新加坡国家治理的特色及启示

■ 李路曲 张飞龙／文

当前新加坡人均GDP已达5.5万美元，超过很多西方发达国家，是后发展国家中最早进入发达国家行列的。图为2013年8月9日新加坡国父李光耀和大家一起在新加坡国庆游行庆典上挥舞闪光棒。

美国学者弗朗西斯·福山从分析西方殖民主义之后非西方国家国家能力低下的原因入手，提出一个秩序良好的社会需要具备强政府、法治和民主问责三个基本要素。在福山看来，政治发展顺序非常重要，在进入现代化转型之后，应首先建立强势政府而非民主制度，在尚未建立有效统治能力之前就推行民主化的政府无一例外会遭受失败，在此之后才能有民主问责。其实福山的这一观点很大程度上已为后发展国家尤其是新加坡的政治发展所印证。

新加坡是一种强国家治理模式，一党长期执政，以现代法治来维持政治秩序，政府高效而廉洁，在经济和社会发展中起着重要作用，但政府的规模并不大，并发展了与多元化经济社会相适应的民主政治。当前新加坡人均GDP已达5.5万美元，超过很多西方发达国家，是后发展国家中最早进入发达国家行列的。

强政府与小政府

新加坡是一个面积仅有718.3平方公里，常住人口约550万的城市国家。但是统计数据显示，在人口规模和地域面积与之相当的中国城市中，政府机构的规模要比新加坡大得多。新加坡只设有中央政府，没有地方政府，是一级政府的行政组织构造，其中内阁各部16个，法定机构40个左右，这其中还有近20个相当于中国的行业协会。以与新加坡城市面积和城市居民规模相当的中国省会城市和计划单列市为例，中国是市—区—街道三级政府结构，不但市一级政府设有直属的政府分支机构——局、委、办，而且还有区一级政府及其分支机构——局、委、办。中国省会城市平均人口约为654万人，较大城市下辖的区平均人口约为117万，省会城市人口规模与新加坡几乎没有什么差距。因为新加坡的流动人口要远远多于中国的省会城市，但中国省会城市的政府行政机构却远远多于新加坡，市一级的政府机构平均约有60个左右，此外每个区政府的行政机构设置平均也达到近42个，加上每个省会城市平均8个区，这样一来，中国省会城市的政府机构比新加坡要多5倍以上。这还没有把街道一级行政组织和党的专职机构统计进去(新加坡除党的中央总部外，没有专设的党的分支机构)。

新加坡政府的行政层级少，机构规模小，这使得政治输出和输入直接而通畅，较少会产生政策扭曲的现象，因此政府的治理工作就相对简单。而中国省会城市政府的层级和机构都人为地增加了，政府规模过于庞大，这使得政治输出和输入呈现出间接性和重复性，受到多重干扰，从而导致政策扭曲和行政效率低下。从新加坡的情况来看，保持一个主导社会和经济发展的强政府并不一定要保留庞大的政府机构。

虽然中新两国都是一种强政府体制，但是与新加坡这样的现代化城市相比，作为中国城市治理主体的政府机构显得颇为臃肿庞杂、职责不清和人浮于事。多设置一个政府分支机构就要多分得一份权力，权力过小它就会去争取权力，同时这也会导致政府机构的功能和权力重叠，降低政府效率。权力的运作是依托于成本的支撑，政府机构设置的增加，必然会因之而增加相应的职位，这就需要依靠更多的税收来支付行政成本。更严重的是，为了维护自身的利益，官僚机构本身会形成一种利益集团，通过各种方式和渠道维护、巩固和扩展自身利益，阻碍改革的顺利推进。“过大的政府权力会过多地干预市场，这是阻碍改革的重要因素。”

进行合理的制度和功能设计是保证政府有效治理的重要前提。在制度和功能设计上，新加坡政府分为两类：一类是国家行政机构, 即16个部；另一类是法定局，隶属于某一个部。法定机构以经营为主,同时承担着一定的政府和行业管理职能,它们在法律范围内拥有较大的自主权。我们可以新加坡的住屋发展局和人民协会为例。前者因新加坡较好地解决了民众的住房问题而闻名于世。它承担着改善民众住房的任务，一方面享受政府或国家法令提供的优惠政策，另一方面引入市场机制，在政府与市场的有机结合下，不但加速推动了住房建设，而且使其因市场机制的引入有较充足的资金保证。人民协会是政府管理社会基层组织的机构，负有一定的行政职能；但是它不是进行全面的行政管理，而是对基层社会组织进行指导，促进它们发挥一定的自治性，履行一定的治理社会的职能。由此看来，法定机构这种半政府性半企业或半社会性的管理机构，实际上在相当程度上是把在中央集权体制下本该由政府掌握的一些权力和职能让渡给了市场或社会。两者都较好地体现了在政府主导下政府与市场或社会的有效结合。从新加坡的经验来看，简政放权是要把保持政府的主导作用与处理好政府与市场和社会的关系结合起来，它并不意味要放弃政府的主导作用。

