霸权与合作之间：美国2015年《国家安全战略》报告评析

■ 黄红山／文

2015年2月6日，美国白宫网站发布了美国2015年《国家安全战略》报告（以下简称“报告”）。在继承和延续2010年5月奥巴马政府首份报告核心理念的基础上，报告立足过去几年来美国国内发展状况和世界形势出现的新变化，着重对美国面临的战略环境和威胁挑战进行新评估，对综合运用国家实力和国际影响力的方式与途径做出新部署，对实现国家安全战略目标的措施和手段提出新规划。纵观美国历届政府的国家安全战略报告，从来都是阐述美国国家安全战略最完整、最集中、居于最高层次且最具指导意义的政策性文件。对2015年报告进行深入系统的文本分析，对于理解奥巴马及其外交团队的对外政策理念，认识奥巴马政府在最后两年任期“想要完成的任务蓝图”、探索美国今后一个时期的对外政策趋势和行为模式偏向具有重要现实意义。

美国国家安全战略的“变”与“不变”

除奥巴马总统所作导言外，报告由引言、安全、繁荣、价值观、国际秩序和结论六大部分组成。总体而言，报告所勾画的美国国家安全战略可概括为“两变”、“两不变”。

一、变化的战略环境和威胁挑战：安全形势发生五大转变、战略风险更趋多样化

报告认为，2010年首份报告发表以来，“五场转变大大改变了安全形势”：第一，国家实力对比充满变数，这将对未来大国关系产生重大影响。第二，权力流散加快，非国家行为体或亚国家行为体更多掌握了原本属于主权国家才拥有的权力。第三，全球经济日益增强的相互依存和科学技术的迅速变革，有助于编织更为广密的安全网络，但这张网络的脆弱性也随之增加。第四，中东和北非等众多国家正在经历广泛而深刻的变革，地区局势持续动荡。第五，全球能源市场发生巨大变化，能源安全问题进一步凸显。与评估战略环境紧密相关的，是对美国国家利益各种威胁的认知。从战略文化传统看，美国人对潜在和现实的威胁高度敏感，有着近乎本能的认知力、警惕性和防御心理。报告的字里行间遍布着美国高层和战略精英的“近忧”与“远虑”，认为美国国家利益的威胁更趋多样化，首要的战略风险包括美国本土及盟友遭受攻击、严重的经济危机、大规模杀伤性武器扩散、全球性传染病暴发、气候变化等多个方面。概言之，报告认为当前美国所处的依然是一个“不安全的世界”，传统安全挑战与多样化的现实威胁相互交织，战略环境风云变幻、捉摸不定。

二、不变的国家利益：安全、繁荣、价值观、国际秩序

美国国家利益委员会曾在《美国国家利益报告》中指出：“由于美国的资源是有限度的，所以美国的对外政策必须在众多应当审慎应对的事件中进行甄别。做出正确且明智判断的前提，是对美国国家利益进行条分缕析地排序。”遵循这一原则，报告将安全、繁荣、价值观和国际秩序列为美国的“持久国家利益”，并按紧要程度分别对各领域的利益选项做了排序。报告罗列的美国国家利益林林总总，既包括美国国内的利益，又未将国家利益限定在疆域之内，体现了作为全球主导性大国，美国国家利益的广泛性和复杂性。但从根本上看，安全、繁荣、价值观、国际秩序是美国国家利益的“四大支点”，其他次级利益均是从这四个领域衍生而来。

三、不变的战略目标：保持美国的全球领导地位

奥巴马在导言中强调：“任何确保美国人民的安全并促进我们国家安全利益的成功战略，都必须始于一个不可否认的事实——美国必须发挥领导作用。”新版报告似有意淡化保持美国霸权的直白表述，而改用更加温和的“发挥领导作用”的提法，但其所表达的仍是极力维系美国“一超独霸”世界格局的战略旨趣和核心意涵。正如美国新古典现实主义者克里斯托弗·莱恩（Christopher Layne）深刻指出的那样：“美国大战略在过去60年的历史就是一部扩张史……美国追求的是‘超地区’霸权。”2015年新版报告所确定的战略目标仍是维持美国的全球领导地位，努力巩固和延长单极世界的国际体系结构，从而最大限度地实现当前和长远的美国国家利益。

