县城城郊区域规划控制方法初探

马 达

(山西省城乡规划设计研究院，山西 太原 030001)

县城城郊区域规划控制方法初探

马 达

(山西省城乡规划设计研究院，山西 太原 030001)

从目前县城城郊区域规划面临的问题出发，研究了县城城郊区域的发展策略，提出了明确城郊区域发展意图、合理编制非建设用地规划、升级产业结构并优化发展模式的途径，以大力推进新型城镇化的发展。

县城，城镇化，区域，规划

根据党的十八大报告以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，我国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期。《国家新型城镇化规划(2014—2020)》提出加快发展中小城市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市[1]。本论文以县城城郊区域为研究对象，正是基于县城在新型城镇化中的重要地位。县城在县域范围内的核心作用以及外延式的城市发展模式，使之成为新型城镇化发展的重要领域。本文研究的“县城城郊区域”界定为县城建设用地范围以外的、靠近县城的区域。

过去由于缺乏重视，对城郊区域的规划往往只是环境整治和改造，治标不治本，无法真正解决城郊区域发展时面临的土地粗放经营、发展速度缓慢、缺乏动力的问题。根本在于传统的规划思路是侧重对城市建成区进行详细的研究和规划，外围的城郊区域仅仅提出规划原则和指导性意见。城市建成区是“图”，城郊区域是“底”，城郊区域成为城乡规划的灰色地带。

1 县城城郊区域的主要问题

城郊区域土地使用性质决定了其规划面临诸多矛盾：城市与乡村的矛盾，发展与保护的矛盾，建设用地与非建设用地的矛盾，发展第一产业与二、三产业的矛盾等等。

1.1 控制思路的不适应

由于缺乏落实性和可操作性的上位规划，使得城郊区域成为规划的盲区。土地利用规划侧重土地使用中“建设”和“保护”的关系，在于划定相应的范围；县城总体规划强调宏观调控职能和公共政策属性，焦点往往在于县城部分；控制性详细规划对于城郊区域的指导略显依据不足，而控规涵盖的一般指标(用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、体量、风格等)对于以村庄和非建设用地为主的城郊区域基本不适用。

1.2 非建设用地的规划缺乏体系

县城是一个县级行政区划内交通、信息、经济、文化以及社会的核心，更是连接村镇与城市的纽带。城郊区域普遍以村庄和非建设用地为主，同时兼有城市建成区以外的各类保护区用地。县城城郊区域的发展不可回避的首要问题就是非建设用地的规划和控制，然而我国目前在这方面的研究和实践都比较有限。

长期以来，我国城市规划的重点内容以城市物质空间与建筑景观的规划为主，方法模式化，技术和方法体系不完善，生态理念薄弱，过度追求经济效益，使社会的可持续发展受到了极大的制约[2]。目前，县城建设用地拥有完善系统的分类标准和规划编制方法，先根据预测的人口和用地规模划定建设用地范围，再确定用地性质、开发强度和空间形态等。而非建设用地的规划由于缺乏具体统一的用途管制、编制方法以及法律保障，其控制只能在建设用地的管控下以“理念规划”的形式体现。

1.3 县城城郊区域的产业发展

我国是一个农业大国，大部分县城及其城郊区域的传统产业依然是农业和小型低成本制造业。推进农村城镇化的重要举措之一就是农业产业结构的调整和升级。而产业结构的优化升级又必须依托于农村城镇化建设，二者相互促进、相互协调。县城及其城郊区域就是新型城镇化发展下解决“三农”问题的重要区域。只有建立合理的农村产业结构，才能加速农村经济发展和农民增收，加速农业和农村人口向“非农”的转化，实现真正意义的城镇化。

1.4 城郊型村庄的未来方向

在县域视角下，村庄可分为城郊型、边远型和山区型。县城城郊区域内的村庄基本属于城郊型，受城市辐射影响更大，与城市发展关系也最为密切。过去政府主导型的传统城镇化模式对城郊型村庄的改造方法比较简单：农民通过放弃农村承包土地和农村宅基地，获得非农户口和城市住宅。这种方式破坏了农民固有的生活方式和经济来源，所得效益和利益都是短暂的、一次性的。失业又失地的农民并不能真正融入城市生活，面临很多风险和不确定因素。