政府主导与“互赖式治理”

新加坡的政府机构简单而高效，与它充分发挥社会组织的作用不无关系。为了适应经济市场化和社会多元化的发展，新加坡政府提出了政府与社会组织进行“互赖式治理”的方针，以建构政府与社会之间的良性互动关系，改革传统的由政府单独治理的方式。由此，新加坡政府对社会组织越来越持开放的态度，大力培育和创建社团组织，以实现政府与社会的“互赖式治理”。

新加坡社会组织的发展通常有两种方式。一种是由政府自上而下创建的，这种是半政府半民间性质的，如人民协会领导下的居民委员会，还有早期的民众联络所等。它的功能是贯彻政府的方针，组织民众活动，沟通民众与政府之间的联系。由于这种社会组织的领导成员并不是专职的，因此，他们并不总是政府的代言人，而在很大程度上是民众与政府沟通的桥梁。政府对这种社团组织给予一定的资金和人才支持，也适度干预其人事安排。以新加坡最大的三个社会组织为例，人民协会是法定机构，公民咨询委员会和民众联络所管理委员会由政府早年创建，居民委员会则是在政府的鼓励下创建的。这些社会组织遍布新加坡城市基层社区，在城市社区治理中发挥着巨大的作用。应该说，这类社会组织的特点就是它的半政府性和半民间性，它不像多数强政府或威权主义国家那样，完全由政府来控制社会组织，而是有其民间特性，即民众可以在相当程度上决定这些组织的作用。

社会组织建立的另一种方式是自下而上的，也即由民间自发组织的。近十几年来，新加坡的非政府组织有很大的发展，尤其是在经济领域，企业和企业组织的自由度很大。在近年来的多次国际经济自由度排名中，新加坡都位列世界第二名。社会组织积极发挥作用，不仅调动了它们的积极性，也弥补了政府的不足，尤其是社会组织多是根据社会的需要运作的，不会产生不必要的浪费。

在社会组织的发展过程中，政府的作用不可低估，这是保证其有序发展的重要前提。一般来说，威权主义国家都是一种强国家—弱社会的国家与社会关系结构，社会组织的发展受到诸多限制，这就导致国家与社会之间的相互疏离和不信任，导致二者无法协作开展“互赖式治理”。这在传统的体制中有其合理性，但在经济市场化和社会多元化发展起来后就会削弱国家的治理能力。对此，新加坡的经验是在政府的扶持和帮助下培育一批具有实际办事能力的社会公益组织和社团，授予它们在特定领域的优先代表权，政府在经费上给予适度支持。同时，为保障社会组织能够按照政府的政策行事，要保证政府在社团领导人的构成上有一定的发言权。在社会组织的协助下，政府的简政放权不仅不会导致治理能力的弱化，反而可以在不增设新的政府机构的情况下进行有效的治理。采取这种“互赖式治理”模式有助于消弭国家与社会之间的相互不信任感，拉近二者的距离，构建合作式治理格局。社会组织能够在国家的监管和指导之下逐步发育成长，政府也能在社会整合的同时，保持其自主性，增强执政效率，进而提升国家治理能力。

高度的法治化

新加坡是一个高度法治化的国家，其法治建设成功的基本经验现在仍值得我们重视：

一是国家发展战略能否尽快地完成从革命斗争向现代化建设的转变，对现代法治建设有着深刻的影响。很多后发展国家的执政党和领导人在相当长一段历史时期内缺乏对政治形势和国家主要任务的正确判断，致使国家长期陷入民族斗争或阶级斗争的人为争斗之中，没有完成从革命斗争向现代化的转型，主观地把政治和法律分为不同阶级性质的，以革命法规、民族法规甚至宗教法规替代现代法律原则，这就很难有效地进行现代法治建设。

