“三规合一”的问题和模式与路径初探

杨 利 锋

(山西省城乡规划设计研究院，山西 太原 030001)

“三规合一”的问题和模式与路径初探

杨 利 锋

(山西省城乡规划设计研究院，山西 太原 030001)

通过研究“三规合一”工作在前期探索与实践中存在的问题，找出了问题产生的根源与关键，总结出了两种常用的模式并进行了分析，在此基础上针对问题寻求了解决的路径，指出随着“三规合一”及在此基础扩展的“多规合一”将为我国新型城镇化战略提供高度统一的权威空间规划指引，实现“一本规划、一张蓝图”的目标。

城乡规划，模式，体制，发展

0 引言

国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划被认为是我国空间规划体系中最重要的三种规划。长期以来，由于“三规”在编制目标、主体、内容、任务以及标准等方面的差异，导致了分歧与矛盾的产生，影响了规划职能的发挥，降低了空间管理的效率，造成了土地资源浪费、生态环境失衡等现象。三规的“分立”不适应城市科学发展的要求，亟需开展“三规合一”工作。

习近平总书记2013年12月在中央城镇化工作会议上指出：“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。李克强总理2012年9月在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会的讲话中要求：“在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划‘三规合一’”。2014年1月，住建部印发《关于开展县(市)城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，正式拉开了“三规合一”工作的大幕。

本文试图研究 “三规合一”工作在前期探索与实践中存在的问题，找出问题的根源与关键，总结出两种常用的模式并加以分析，在此基础上针对问题寻求解决的路径，以期为“三规合一”以及在此基础上扩展的“多规合一”的工作的开展提供一定的借鉴。

1 “三规合一”存在的问题

1.1 编制目标与关注重点不相同

国民经济和社会发展规划是一种综合发展导向型规划，统筹安排和指导社会、经济、文化建设工作，目标性强、空间性弱且操作性差。

土地利用规划是一种资源保护导向型规划，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划，指标性强、空间性弱且操作性差。

城乡规划是一种综合发展导向型空间规划，统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平，是促进城乡经济社会全面可待续发展的重要依据，具有重要公共政策的属性，空间性强、操作性强，且兼具一定的目标性和指标性。

1.2 基础数据与技术标准不统一

土地利用规划的基础数据来源主要为国土资源部门历年的土地变更调查数据，城乡规划的基础数据来源为建设部门的统计数据。此外，“三规”采用的人口数据、地形图、坐标体系、用地分类标准等技术标准亦存在差异，造成了“三规”之间难以衔接与协调。

1.3 规划期限与实施方式不一致

国民经济和社会发展规划的期限为5年，通过年度建设项目计划进行实施。土地利用总体规划期限为10年～15年，通过年度土地利用计划进行实施。城乡总体规划期限为20年，主要通过近期建设规划和控制性详细规划进行实施，其中，近期建设规划期限为5年。

1.4 管理体制和部门权限不协调

国民经济和社会发展规划归口单位为发展和改革委员会，土地利用规划归口单位为国土资源管理部门，而城乡归口单位为城乡规划管理部门。“三规”的管理权限分散，加之权责边界不甚清晰，存在“多头管理”的问题，部门之间缺乏有效的协调，“三规”之间缺乏必要的衔接。这种条框式的管理体制是“三规合一”问题的根源和关键。

2 “三规合一”的两种模式

2.1 “规划协调工作平台”模式

这种模式的“三规合一”其本质是一种规划协调的工作，而不是编制一个新的规划。“三规合一”不会取代任何一种法定规划，而是在肯定三种规划的基础上，协调从规划编制到实施管理各个过程、各个环节，通过部门合作与公众参与的形式，建立“三规”协调工作平台，在不突破法定规划强制性内容的基础上，从规划理念和编制原则上实现三个规划的“合一”。

2.2 “一本规划、一张蓝图”模式

这种模式的“三规合一”是指在国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划的基础上，整合或合并成一个规划，或者将三个规划中“空间规划”的元素抽取出来，编制一个高于这些规划的顶层规划，各部门依据顶层规划分头实施。例如南京市溧水区发展总体规划和南京“十三五”规划前期研究重大课题“多规融合试点的实践探索研究”提出的“区域发展总体规划”创新方法。

