城镇低效用地再开发利用模式探讨

王先君 王 欣

(浙江省台州市城乡规划设计研究院，浙江 台州 318000)

城镇低效用地再开发利用模式探讨

王先君 王 欣

(浙江省台州市城乡规划设计研究院，浙江 台州 318000)

在新时期城镇低效用地再开发利用政策的背景下，结合台州市的城镇低效用地再开发利用规划实践，积极探索了再开发利用的途径和模式，以推动城镇低效用地的整理再开发和功能更新，促进城市健康发展。

城镇低效用地，再开发利用，存量规划，土地集约利用

随着城市快速发展，土地资源日趋紧缺，建设用地的供需矛盾日趋突出。从“十一五”规划纲要“促进城镇化健康发展”到十七大报告“走中国特色城镇化道路”，再到中共十八大提出新型城镇化道路，城市建设坚持走节约集约利用土地道路，杜绝无序扩张和土地粗放利用已势在必行。在此背景下，加快城市已建土地的整理再开发和功能更新、挖掘现有土地资源潜力就成为促进土地集约利用的重要举措。2013年，国土资源部制定《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》，并根据各地情况，确定浙江、福建、上海、江苏等十省(区、市)开展城镇低效用地再开发试点，是国家层面从增量规划转向存量规划迈出的重要一步。本文结合浙江省台州市的城镇低效用地再开发利用规划实践，浅谈一些心得体会。

1 城镇低效用地的判定和特征

城镇低效用地是指在城镇扩展边界范围内，不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃和不符合安全生产、环保要求等的存量建设用地，包括旧村庄、旧厂矿、旧城镇、已拆或违章建设用地等。

这些用地往往是城市历史遗留或在快速发展过程中，缺乏规划引导、粗放利用、违章违建的产物，土地浪费情况普遍，形象落后并存在安全风险，似陈疴顽疾，严重影响城市的健康发展。其往往存在以下特征：

1)规模大小不一，空间分布零散。

用地规模的差异和相对分散的布局，为城镇低效用地再开发带来难度，需要规划因地制宜、对症下药予以解决。

2)利用方式粗放，违法建设普遍。

在城镇低效用地再开发过程中，如何妥善处理好无完备手续用地，将是城镇低效用地再开发工作顺利开发的关键。

3)规划要求不符，空间环境恶劣。

城镇低效用地在再开发过程中，首先要做好对低效用地与已有规划体系和周边用地功能的协调，合理布局，科学规划。此外，由于城镇低效用地大多为旧城镇、旧村庄、旧厂矿，建设水平较低、配套设施缺乏、环境条件欠佳，总体品质不高。因此，城镇低效用地关注和实施的重点也急需围绕用地功能整合、城市风貌协调、居住品质提升，以及工业用地集约化转型展开。

2 城镇低效用地再开发利用的途径探索

2007年深圳总规是第一个从增量为主转向存量为主的规划，2014年上海启动新一轮城市总规编制，提出“严守用地底线，实现建设用地零增长甚至负增长”，意味着存量规划将成为法定主流规划的一部分。但目前我们规划行业还远未为这一转变做好准备，相应的规划理论、方法和实践也较为空缺，亟待学科理论基础的建设和规划的积极探索。

城镇低效用地再开发利用的对象是针对存量建设用地，可归入存量规划的体系。因此，城镇低效用地的再开发利用，其规划和实践将是一个试验性的过程，充满了诸多变数和可能。同时，由于城镇低效用地再开发利用是个试点项目，按照浙江省和台州市文件，城镇低效用地再开发利用试点期限为4年，时效短，问题多，另外根据其对象和基本特征，做好这项工作无论对规划还是实施都是一个大的考验。本文主要从规划解决和实施保障两个层面展开积极探讨，摸索城镇低效用地再开发利用的适用模式，以促进城市健康可持续发展。

2.1 规划解决层面

结合台州市的城镇低效用地再开发利用规划，规划主要是立足台州市各区街道乡镇自身条件和发展需求，在法定规划框架下，围绕“空间整合、重点突出，分类引导、多元创新，整体把控、品质提升”的总体思路开展相关工作。主要是从城镇的实际出发，盘活城镇低效用地，提升土地利用效率，促进产业转型升级，优化土地利用结构及改善人居环境，推动民生和公共事业发展。从定性到定量，推动和引导城镇低效用地的科学有序开发利用。