四、变化的战略措施和手段：“巧实力”和“多伙伴”

美国总统国家安全事务助理苏珊·赖斯（Susan Rice）在布鲁金斯学会介绍2015年新版报告时说：“这是一项巧战略……我们将发挥美国的领导力，鼓励并帮助我们众多的合作伙伴共同应对挑战。”综合巧妙运用自身力量、分担责任形成多伙伴网络，是报告在战略措施和手段方面的明确主张。在施展“巧实力”方面，选择战略手段不拘泥于安全、经济、价值观、国际秩序等具体领域，而是甄别情势需要综合运用硬实力和软实力。在寻求“多伙伴”方面，美国不仅要加强与欧洲、亚太地区传统盟友的关系，推进双边同盟现代化，而且注重同中国、印度、巴西等大国开展多领域合作，特别注重“寻求盟国和伙伴分担负担”，努力做“低成本霸权”。强化联合国、北约、东盟、美洲国家组织等国际和地区组织的作用，并在气候变化、防扩散、阻断传染性疾病传播等非传统安全领域加强国际合作。

美国国家安全战略的主要特征

第一，注重国内建设，夯实美国力量和影响力的根基。谈到未来国内建设与对外政策之间的关系时，报告贯彻了奥巴马建设“石上之屋”的理念，延续了2010年5月首份报告提出的“在国内从事建设，在海外发挥影响”的主张，凸显国内建设对提升美国全球领导力和影响力的决定性作用。将振兴经济放到国内建设的核心位置，美国将扩大对“新基础”的投资，包括加大对基础教育和高等教育的投入，鼓励数字创新和基础研究，改革移民政策以吸纳高端智力资源，加快制造业革命以创造高科技制造业的就业机会，开放市场以营造公平的竞争环境，改善公共医疗服务，更新国内基础设施，保障能源安全等多项具体举措，从而保持经济繁荣、增强持续的竞争力。

以报告出台为标志，系统的“奥巴马主义”已经基本成型。从近期表现看，奥巴马对外推进外交的自信明显增强。例如，对拉美、非洲展开更加强劲务实的外交攻势。图为2015年7月26日，美国总统奥巴马（中）在内罗毕机场登机前向人们挥手致意。当日，奥巴马结束在肯尼亚为期三天的访问，启程前往埃塞俄比亚。

第二，正视美国实力的有限性，调整全球战略布局，总体收缩、局部进取，优化资源配置。奥巴马在报告的导言中一再申述美国自身实力的有限性和明确战略重点的重要性，以便节约战略资源、集中定点发力，增强战略效果。报告凸显了收缩对欧洲资源投入、稳定“大中东”地区局势、加快推进亚太“再平衡”的全球战略布局，体现了美国现阶段“总体收缩、西稳东进、有收有放、有进有退”的全球战略态势。在西线，美国将“加强与欧洲的持久联盟”，但在“欧洲已经是安全的生产者而非消费者”认识的指导下，更加强调欧洲盟友的责任分担。在中线，美国虽不放弃在“大中东”地区的领导地位，但充当“隔岸平衡手”的战略意图进一步明朗，求稳防乱，发挥“幕后领导（leading from behind）”作用，极力避免陷入新的大规模战争。与在西线、中线采取的“收缩”态势不同，东线的亚太地区在美国全球战略布局中的地位上升。报告认为，美国必须把握亚太地区未来几十年的战略机遇，加快推进亚太“再平衡”：军事方面，加强前沿军力部署，推动与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国等传统双边同盟现代化；经济领域，推进《跨太平洋战略伙伴关系协定》（TPP）谈判进程，主导构建亚太地区新的经贸规则；外交方面，积极参加亚太经合组织(APEC)、东盟地区论坛(ARF)、东亚峰会(EAS)等区域性组织活动，力争发挥主导作用。深化与印度、越南、印度尼西亚、马来西亚、新加坡的合作伙伴关系，寻求与中国发展建设性关系。总之，美国希望通过对全球战略布局的区域性调整，意在将更多精力和资源投入到亚太地区。一方面抢抓亚太地区潜在的巨大发展机遇、制定符合美国利益的新规则体系；另一方面通过强化同盟关系、优化军事部署、加强经贸合作、推进前沿外交等综合手段，维护其在亚太地区乃至全球的领导地位。

