中国天然气价格市场化改革总体思路

李莉 郭焦锋 李维明

中国天然气价格市场化改革总体思路

李莉 郭焦锋 李维明

经过20年价格机制改革，特别是2011年引入“市场净回值”定价机制以来，我国初步建立了反映市场供求和资源稀缺程度的天然气价格动态调整机制，为理顺天然气与可替代能源比价关系、最终形成由市场竞争决定价格水平的天然气价格形成机制打下了基础。然而，自2006年起，我国天然气价格一直处于上涨态势，统计数据显示，2006年至2013年全国各省门站天然气销售平均价格年均上涨约7.5%。根据《关于调整天然气价格的通知》（发改价格[2013]1246号，以下简称《通知》）的规定，2014年又一次上调了天然气价格（发改价格[2014]1835号），即自当年9月1日起非居民用气价格每立方米上涨0.4元（上涨幅度约16%）。天然气价格改革就意味着涨价吗？天然气价格是该涨还是该跌？应如何推进天然气价格改革已成为当今社会备受关注的热点问题之一。

而如何处理能源消费、经济发展以及环境保护之间的矛盾，是我国现代化进程中亟待解决的问题。大幅度提高天然气消费比重，加快发展包括常规天然气、页岩气、煤层气、煤制甲烷、可燃冰、氢能、生物质气等在内的气体清洁能源，既能有效缓解我国面临的能源安全、环境保护、减少排放等多重巨大压力，又能培育新的经济增长点，应成为我国能源战略的重要组成部分和可持续发展的重要战略选择，打造中国能源革命新引擎。

但是，现行天然气价格形成机制仍存在市场净回值法不完善等方面问题，导致天然气价格水平偏高、消费增长速度减缓。尽快完善天然气价格形成机制和价格政策成为我国“十三五”期间大幅提高天然气比重的关键环节。为此，应统筹考虑，尽早部署，在“十三五”期间以调整市场净回值法定价水平为抓手，以推进天然气行业各环节改革为支撑，全面深化天然气价格改革，推动我国能源革命。

我国天然气价格形成机制改革需要协调和平衡五个基本关系

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，由供求规律、价值规律和竞争规律所形成的市场机制维持着市场经济的运行。在市场机制中，竞争规律对实现资源优化配置起着重要的作用。我国台湾地

区《公平交易法》第4条规定：本法所称竞争，谓二人以上事业在市场上以较有利之价格、数量、品质、服务或其他条件，争取交易机会之行为。即竞争是从事商品经营或营利性服务的法人、其他组织和个人即经营者之间为自身的利益而进行的较量。经营者的自身利益是竞争的目的，竞争则是经营者实现自身利益的手段。而价值规律是市场对资源配置起调节作用的核心。由于竞争规律在市场经济中无所不在，因此，它便成为价值规律得以实现和发挥作用不可或缺的条件。同时，市场机制对资源的配置以商品价格为引导信号，商品价格会随着供求关系的变化，围绕着商品的价值上下波动。市场中的经营者往往是按照商品价格的升降来决定自身的行为取向，决定生产要素的组合及经营运行。每个经营者为求得自身的生存和发展，实现利润最大化，都力图以最低的价格、最高的质量、最优的服务取悦消费者，于是经营者之间必然展开相互竞争，充分激发经营者的积极性和创造性，从而推动整个社会资源的优化配置。

目前，我国天然气价格实行的是以净回值法为基础的政府指导价政策，如果价格定得过低，供应者会缺乏生产或进口积极性而减少投资，导致天然气市场供给不足；如果价格定得过高，消费者会难以承受而选择替代能源，导致天然气市场需求不足。所以，我国全面深化天然气价格改革，需要协调好供给与需求、价格与成本、价格与消费者承受力、价格与行业交叉补贴、天然气与油、煤价的比价五个关系，做好供应与需求、边际成本与价格、可承受力与价格、交叉补贴与价格、替代效应与价格五个平衡，尽量避免天然气供应过剩、价格过高、有效需求不足、价格机制扭曲、能源逆替代现象发生；以完善“市场净回值法”为抓手，全面推进天然气价格改革，让供求规律、价值规律和竞争规律所形成的市场机制充分发挥作用，以期实现大幅提高天然气消费比重的规划目标。

