农村环境管理体制改革的理论和实践——基于成都经验

陶宏志 苏 杨

当前，农村环境问题日见严峻：在二元制大背景下，农村环境管理力量薄弱且不适应农村污染的特殊性，这使农村已经出现“小污易成大污、小污已成大害”的现象。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确表示“改革生态环境保护管理体制”，在对城市污染、工业污染已经基本形成严密管控体系的情况下，农村环境管理却基本空白，建制镇和农村基层环境管理所需机构、编制、装备、经费几乎处于空白状态，农村的多数污染物处于“放任自流”状态。如何在填补“改革生态环境保护管理体制”的空白？

强化和完善农村环境管理体制的必要性与紧迫性

（一）农村环境污染及对城市的影响都日益严重

《2012年中国环境状况公报》（以下简称公报）显示：2012年，全国798个村庄的农村环境质量试点监测结果表明，试点村庄空气质量总体较好，农村饮用水源和地表水受到不同程度污染,《2013年中国环境状况公报》指出耕地质量问题凸显，区域性退化问题较为严重，农村环境形势依然严峻。从污染物来源看，当前威胁农村环境安全的因素大致可以分为三类：

——累积型污染。即长期以来污染农村环境且一直未能得到有效解决的传统污染源，多数属于或接近面源污染，包括畜禽养殖业粪便及冲洗废水；以小麦秸秆为主的种植业秸秆“焚烧”和倾倒；农村农药、化肥、农用薄膜过量使用造成的土壤、地表水体和地下水污染，以及各种原因难以控制风险的污水灌溉、污水污染。以成都为例，该市近900家规模化畜禽养殖场每年排放化学需氧量（COD）和氨氮分别达全市排放总量的1/3和1/4，区域、流域内点源和面源污染排放造成的环境问题日趋严重。

——新增型污染。主要是城镇化进程和农村生活方式改变带来的污染，集中表现为伴随着农民集中居住和乡村旅游业发展带来的污染排放。如由于农民生活生产方式改变，化肥大量使用，农家肥使用量减少，大量未经处理的生活污水直排入沟渠，造成沟渠受到严重污染。随着农民生活水平提高，农村生活垃圾的成分发生了很大变化，以前农村产生的生活垃圾是可以就地化解、循环使用的，而现在塑料和电子等产品产生的难以降解的废品占比越来越大。同时由于农村环境卫生基础设施建设滞后，生活垃圾集中填埋处理，而填埋场建设、操作、管理不规范，运行过程中的垃圾渗滤液等对地下水和土壤环境造成的污染也日益严重。

——转移型污染。主要是指随着城市化进程和产业结构调整，逐渐从城市向农村转移的工业污染和从农村转移到城市并产生了严重环境影响的污染。前者可分为两类：来自级别较低、地处乡镇的工业园区内的企业污染，来自未被纳入园区的乡镇企业污染；后者主要指秸秆焚烧带来的污染。前者的污水处理接纳率和达标率都不高，且相当数量的乡镇企业游离于现有的环境管理体系之外。例如，2010年成都市重点污染源企业COD排放情况监测发现，排放量最大的区域是青白江区，其排放量占到了成都市COD排放总量的37.67%，其次为彭州市和都江堰市，分别占成都市COD排放总量的15.73%和10.84%，该三区县恰为成都市主要农村区域。而秸秆焚烧已经成为近年来夏秋季节扩散条件较好时城市空气污染的主要肇事者，如成都市秋季的重污染天中超过一半与周边区域秸秆焚烧直接有关。

这三类污染，由于缺少针对性的管制，加之卫生等相关公共服务也有不足，相当数量的农村已经出现“小污易成大污、小污已成大害”的现象：在农村环境污染程度从绝对数量上看低于城市的情况下，农村人群与环境污染相关的健康状况已经处于劣势。如中国农村有2亿多人喝不上干净的水，其中超过50%是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标；中国农村人口中与水环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0.0652‰上升到2005年的0.0839‰,明显高于同期全部人口的这一数据0.0572‰。

（二）农村环境污染的特殊性

与城市及工业污染不同，农村环境污染具有排放主体分散、隐蔽、随机、不确定以及不易监测等特点。

以面源污染为例：一是排放主体的分散性和隐蔽性。面源污染随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等因素的不同，而呈现出空间上的异质性和时间上的不均匀性。二是随机性和不确定性。例如，气候因素，包括降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化等，都直接影响到化学制品（农药、化肥等）对水体的污染情况。三是不易监测性。由于面源污染的管理成本过高，只能对受害地进行监测，很难全面掌握排污源的情况。不仅水体的面源污染如此，屡禁不止的秸秆焚烧污染同样具有这样的特点，给成都市秋季的空气质量带来了巨大的压力。