第三，高扬理想主义大旗，但更加突出实用主义色彩。理想主义与现实主义是美国的外交思想传统，美国外交政策中始终存在着理想主义与现实主义这两种既对立又统一的思想。正所谓：“没有实用主义的理想主义是无所作为的，而没有理想主义的实用主义却又是毫无意义的。”作为民主党总统，奥巴马提交的报告具有鲜明的理想主义倾向，但在远大的理想与严峻的现实之间，它更倾向于美国的本土哲学——实用主义。从对外政策实践看，虽然报告一面强调美国要率先做出努力应对气候变化，但另一方面又拒绝签署《京都议定书》；虽然标榜遵守国际网络行为规范、确保网络安全，但又对包括盟友在内的国家和个人长期实施大范围的监听；虽然敦促相关国家早日缔结南海行为准则、对中国在南海合情合理合法的建设活动说三道四，但又拒绝加入《联合国海洋法公约》；虽然高喊防止大规模杀伤性武器扩散、倡导建设“无核化世界”，但又拒绝批准《禁止核试验条约》，执意退出《反导条约》，等等。事实胜于雄辩，虽然报告中理想主义的标语随处可见，但一旦道义目标与现实利益发生冲突，美国会毫不犹豫地选择后者，同时善于借助道义伪装来谋取一己私利。“现实”高于“理想”、“利益”先于“道义”，以实效和功利为依归的“理想现实主义”，是报告体现出的又一鲜明特点。

对美国国家安全战略实施前景的几点评估

第一，报告的出台，标志着“奥巴马主义”基本成型，它将对美国未来一段时间的内政外交产生重要影响，奥巴马政府剩余任期的对外政策可能会更加 “强势”与“进取”。报告“内振国力、外保霸权”的战略思路，以及强化多边合作、主张责任分担、巧用美国实力、软硬手段兼施、注重战略实效等内容，与奥巴马执政六年来在历次讲话、国情咨文、战略报告中的内政外交思想一脉相承、前后贯通。可以说，以报告出台为标志，一个系统、全面、精巧的“奥巴马主义”已经基本成型。从近期表现看，奥巴马对内的施政底气和对外推进外交的自信明显增强，全面践行“奥巴马主义”进而名留青史的欲求和紧迫感更加彰显。例如，对拉美、非洲展开更加强劲务实的外交攻势，借与古巴建交、缓和与委内瑞拉关系之机，谋求获取破解与拉美关系症结的“钥匙”；提名具有技术背景的阿什顿·卡特（Ashton Carter）出任新国防部长，力争将亚太“再平衡”战略推向新阶段；加快推动跨太平洋和大西洋两项自贸谈判，主导制定新的国际经贸规则；保持极大战略耐心和克制力，推动达成全面解决伊朗核问题的协议，竭力寻求对伊关系突破，等等。另外，奥巴马的行事风格也更多呈现个性色彩，为维护或拓展施政成绩而“放手一搏”的心态趋强。他多次动用行政命令绕开国会推进薪酬、教育、移民、气候变化等领域改革，甚至不惜以升级府院之争为代价力保改革成果。针对可能导致医改、移民制度改革等倒退的法案，奥巴马曾多次警告，一旦国会通过这些法案，他将毫不犹豫地行使总统否决权。基于以上分析，奥巴马在剩余任期内的对外政策或更趋强硬，美国的对外行为或更为积极、强势和进取。