（一）协调天然气供需关系，平衡市场供求格局，避免供应过剩

综合比较我国天然气市场需求和供给预测结果可以发现，在现有的价格机制和价格政策下，自2017年起我国将出现天然气供过于求的现象（考虑了资源供给量应是市场需求量1.1倍的保障要求），2017年天然气供应量将超过市场需求量100亿m3左右，2020年供应量将超过市场需求量200亿m3左右。供过于求在供求规律作用下可促使天然气价格下跌，但我国天然气市场集中度过高，市场竞争很不充分，且在政府管制价格的情况下，供过于求必然会造成资源的浪费和全社会福利的损失。为此，尽早部署，统筹安排，全面推进天然气价格改革就显得非常必要和十分迫切。

（二）协调天然气价格和成本关系，平衡边际成本与价格水平，避免价格过高

由国内天然气生产环节成本、输送至省（市）门站成本以及外部环境影响成本构成的全生命周期成本（以下简称全成本）和进口气价（成本）与净回值法确定的省（市）门站价格（以下简称门站价）比较结果显示，门站价比成本高约0.6元～1.25元/m3；即便是中亚进口气输送到上海的全成本和页岩气的全成本都较高，天然气价格还是高于边际成本。而评价市场机制是否在社会资源配置中发挥决定性的作用，其衡量标准之一是资源配置效率，即实现国民经济的资源最佳配置，具体来说就是按价格等于边际成本的竞争价格提供竞争均衡最大产量。总体上看，目前我国天然气门站价水平比成本高20%～40%左右，因此天然气价格具有一定的下调空间。

（三）协调天然气价格和消费者承受力关系，平衡可承受能力与价格水平，避免有效需求不足

天然气价格持续上涨，造成了下游产业燃料或原料成本明显上升，用气企业对天然气的可承受能力普遍下降，导致有效需求萎缩。2014年上半年，一些用气企业生产经营受成本上涨等问题困扰，纷纷下调生产负荷。多数化肥、化工用气企业减负荷或关停，LNG生产企业产能利用率降至50%左右，中小工业用气量也比预期下降；江苏省天然气消费量与2013年同期相比仅增长4%，其中发电用气量下降4个百分点，城市燃气和工业用气量仅增长4%。

（四）协调天然气价格和行业交叉补贴关系，平衡交叉补贴与实际市场价格，避免价格机制扭曲

交叉补贴造成的价格机制扭曲现象广泛存在于气、电、水等资源性产品价格中。通常情况是，同工业和商业用户相比，居民用水、电、气的供给成本更高，但价格却更低，违背了基本的经济逻辑。而国际通行的做法，是对低收入家庭实施补贴，确保其基本的水、电、

气消费。其一，从事一体化经营的企业以某种方式提供补贴，导致市场价格扭曲和对市场的限制，使其他企业难以与其进行公平竞争，从而提升其竞争优势和市场地位，不利于形成充分竞争、公平竞争的市场环境；其二，资源价格扭曲，既严重制约了资源产业本身的健康发展，又影响了相关产业的竞争力，不利于调整产业结构；其三，低价不能充分反映资源的稀缺性，造成一些用户过度使用资源，不利于提高效率和节约利用、形成资源节约型社会。