不仅面源污染如此，我国对点源污染的管理办法也很难应用于农村。目前，对点源污染采取的是重点调查和全面调查相结合的方法，重点污染源采取实测方法获取数据，并充分利用工业污染源全面达标监测报告提供的资料；其他污染源主要采用物料衡算或排污系数法获取数据。显然，这种方法及行政资源是难以应付分散且相对小规模的乡镇企业污染物排放管理的。

（三）农村环境管理体制存在的缺陷

我国的环境管理体系、体制是以城市和重要点源污染防治为主要目标而设计的，对农村污染及其特点重视不够，在环境投入上也是重城市轻农村，重工业而轻农业。这导致农村环境规划体系、环境监测网络体系、环境质量管理体系、环境污染防治体系、农民环境文化教育体系等环境管理制度尚未真正形成，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强，难以应对农村环境问题的特殊性（具体情况如图1及表2所示）。

另外，农村环境管理体系中存在的职能分割、各自为政，也使农村环境管理出现了诸多漏洞。例如，目前尚未形成系统的农业污染防治的政策框架和管理机构：农业部长期以来主管国家的农牧渔业生产和农业投入品的生产和使用管理。虽然农业发展的目标已向“高产、优质、高效、生态、安全”方向转移，但农业部门在促进产业发展和保护农村环境方面更倾向于前者。在难以实现末端治理的情况下，环保部门缺少体系，更难以从生产环节进行控制，所以也难以起到其职能应有的作用。这样，不仅农业活动被排除于环境管理体系的约束之外，连面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门，导致一个需要环环相扣才可能行之有效的治理方案变成各部门步调不一致的局部行动。而且，在实际工作中，常常表现为两个部门都愿意争抢农业污染治理项目，却不愿在加强农业污染管理上着力。

图1 对农村环境污染监管和治理“特殊性”的解释

强化和完善农村环境保护机制的可行性

由前述分析，强化农村环境管理体制迫在眉睫。而就实际条件来看，强化和完善农村环境保护机制也是可行的，具体体现在法律依据和经济、编制基础上。

（一）法律依据：强化乡镇人民政府环境保护职能，落实环境管理属地责任

修订后的《环保法》第三十三条第二款明确规定“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”，这就使完善农村环境管理制度有了法律依据。据此，应进一步明确乡级人民政府的环保职能，并在此前提下，对其环境保护主要任务和指标实行年度目标管理，以国村（社区）—村（居）民小组主要负责人为第一责任人的环保问责机制，实行环境保护一票否决制和一岗双责。

（二）经济基础和编制基础

从操作性方面看，完善管理制度的现实约束是“钱”和“人”。家环保部制定的《农村环境综合整治目标责任制考核办法》及《2010年农村环境综合整治目标责任制考核评价指标》等相关内容为依托，制定出台乡镇环保工作详细、可操作的考核办法，实行环境保护表彰奖励和惩处制度。建立镇（乡）—目前，国家环保投入逐年递增，目前已经达到GDP的2%左右，并设置了农村环保的相关专项资金，这使“钱”的约束在弱化。而国家在机构改革中的方向并不支持从总量上扩大农村行政管理队伍、设置专门的农村环境管理人员，这使解决“人”的问题主要得靠农村基层公务员的队伍结构调整，即通过对现有的农村公共服务机构增加职能、优化队伍来克服这方面的约束。

表1 从管理角度看农村各类污染相对城市污染而言的特殊性

成都市完善农村环境管理体制的实践及其效果评价

如何填补农村“改革生态环境保护管理体制”的空白？从当前农村环境管理工作的实际需求来看，乡镇环保机构在污染信息发现上报、环境事件投诉调解、环境知识宣传教育及协调整合多部门力量整治环境等工作中，具有不可替代的作用。成都市环保局在2014年上报了“改革生态环境保护管理体制、设立基层环境保护机构建议方案”，并于2014年4月经中共成都市委全面深化改革领导小组第二次会议审议通过。其中要求“市环保局会同市政府目标责任督查办对基层环保机构设置情况进行专项督办，确保在2014年10月底前全市按照统一要求、统一标准完成基层环保机构设置。市财政负责为每个基层环境保护机构安排一次性开办经费15万元，用于按统一标准购置相关硬件设备（包括车辆、便携式监测取证设备、信息化设备等）；各乡镇、街道将基层环境保护机构工作经费纳入年度预算，确保资金到位”。截至2014年10月，成都市所辖14个区（市、县）全部在所辖乡镇设立了环保机构，初步走出了“以明确乡镇环境保护属地主体责任为核心，破解编制、机构约束，告别基层政府无内设环境保护机构历史”的基层环保体制机制改革创新之路。成都市的这些机构在名称、工作机制、职能、职权与职责界定、人员编制和经费来源等方面各具特色。根据承担区域内环境保护责任的主体和机构设置的不同，大致可以分为三类，即：县级环保部门派出型，部门、乡镇双重领导型和乡镇政府主导型。具体形式和效果见表2。