第二，受美国国内政治极化、复杂的外部环境以及时代发展“大势”的制约，报告所提出的战略设想能否成功实施面临较大不确定性。从美国国内看，2014年11月，美国国会中期选举民主党遭遇惨败，共和党全面掌控参、众两院，多数州的州长职位也落入共和党人之手，美国政坛进入“共和党时间”。随着2016年大选正式拉开帷幕，民主、共和两党均将上台执政而非实施国家长远战略作为首要目标，党派间“零和博弈”的缠斗愈演愈烈，政治极化现象进一步加剧，这必将对奥巴马政府推行国家总体战略形成强力掣肘。从国际安全形势看，局部热点问题升温，美国虽有意摆脱原有战场并极力避免陷入新的纷争，但知易行难，实际操作中力不从心。特别是西线安全态势有进一步恶化之势：乌克兰危机使美欧与俄罗斯陷入战略对峙，欧洲地缘政治格局发生深刻变化；巴以冲突持续，叙利亚和也门内战升级，伊拉克、阿富汗局势依然动荡；以“伊斯兰国”为代表的极端恐怖主义势力呈蔓延之势，“越反越恐”的势头依然不减等等，这些因素也将牵制美国调整战略重点、优化配置资源的精力，阻碍其达成战略目标的进程。报告设置的总体战略目标宏大高远，次级目标过于广泛，这存在美国陷入“战略疲劳”从而导致“力量虚脱”的潜在风险。虽然报告提出了“巧实力”和“多伙伴”等多种途径和手段，但有效利用这些手段、达致“目标”与“手段”之间的平衡并非易事。从时代特征和全球发展“大势”看，美国力图维护全球霸权地位、巩固单极世界格局的战略目标与世界向多极化迅速演变的时代潮流是背道而驰的。尽管美国凭借其强大的实力和精熟的战略实施技巧可以在一定程度上迟滞多极化进程，但新兴国家群体性崛起、国际体系结构相对实力发生变动以及全球形成多个力量中心的发展“大势”，是任何单个国家行为体都难以遏止的。综合以上多方面因素，有理由相信美国国家安全战略的前景尚不明朗，其实施效果也有待观察。

第三，报告对中国的认识总体较为理性，强调与中国加强合作，但更注重对中国的防范与牵制。报告称：“美国欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国崛起……寻求与中国在气候变化、公共卫生、经济增长以及朝鲜半岛无核化等共同区域和全球挑战上的合作。”同时，报告强调，美国将从强势地位管控中美之间的竞争，同时密切留意中国的军事现代化和在亚洲不断扩大的军事存在。上述内容反映了美国对华的矛盾心态：一方面，随着中国综合实力的快速增强，美国在处理全球问题时离不开中国的支持与配合，希望搭乘中国经济发展的快车以寻求实际利益；另一方面，美国对中国的战略疑虑从未消除，对中国进行防范与牵制的意图有增无减。尽管报告重申亚太“再平衡”不是针对中国，但实际上美国在中国周边投棋布子、广结伙伴网络、利用周边国家与中国领海领土争端制造矛盾等实际行动证明，其对华战略“在客观上将加深中美两国在经济利益上的相互依赖、在地区和全球事务中的相互倚重，但在主观上又将强化美国对中国的战略防范与牵制。”我们要清醒认识美国对华战略的本质，集中精力做好自己国内的事情。在坚定维护国家核心利益的前提下，妥善管控分歧，夯实合作基础，丰富中美新型大国关系内涵，从而为促进地区乃至世界的和平稳定繁荣贡献力量。