居民用气价格与工业用气、热力用气价格之间存在交叉补贴现象。从世界各主要消费国工业用户与居民用户天然气零售价格比较看，除中国外，其他国家的工业用户气价均低于居民用户气价，比如：工业用户气价与居民用户气价相比，欧盟和OECD国家平均约是1∶2，美国、荷兰约是1∶2.5，加拿大约是1∶4。气价反映了不同用户真实的成本构成，用气量越多，气价应越低。实际调研数据显示，目前我国居民生活用气价格普遍比各省门站价低1元/m3左右，这部分燃气成本却通过行政手段提高其他用气部门的价格转嫁给了工业、热力等用户，而热力用户却在集中采暖季节（每年的11月至次年的3月）由国家对其进行财政补贴。不同消费部门之间的交叉补贴，严重扭曲了天然气市场价格。

（五）协调天然气与成品油、煤炭价格的比价关系，平衡替代效应与价格水平，避免能源逆替代现象发生

人类能源从“肮脏能源”到“清洁能源”、从“低密度能源”到“高密度能源”、从“黑色能源”到“绿色能源”的发展，应该是人类文明发展中的基本规律。但是，由于煤炭价格相对便宜，煤炭成为近40年世界上消费量增长最快的化石燃料，2013年占全球一次能源消费比重的30.1%，是1970年以来的最高水平。相比而言，这种情况在我国更为突出，由于天然气价格持续上涨，与天然气相比煤炭、柴油具有一定的价格优势，导致目前“煤改气”和气代油、煤的工程进展缓慢。因此，只有切实理顺天然气与柴油、煤炭等可替代能源的比价关系，才能避免能源逆替代现象的发生。

以燃气汽车为例，2 0 0 8年至2013年是燃气汽车快速发展时期，主要是由于价格因素的驱动。每立方天然气价格基本保持在1升柴油的60%～65%，合理的差价激励了天然气汽车的大规模使用。然而，自2013年7月天然气价格开始大幅上调后，统计资料显示，潍柴燃气发动机订单开始大幅减少，尤其是卡车用发动机降幅达50%；2014年上半年全国天然气重卡销量的增速不及2013年同期的一半，道路运输企业普遍对燃气公交车、公路客货车投资减缓甚至停滞而转向发展柴油车，导致在车用领域出现柴油对天然气的逆替代现象。

现行天然气价格形成机制下，存在市场净回值法不完善等诸多问题

2011年12月，国家发展改革委在广东省、广西壮族自治区启动天然气价格形成机制改革试点，主要通过将以成本加成为主的定价方法改为按“市场净回值”方法定价，探索建立反映市场供求和资源稀缺程度的价格动态调整机制。2013年6月出台的《通知》规定：国产陆上常规气、进口管道气价格实行门站价，供需双方可在国家规定的最高上限门站价范围内协商确定具体价格；门站价与燃料油和液化石油气（权重分别为60%和40%）价格挂钩，并按可替代能源价格85%的水平（即折价系数k为0.85），通过市场净回值法测算中心市场上海市的门站价，最后结合管输费具体确定各省门站价。页岩气、煤层气、煤制气出厂价格以及液化天然气气源价格放开，由供需双方协商确定。

国际能源署（IEA）对市场净回值法的定义是：指利用市场价值定价原理，将所有替代燃料经过利用效率和环保成本换算后，用户可获得最便宜的替代燃料交付价格的一种定价机制。采用市场净回值法定价机制，通过建立与可替代能源的比价关系来反映天然气的市场价值和市场供求关系，既有利于不同能源商品之间、供应商之间开展竞争、降低成本、提高效率，也有利于下游用户节约资源、提高利用效率，更有利于加快推进我国天然气价格形成机制的市场化改革进程，为最终实现天然气价格完全市场化奠定基础。

然而，市场净回值法等政策实施一年多来，暴露出不少问题，主要体现在以下几个方面。

第一，市场净回值法的定价水平不合理，由此确定的各省气源

价格明显偏高。尽管仅对国产陆上常规气和进口管道气施行门站价最高限价政策，但两者之和却占全国天然气供应量的70%以上，再从供应方看，中国石油在天然气上游供应、中游管网、下游销售环节均占全国的70%以上，这种市场格局必然造成现行政策确定的门站价最高限价基本上代表了各省的气源价格。研究结果表明，这种价格水平比天然气全成本高约30%左右，具有较大的盈利空间，但却造成对下游产业生存空间的挤压，不利于大幅提高天然气的消费比重。