成都农村基层环境管理创新实践对全国的启示

表2 乡镇环保机构的设置形式及其对破解农村环境污染特殊性的效能评价

（一）尽量在基层政府设立环境保护常设机构，并落实工作人员、运行经费、监管设备

从全国来看，乡镇间的发展水平差距和环境问题差异显著大于城市间，因此在环保机构建设上须因地制宜，根据自身环境管理目标与任务选择适合自身的模式。但无论哪种模式，成都对基层环保机构两方面的保障都是必不可少的——人、财支持。

最重要的是财力支持：应在市、县两级设立农村环境保护专项资金，支持基层环境保护机构“硬件”建设，特别是在监测设施、执法装备能力、领导和骨干素质培养上进行投入，使之快速形成基层环境管理能力。在排污费征收使用上，争取将一定比例定向用于乡镇环保能力建设，保障其设施配备，提升监管水平。鼓励并引导更多的社会资金投入，逐步建立政府、企业、社会多元化乡镇环保设施建设投资渠道，鼓励开展乡镇环保设施运行维护外包服务。

对技术条件薄弱的基层，人力支持也很重要：针对在乡镇环境保护机制建设中普遍存在的人员配置、能力建设和业务水平存在短板等问题，建议有条件的县（市、区）在明确购买服务的原则、项目、方式和责任后，开展政府向社会购买公共服务的试点工作，以期从人员、能力和业务上充实乡镇环境保护机构。

（二）健全完善农村环保上下联动机制与农村环境公共监督网络体系

成都的实践说明，无论哪种机构模式，都是瑕瑜互见的，都难以完全应对农村环境问题的特殊性。只有构建机制，形成环保工作的上下联动和公众监督，才可能真正填补监管空白。

首先应加强市、县两级环保部门对乡镇环保机构的业务指导。县级环保部门指派专人对口指导帮助乡镇环保工作；在乡镇环保机构成立初期，县级环保局应下派人员进入乡镇环保办公室参与具体工作，时间不少于一年，以此完成职能转变后的管理过渡，确保农村环境保护工作不断链。市级环保部门也应派人对乡镇环保机制建设进行指导，组织培训，调剂经费、装备支持乡镇环保机构建设，使之能尽快成为农村环境保护工作的主要力量，切实肩负起区域环境保护任务。

建立健全县级环保部门、乡镇政府及乡镇环保机构、村组环保员的三级联动机制。建环保网络信息平台和指挥调度平台，建立农村环境污染防控、处置和应急反应工作体系，实行各级环保管控定期报告、定期述职、定期通报制度。

建立村、组、户三包制度，通过《村民公约》等方式，赋予村民发现、报告和协助的权利与义务，形成村（社区）、组、户联动联防和群控群防制度。同时，加强对农户的环境宣传教育，引导与规范其有违环保要求的陈规陋习，倡导形成环保文明的生活新风尚，提高其识别环境污染行为的能力和环境维权的意识，形成有效的公众监督机制。

此外，结合成都已有经验，在当前编制问题很难突破的情况下，乡镇环保机构以乡镇政府内设合署办公机构较为适宜。相应的机构设置模式如下：

设立环境保护办公室（以下简称环办），明确由其作为乡镇一级政府环保职能部门，履行环保职责。镇长作为该镇环保工作第一负责人，由一名副镇长分管全镇环保工作，环办负责环保日常工作。在形式上，可以独立挂牌，也可以在乡镇政府内部相关部门加挂环保办公室牌子，与相关部门合署办公。环办设办公室主任1名（中层干部），副主任1名，专职工作人员数名，具体可以根据当地环保工作量大小进行配备。人员编制列入各乡镇，可通过部门调配或聘用政府雇员等途径解决。行政上归乡镇政府管辖，业务上接受县（市、区）环保部门的指导。加强村级环保队伍建设，在村（社区）、组全面设立环境保护联络员。可以划片方式，在环保重点地区推行网格化管理，一个片区一名环保员，也可以按行政村、组，一村、一组一名。人员公开聘用，明确职责，并给予一定的报酬。为确保乡镇环保机制的顺利运行，建议把乡镇环保机制建设与运行所需经费列入乡镇政府年度财政预算，实行专项支付，同时，在县级财政预算中也应专门编制相应的乡镇基层环保经费预算，通过转移支付等方式确保该领域的资金投入。

总之，将农村环境管理水平提高到城市平均水平，是一项牵涉面广、需要物质基础的艰巨任务。以构建乡镇基层环保机构为突破口，妥善解决环保工作属地责任落地的问题，并在此基础上建立起适合农村地区特点的环境治理体系，标本兼治，消除由于城乡二元制而导致的环境差异，这样才能真正实现全面小康。