2.1.1 多规合一，统筹兼顾

城镇低效用地再开发利用是一项综合性的工作。涉及各专业部门相关规划的方方面面，包括城乡建设规划、土地利用总体规划、环保生态功能区规划、产业规划以及水利、电力、通信、燃气、轨道交通等专业规划。而且，这项工作应该是面向实施的规划，需要协同各相关规划要求，将存在的问题在规划层面摊开来，发现问题，通过各部门多方面深层次的对接协调，解决问题，为下步规划的顺利落实扫清障碍，打下坚实的基础。

2.1.2 分类引导，多元创新

结合各个街道乡镇低效用地所具备的特征，分门别类、因地制宜，采取针对性的措施引导城镇低效用地的建设开发，并鼓励引入新技术和新方法，不断探索城镇低效用地利用的创新模式。合理把握发展需要，遏制城市无序蔓延现象，切实落实上位规划提出的生态廊道和生态保育要求，不断优化城市环境、提升人居品质，为生态型城市骨架的构建奠定良好基础。

2.1.3 先易后难，重点突出

由于城镇低效用地数量多、分布散、功能复杂、区位重要性不一、实施难度差异以及再开发利用规划期限短等原因，城镇低效用地再开发利用应立足实际，根据城镇低效用地对城市的重要性和可实施性做一个基本的评价，先易后难，重点突出。优先解决中心城区核心区域、各乡镇街道中心区以及对周边环境影响较大的区块内改造开发条件成熟的地块，在规划期内能够出实效，切实解决一些对城市影响较大和公众关心的问题。

2.1.4 集约高效，盘活存量

城镇低效用地再开发利用规划应本着节约集约利用城市土地，科学高效使用的原则。根据地块所处的区位和重要性，在优化用地结构和布局的基础上，充分考虑重大基础设施建设和规划廊道控制要求，重点思考土地资源合理配置的方式，深入挖掘土地开发条件，确定适合的用地功能、开发边界、配套设施落实和指标指引，严防土地的二次低效使用。切实盘活城市存量建设用地，提升城市土地的综合价值和城市运营效率。并针对具体地块，制定相应的实施导则和规划指引，引导城镇低效用地再开发工作的有序推进。

2.1.5 近远结合，分期实施

根据规划期4年的建设空间安排，结合城市各片区的发展需求和部门意见，制定年度实施计划并提出实施指引与保障，先易后难、重点突出，从而合理有序地推进城镇低效用地再开发工作进程。

1)建立面向多层次需求的分期计划。

根据国家、省、市对城镇低效用地开发的要求，进一步明确政策适用的对象范围和要求内容，致力于实现城市居住环境品质的有效提升、公共服务配套设施的有序建设以及传统产业转型升级的稳步推进。

2)加强分期建设项目的管控。

城镇低效用地再开发利用规划是指导城镇低效用地再开发的重要依据，为维护其权威性和严肃性，建议建立以分期实施计划为参照的管理制度，积极推进城镇低效用地的再开发。

3)滚动编制年度实施计划。

分期实施安排是年度实施地块再开发的依据，但并不要求各个分期中的所有地块都在当年度出让实施。相关部门可据当年实际实施情况对项目库进行调整，可以实现年度之间调换和后移。对于在市场经济体制下快速发展的城市，对城镇低效用地的分期实施安排应根据实际需求，适当进行调校以滚动实施，增强规划的可操作性和指导性。

2.1.6 公众参与，利益兼顾

城镇低效用地再开发利用规划对城市的整体发展影响大，涉及的利益面广。因此在规划过程中，需阳光规划，兼顾各方利益，征求相关部门、专家以及社会大众的广泛意见，在规划中予以体现，把握平衡，真正体现公平、公正，也是规划可实施性的基础。

2.2 实施保障层面

传统的增量规划的基础主要是工程学，考虑的主要是怎样分配和组合资源，以达成最优的公共服务水准。存量规划则不同，必须面对诸多的既有产权所有人，还需考虑如何将资源从低效率的所有人转移到高效率的所有人，如何将现有的资源转移给能为城市贡献最大的使用者，减少要素转移的成本，实现社会效益的最大化是存量规划的主要目标。因此，存量规划成功与否的关键就是实施保障或者说制度设计，使规划确定的规则能在制度的框架和市场的驱动下，推动城市功能按着规划意图自主转变，健康可持续地发展。

