力资本、技术资本及制度资本投资领域则可能会因存在正的外部性而出现“投资不足”。因此，在现实世界里，为了实现投资领域的帕累托效率，通常还需要借助政府这只“看得见的手”，对投资资源的流向进行主动调控。相应的调控策略包括：（1）政府应针对物质资本投资活动所产生的负的外部性制定合理的对价，目的是抑制具有负外部性的物质资本投资活动过度增长；（2）政府还应针对人力资本、技术资本和制度资本投资活动所产生的正的外部性给予适当的财政补偿，或者直接参与到对人力资

本、技术资本和制度资本的投资活动中去，目的是将更多的投资资源引入上述三项具有正外部性的投资领域。

当然，并非所有的物质资本投资活动都产生负的外部性，也并非所有的人力资本、技术资本和制度资本投资都产生正的外部性。因此，政府在制定投资调控政策时，还应根据具体问题具体分析。例如，虽然基础设施投资属于物质资本投资领域，但它所产生的外部性通常是正的外部性，因此，对于这类投资活动，政府不仅不应对其进行限制，反而需在政策上给予大力支持（包括直接参与）。

3.政府在改善经济增长潜能方面的“长期”策略

综合以上分析，政府在改善经济增长潜能方面可采取的“长期”策略包括：（1）加快推进城镇化进程，引导农村剩余劳动力尽快向劳动生产率更高的城镇地区转移；在政治上可行的前提下，政府也可通过适当调整生育政策、招生政策、退休政策、最低工资政策以及失业保险政策来促进劳动力的增长。（2）由于总储蓄率是决定一国物质资本、人力资本及全要素生产率潜在增速的核心指标，因此，在特定时期（如经济起飞初期），政府可通过调整财政收支政策、国际收支政策以及国有经济占比政策来提升全社会的总储蓄率（总投资率），以期达到快速提升经济增长潜能的目的。（3）最为关键的是，政府还应根据各类投资活动所产生的外部性特点，分类制定支持性或抑制性的投资政策，以期达到优化投资资源的配置结构，改善经济产出潜能（增长潜能）的目的。

总量政策和结构政策：互补而非对立

在宏观调控领域，总量政策通常是政府为解决总量失衡问题而实施的政策，调控主体主要是各国央行；而结构政策则是政府为解决结构失衡问题而实施的政策，调控主体主要是各国财政部门。总量政策通常又被称为短期政策，而结构政策通常又被称为长期政策。

由于短期内物价总水平和经济的最大潜在产出均保持不变，因此，总量政策的调控重点是需求侧的名义总需求（货币供应量），目的是在保持物价基本稳定的前提下，使经济的实际产出尽可能地达到最大潜在产出。

相比总量问题，结构问题要更复杂一些。由于我国长期实行计划经济体制，导致人们对在市场经济条件下政府如何进行结构调控存在很大误解，认为结构调控就是直接对各类经济变量的比例关系做出调整。实际上，在市场经济条件下，结构调控的应有之义是对不合理的制度作出调整，然后由制度来内生结构。如若对此不加以明确，结构调控在实践中很容易陷入计划经济的思维窠臼。由于价格制度是市场经济最核心的制度安排，因此，结构调控在多数情况下是指对各类不合理的定价机制做出调整。这里的定价机制既包括公共领域的定价机制，如税收政策，补贴政策，社会保障政策以及环境污染补偿政策等等；也包括市场领域的定价机制，如普通商品和服务的定价机制，劳动力和资本的定价机制，金融产品、能源、土地及矿产资源的定价机制等等。总之，结构政策调控的重点在经济的供给侧，主要目的是在有效管控经济增长负的外部性的前提下，最大化经济的产出潜能或增长潜能。

从总量政策和结构政策的调控重点和调控目标可以看出，二者是一种互补而非对立的关系，它们在政策实践中完全可同步实施。当然，在两类政策同步实施的过程中，有可能会出现两类政策效果相互“对冲”的现象：总量扩张政策通常会推高实际经济增速，而某些结构性调控政策（如抑制高污染行业发展的政策）则可能会压低实际经济增速。但是，这种政策效果的“对冲”不仅不能作为两类政策存在对立关系的依据，恰恰相反，它应被看作二者存在互补关系的一个有力佐证。

在具体的政策实践中，建议宏观调控部门在出台政策之前，首先对所面临的经济问题做出是总量问题还是结构问题的分析和判断，否则很容易引发调控思路上的混乱。例如，在应对产能过剩问题上，宏观调控部门应首先明确产能过剩是结构性过剩还是全面性过剩。如果是结构性过剩，就应采取结构性调控政策（价格调控政策）予以化解；如果是全面性过剩，则应采取总量调控政策（货币政策）加以应对。再比如，环境污染问题本质上是一个结构性问题（排污的补偿机制不合理），但很多人却把它当作总量问题来对待，认为它是由于高投资和高增长引起的（高增长不可持续论），因此，通常会建议宏观调控部门采取收缩总量（货币），压低投资和经济增速的办法来加以应对，结果很可能是无谓损失了就业和经济增长，而环境污染问题却依然得不到有效解决。

作者单位：国务院发展研究中心