2 县城城郊区域发展策略及控制方法

结合我国目前的城市规划研究和实践的成果，县城城郊区域的规划控制方法可以从以下方面入手。

2.1 明确城郊区域发展意图

作为规划核心的外围区域，必须认真研究上位规划的布置和要求，结合当地政府的规划意愿，明确城郊区域的发展意图：是侧重生态保护，还是要大力发展建设；是要保持乡村基本形态，还是推进城郊乡村城镇化。笔者在编制《长屯连接线两侧用地控制性详细规划》时，通过上位规划明确该地段的生态保护要求较高，且政府希望通过编制规划来控制道路两侧用地的无序建设，为接下来的规划实践奠定了基础，明确了方向。

2.2 合理编制非建设用地规划

非建设用地规划的难点在于其用地性质分类和控制内容的不明确，根本原因在于建设用地为先的传统规划理念。

1)转换图底关系。传统规划思维是“先图后底”，即根据发展愿望制定目标，然后有条件要上，没条件创造条件也要上[3]，“非建设用地”是“建设用地”附属。俞孔坚等学者提出的“反规划”途径，用景观安全格局方法，通过分析自然过程、生物过程和人文过程，界定和建立各种尺度的“生态基础设施”，将传统规划的“图底关系”颠倒[4]。本质上，“反规划”不是反对规划，而是反向规划，通过非建设用地的控制来进行城市空间的规划。

图底关系的转换另一方面表现在各种增长边界的确定，根据《城市非建设用地规划理论与方法》中提出的增长边界划定方法，边界主要包括三类：城市非建设用地与外围建设用地的边界、非建设用地中生态基质用地和可建斑块的边界、可建设斑块的建设活动的增长边界[5]。可通过“实线”和“虚线”两种方式进行控制，实线是刚性控制，虚线是弹性控制。

2)非建设用地的用途管制。县城城郊区域功能上衔接城市与村庄，非建设用地的用途既与城市功能(公园绿地、防护绿地等)相关，又和村庄(农田、林地、河流等)功能有联系。非建设用地不等同于“不能建设用地”。事实证明，仅仅确定非建设用地的边界和禁建条款只是一种被动式规划，并不能真正起到控制非建设用地的作用。在规定非建设用地内不允许发展的同时，应对其中可建设部分进行适量的、可控的、与生态环境相容的发展提出指导性内容。联合国生态产业发展组织提出对生态无害的产业分为四类：种植、养殖、医药和加工。一般来说，非建设用地中与生态相容的发展包括旅游服务、村庄发展、郊野公园、林副产业、森林旅游、休闲服务、观光农业、健康产业以及文化教育等[5]。

此外，应当通过刚性法规明确非建设用地的底线：生态控制线的范围、局部调整的相关程序、监督管理以及法律责任追究。

3)非建设用地的控制内容和指标确定。根据笔者对相关理论和实践的整理，非建设用地的控制内容主要集中在“边界”和“用途”,这两点已经在上文中进行了比较详细的阐述。除此之外要有适宜的指标体系落实规划思路，这一过程主要反映在控制性详细规划中。目前，我国并没有统一明确的非建设用地控制指标，各个城市也在进行自己的探索。成都制定了非建设用地规划地块分图则，控制指标包括用地性质、用地面积、水体控制面积、各类绿地控制面积(包括生态绿地、公园绿地、防护绿地)以及一般建设用地控制指标(用地性质、用地面积、控制建筑密度、容积率和绿地率)。杭州的非建设用地指标偏重生态保护，包括绿化率、最小空间尺度、生态多样性指标、农田保护率、水土流失率等。