第二，天然气调价政策不完善，居民生活用气价格偏低。北京、河北、上海、广东等省市的实际调研数据显示，一年一户居民生活使用的燃气量平均为300m3左右，目前居民生活用气价格普遍比各省门站价低1元/m3左右。然而，即使居民生活用气价格上涨1元/ m3，每户城市居民的年支出也仅增加300元，仅占城镇居民家庭人均可支配收入的1%左右。尽管如此，自2011年起出台的天然气价格调整政策，均不调整居民生活用气价格，使其长期处于低位，造成居民低价用气的心理预期。

第三，天然气价格体系不完善，价格机制扭曲现象凸显。《通知》等政策都提出了要理顺天然气价格，但却没有具体规定。缺乏可中断气价、峰谷气价、储气价等具体管理办法，缺乏测算成本和定价、由谁监管的具体规定，价格改革的政策难以执行。工业、热力用户用量较大，单位成本相对较低，气价应相对较低；居民用户用量较少，单位成本最高，气价应该最高，但现行政策确定的工业、热力等用户气价明显高于居民用户气价，违背规模经济规律定价，导致天然气市场价格越理越乱。

通过逐步放开竞争，稳步推进天然气价格改革，形成市场定价机制

（一）天然气价格改革总体思路

围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，着力解决价格体系不完善、政府干预过多和监管不到位并存等问题，尽快理顺天然气价格体系，使价格真正反映总成本水平和供需格局。解决居民生活用气价格与各省门站价格倒挂的问题，消除居民用气与工业、热力用气的交叉补贴现象，同时建立完善对生活困难人群和一些公益性行业的定向补贴和救助机制；推行非居民用户季节性差价等价格政策；对储气设施，要按补偿成本、合理收益的原则确定储气价格。

尽快完善天然气管网和LNG接收、存储等设施向第三方公平接入、公平开放的政策措施。从长期看，天然气气源价格应完全放开、由市场竞争决定，政府则应加强对具有自然垄断性质的管输价格和配气价格的监管。加快构建权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的天然气市场监管体制，形成统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。

（二）天然气价格改革路线图

考虑到天然气领域的特殊性、改革影响的广泛性和市场形势的不确定性等因素，建议根据天然气市场的不同发展阶段，稳步推进天然气价格改革。

第一阶段，2015年至2017年，重点理顺价格体系。尽快完善净回值法（将折价系数K由0.85调整为0.70～0.75左右）；科学合理确定长输管道、分支管道、省内管道、市内管道、配气管道的运输成本和价格；按照基本经济规律，理顺居民生活用气价格；完善季节性差价、峰谷差价、可中断气价以及储气价实施办法。修订计量标准和计价方式（由流量或质量计价改为热值计价），同时应从技术、管理两方面加强对计价违法行为的监督检查，加快建立诚信体系，实施诚信分类监管和“黑名单”机制，对违法舞弊经营者重点抽验监管，及时曝光。加快清理地方政府乱收费问题（如目前存在的天然气价格调节基金，地方政府按销售每立方米0.3元至1.0元不等收取，加重了消费者负担）。

第二阶段，2018年至2020年，初步实现市场化。取消对包括各省门站价在内的各种气源价格的管制；完善对居民生活用气价格的管制；完善对输气管道、储气等设施收费的管制，实现公开准入及有效监管。

第三阶段，2021年至2023年，基本完成市场化。除配气管网外，其他输气管道、储气等设施收费完成市场化；健全管网等基础设施监督管理体系，基本实现公开、公平、竞争有序的天然气价格改革目标。

作者单位：中国石化股份有限公司生产经营管理部/国务院发展研究中心资源与环境政策研究所