二是相对于成熟民主体制的法治建设主要依赖于政治制度和公民监督而言，后发展国家的法治建设则要处理好领导者个人的作用、党内制约机制与司法制度的相对独立性之间的关系。一般来说，后发展国家在独立后相当长一个时期内国家领袖个人以及政治精英的作用很大，这是由当时的政治和社会发展水平以及政治体制特征所决定的。充分发挥领袖个人和领导集团的作用是否有利于现代法治建设，要看领袖个人及领导集团是否具有现代意识和明确的现代化导向。如果具有明确的现代化导向和现代法治意识，则他们通过强力手段建立起的国家秩序会成为现代法治建设的基础和前提；如果他们缺乏现代化导向，则他们通过强力手段所建立的国家秩序会成为传统的集权主义政治的基础。当然，对于这一时期多数国家的领导人来说，其现代化导向与传统的政治观念兼而有之，主要是强弱之间的差距，因而他们所建立的秩序中的现代性也主要是强弱之间的差距。

在法治建设的过程中，新加坡党和政府的高层领导尤其是李光耀本人把传统与现代性较好地结合了起来。具体来说，就是从新加坡的社会和政治现实出发，利用国家权力来建立国家秩序并进而推进现代法治建设。在建立国家秩序的阶段，国家的强力和政治领袖的“人治”起了重要作用。尽管李光耀有西方法学的背景和明确的法治意识，但新加坡的政治现实使他认识到政治手段和领袖的个人魅力是建立国家秩序和推进法治建设的前提条件。因此，他在进行国家政权建设和政治斗争时，一方面运用国家政权的力量打击反对派和社会不稳定势力；另一方面在这一过程中尽可能依法行事，运用媒体保持一定程度的行动公开性和透明性，通过司法程序保持一定程度的合法性。在政治形势稳定后，则积极地进行现代法治建设，而不是像很多后发展国家那样在这一时期仍然坚持革命法规。

按照西方的民主理论，如果过于依赖领袖个人进行法治建设，那么其偶然性很大。也就是说，如果换了一个不那么懂法和执法不那么坚决的领导人，它的法治建设就很可能前功尽弃。这种看法不无道理，亦曾是新加坡领导人需要解决的问题。然而这种看法也并不全面，现在看来，在一党长期执政的体制内可以在很大程度上解决这个问题。尽管新加坡仍是一党执政，但它对高层领导人的制约机制已经建立起来，其司法的独立性已经越来越大。过去，除人民行动党及其政府的最高层对法院有实际的控制权外，其他人并不能凌驾于法院之上。而在近20年来，司法部门的独立性越来越大，执政党的领导人并不能随意对司法进行干预。加之政治透明度越来越高，反对党、媒体和公民对政府官员的监督越来越有力，因而其法治建设的成果不可能由于一党长期执政或领袖个人的更替而被破坏。

不断推进民主政治建设

新加坡独立50年来，在人民行动党一党长期执政的情况下，反对党和社会组织都有较大的发展，在大选中形成了有效竞争的局面。应该说，新加坡之所以发展的好，与执政党在民主的竞争环境中不断改进自己的执政方式不无关系。新加坡民主的格局已经初步形成。

从新加坡的情况可以看到，在一党长期执政的环境中不意味着民主政治不能适度发展。无论在理论上还是实践中，在现代社会中一党执政都为民主政治的发展留下了很大的空间。新加坡就是在一党长期执政的环境中培育了民主的机制和现代法治建设。

按照经典的西方政治学理论，权力监督只有在多元民主政体下才能建成，因为这是保证有效监督的制度前提。这并没有错，在一些国家的政治实践中也得到了证实，但这不意味着它适用于所有的政治现实，尤其是我们不应忽视或否定人们主观上对善的追求。从政治哲学上看，这一理论是依靠制度对人的“恶”的本性进行制约，在现实中视官员具有无限的权力扩张欲望，而弱化了道德的自律性。但在人的素质提高和政治发展的今天，道德自律已经越来越强。这表现在当今的政治发展中，一些一党长期执政的一元体制力图在政治体制中建立起完善的民主监督机制，在一党长期执政的体制中发展出越来越高的多元性或民主。因此，在这些体制中不但非制度化的主体自觉的监督越来越有效，而且制度化的监督也被建立起来。尤其重要的是，执政者的改革意识和民主意识也越来越强烈，他们会主动地推进民主和法治建设，这与过去有很大的不同。

我们看到的另一个有趣的现象是，在多元民主体制内人们则在考虑如何提高政府的效率以及有效地维持社会和政治秩序，出现了威权体制内人们更多地强调民主，而民主体制内人们更多地强调秩序的现象。实际上，绝对意义上的权力制衡是不存在的，它只是人们对权力制约抱持的一种理想。即使在西方多元体制中，权力制衡也不能过于严密。因为权力制衡与效率经常表现出矛盾的一面，过度的权力制衡会损害执政效率包括法律运作的效率。由此看来，要想保证政府运作的效率，就要给政府一定的独立的、不受约束的权力。