2.3 升级产业结构并优化发展模式

首先应当保证基本农田的规模，这是发展城郊区域产业的底线，绝对不能突破。在内容上，可以利用农业自然环境、田园景观、农业生产、农业经营、农耕文化和农家生活等资源，通过科学规划和开发设计，为游客提供观光、休闲、土家、娱乐等多项需求的经营模式，属于第一产业和第三产业的结合[6]。其次，对于县城周边零散的小规模企业进行集中处理和集中控制，建立循环利用机制。摒弃高耗能、低产出的初级制造产业，提高企业的准入条件。最后，根据各个县城的资源和特色，有条件的可以发展旅游项目、休闲健身项目以及户外拓展等，满足消费人群对“城市”和“乡村”两种体验模式的需求。

笔者在进行长屯连接线两侧用地规划时对产业进行了研究和分析，在环境和生态要求较高的基础上，对可发展的产业进行了梳理。第一产业是一般农业种植，以保持现状农业为主，促进其产业升级。第二产业是拓展规划的康庄高新工业园，将城郊区域的小型企业集中在园区内统一管理。第三产业是服务性片区，主要是村庄社区型服务和交通枢纽服务。另外，根据屯留县城城郊农业基础和与长治市区毗邻的区位优势，发展休闲农业，属于上文提到的“1+3”产业。规划了李高现代农业园、东酪余体验式农庄、东藕村户外活动区和北宋村农家文化体验园，涉及采摘园、DIY农场、户外拓展训练、农家乐和种植园等项目。

2.4 城郊农村新型城镇化模式的探讨

关于城郊型农村的未来，笔者认为不能简单粗暴的走“拆农房、建楼房”的套路，应当采取“自上而下”与“自下而上”的结合，激发城郊农民融入城镇的意愿，推动城郊农村的城镇化进程。

农村推进城镇化主要有两种模式，异地城镇化和就地城镇化。异地城镇化指农村劳动力大规模跨区域流动。就地城镇化是依托中心村和小城镇，把散落的农村居民点适时适度聚集发展为新社区，并逐渐成为新城镇。天津华明镇以土地制度改革开拓城郊农村城镇化道路，采用异地城镇化道路。成都市温江区规划“幸福田园”项目，以就地城镇化模式实现农民在不失去土地资源、不改变社区原有社会关系的前提下，实现居住地点由分散向集中转变、主导产业由第一产业向第三产业转变。无论哪种模式，两者的探索都有以下共同点：以农民自愿为原则，改善居住条件，完善基础设施和社会保障制度，通过产业升级带动农民身份的转变，保证基本农田，实现利益持续化。

长屯连接线是连接长治与屯留的动脉，两侧村庄以就地城镇化为途径，通过基础设施、公共服务以及城市文明向农村的延伸，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化和生活方式市民化。以“一村一品”为发展目标，以产业带动农村发展。

3 结语

本文是对县城城郊区域规划方法的一次探索，在我国大力推进新型城镇化的背景下，关于这一课题的研究必然受到更多城市规划学者的关注。

[1] 国家新型城镇化规划(2014—2020)[Z].

[2] 徐建刚.城市生态规划关键技术与方法体系初探[J].城市发展研究，2008(13):259-264.

[3] 杨保军.新版《城市规划编制办法》解析[J].城市规划学刊,2003，15(4)：1-7.

[4] 俞孔坚，李迪华.反规划途径[M].北京：中国建筑工业出版社，2009.

[5] 陈眉舞.城市非建设用地规划理论与方法[M].南京：南京大学出版社，2012.

[6] 吕明伟.休闲农业规划设计与开发[M].北京：中国建筑工业出版社，2013.

On exploration for planning control methods for suburb regions of towns

Ma Da

(ShanxiUrbanandRuralPlanningDesignInstitute,Taiyuan030001,China)

From problems in suburb region planning in towns, the paper researches the development strategies for the suburb regions of towns, and points out channels of identifying development intention of suburb region development, compiling non-construction land planning, and promoting industrial structures, and optimizing the development model, so as to enhance the development of new urbanization.

town, urbanization, region, planning

2015-02-13

马 达(1979- )，男，工程师

1009-6825(2015)12-0014-02

TU982.2

A