2.3 模式选用及存在的问题

“规划协调工作平台”模式的“三规合一”旨在形成一个工作平台，平衡上下级政府以及横向的发改、国土、规划三个行政部门的利益，统一技术标准，建立良好的规划实施与反馈机制，实现各行政部门信息互通、管理的无缝衔接。这种模式的“三规合一”是一种折衷的方式，但如何界定各个部门的权责边界与利益边界是工作最大的难题，如“三规”协调，以哪一个规划为主，决定权、裁量权交由哪个部门来执行。

“一本规划、一张蓝图”模式的“三规合一”旨在编制一个高于“三规”的顶层规划，涵盖法定规划的既有内容，实现“三规”的“合一”。发改、国土、规划部门根据“顶层规划”，对空间进行各自的控制、引导与监督。这种模式的“三规合一”是一种理想的方式，但新的规划法理基础来自于哪里、由谁来编制、怎样组织、怎样实施是无法逃避的问题。此外，新的规划要求涵盖既有的法定规划，做到面面俱到的同时，深度与专业度是否可以满足指导部门工作的要求亦值得商榷。

可以认为，“规划协调工作平台”模式是“三规合一”的初期阶段，随着国家体制改革与调整，以及技术的创新与发展，最终会实现“一本规划、一张蓝图”的目标。

3 “三规合一”的路径初探

3.1 以城乡规划为统领

通过研究分析可以发现，城乡规划是三种空间规划中较为综合、全面的统领性规划，既具有技术性，又具有社会性，同时具有公共政策的属性，是城乡经济、社会、文化、生态政策的空间表达。因此，城乡规划将作为承上启下、实现“三规合一”的重要一环，可以将“三规合一”与城乡规划合并，形成“1+3”规划体系。

3.2 以近期建设规划为平台

近期建设规划是城乡总体规划行之有效的实施手段，且紧密结合土地利用总体规划和年度计划以及国民经济与社会发展规划；近期建设规划的期限为五年，在“三规”期限中最为折衷，因此，近期建设规划是“三规合一”工作较为理想的平台。

3.3 以土地供给为抓手

无论是哪一种空间规划，都紧紧依靠土地的供给来实现。因此，“三规合一”要突出土地刚性要求，可运用底线思维，划定建设用地的边界、基本农田保护边界、建设用地增长边界、生态保护的边界、具有排他性功能的边界、基本公共服务设施边界作为“三规合一”的核心内容及政策底线。

3.4 以明确机制为保障

“三规合一”的顺利推进，需要建立在行政管理与技术手段的统一上，并以此作为保障。首先要理顺工作相关方包括纵向的上下级政府和横向的发改、国土和规划三个部门之间的关系，在明确“发改定目标，国土定指标，规划定坐标”的“三规”关系基础上，划定各部门权责边界与利益边界并达成一致，建立各部门之间沟通协调机制。在当前深化改革的大背景下，建议通过调整一些部门权力，进行机构改革，采取职能合并、改组、调整等运作方式，克服分块分割式管理带来的弊端，提高行政效率。

4 结语

“三规合一”以及在此基础上扩展的“多规合一”工作不仅是技术手段的“合一”，更是行政管理的“合一”。通过以城乡规划为统领、以近期建设规划为平台、以土地供给为抓手、以明确机制为保障的工作路径，不仅可以从技术上整合，更可以理顺纵向的上下级政府和横向各部门之间的关系，为我国新型城镇化战略提供高度统一的权威空间规划指引，达到对“三规”进行统筹的目的，实现“一本规划、一张蓝图”的目标。

[1] 王 俊，何正国.“三规合一”基础地理信息平台研究与实践──以云浮市“三规合一”地理信息平台建设为例[J].城市规划,2011(1)：91-93.

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Discussion on problem and mode and path of “three rules in one”

Yang Lifeng

(ShanxiUrbanandPlanningDesignResearchInstitute,Taiyuan030001,China)

Through the research on existing problems of “three rules in one” work in early exploration and practice, this paper found out the source and key of caused problems, summarized two kinds commonly used modes and made analysis, based on this seek solution path according to the problems, with the extend of “three rules in one”, and based on extended “multi-rules in one” would provide authoritative spatial planning guide for China’s new urbanization strategy, achieved the target of “one plan, one blueprint”.

urban and rural planning, mode, system, development

2015-02-08

杨利锋(1978- )，男，工程师，注册规划师

1009-6825(2015)12-0022-02

TU984

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