2.2.1 法律保障机制

1)深入开展土地规划法律法规和低效用地再开发利用的学习宣传。进一步提高依法用地，在法律法规允许的范围内按照规划合理利用土地。严格依法管理土地，积极推行土地利用方式转变，推动低效用地再开发利用的有序进行。

2)加强规划实施监督。加强执法队伍建设，建立长效督查机制，对各级规划实施情况进行监督检查，维护规划的严肃性。

2.2.2 行政保障措施

1)实行政府目标责任制。各级政府要把规划实施纳入政府目标责任制，在国民经济和社会发展的五年规划和年度计划中明确土地利用目标，并进行相关硬指标考核。通过建立规划实施的目标责任制，强化各级政府的低效用地利用规划意识。

2)加强低效土地利用计划管理。在低效用地利用政策指导下，积极盘活存量建设用地，逐步将存量土地供应纳入土地利用年度计划统一管理，实现土地利用计划调控土地供应总量的作用。

3)制定低效用地审查制度。完善和规范低效用地审查制度，引导按规划用途用地。把好项目立项关、用地预审关和供地审批关。

4)建立规划衔接联动机制。在规划编制过程中，加强与各部门、各行业的沟通和衔接，增强规划的可操作性。建立协同规划平台，加强各部门规划的对接。

2.2.3 经济保障措施

1)拓宽土地开发整理资金来源。积极争取国家、省土地开发整理资金投入，在保证土地开发整理专项资金专款专用的基础上，坚持土地开发整理与农业综合开发的有机结合。谋求政府的支持和各部门的配合，积极探索创新性开发方式，促进低效用地开发整理市场化。

2)建立节约集约用地的经济机制。出台鼓励节约集约用地的优惠政策，鼓励企业建设用地内部挖潜和改造，给予特殊的优惠政策，提高城镇低效土地利用效率。同时，对政策区内不愿转变用途的低效用地产权所有人，还要增加其囤积土地的成本。

2.2.4 技术保障措施

建立一套符合城市实际的规划实施评价指标体系。通过参照已编规划进行科学系统地分析，对低效土地实施状况做出准确的判断，以便采取相应而有效的措施，确保土地资源利用的科学合理性。

3 结语

城镇低效用地不仅是一个特定时期的现象，它贯穿着城市发展的始终，只是在城市发展到一定规模后伴随着生态环保、土地供应、产业策略等系列矛盾日趋凸显。城市如人，也有生老病死，也需经常“洗洗澡”“治治病”，发现问题，解决问题。

当然，本文的规划探索思路能否最终落实，其低效用地再开发利用之路能否一路走好，则不是当前规划能够完全预见的。也许，规划本身又埋伏了新的问题，一切只待规划实施过程中才能见分晓。

[1] 赵燕菁.存量规划理论与实践[J].北京规划建设，2014(5)：19-20.

[2] 浙江省国土资源厅.浙江省城镇低效用地再开发利用专项规划编制要点[S].

[3] 台州市住房和城乡建设规划局.台州市城镇低效用地再开发利用规划编制导则[S].

[4] 台州市城乡规划设计研究院.台州市黄岩区城镇低效用地再开发利用专项规划[Z].2014.

[5] 台州市城乡规划设计研究院.台州市路桥区城镇低效用地再开发利用专项规划[Z].2014.

Discussion on development and use models of urban inefficient land use

Wang Xianjun Wang Xin

(ZhejiangTaizhouUrbanPlanningDesignandResearchInstitute,Taizhou318000,China)

In the background of new period urban inefficient land use in development and utilization policy, combining with the development and use planning practice of urban inefficient land use in Taizhou, actively explored the redevelopment and utilization ways and models, to promote the consolidation development and function update of urban inefficient land use, promoted the urban healthy development.

urban inefficient land use, exploitation and utilization, inventory planning, land intensive use

2015-01-13

王先君(1983- )，男，规划师； 王 欣(1973- )，女，高级规划师，国家注册城市规划师

1009-6825(2015)09-0015-03

TU984

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