新形势下渭河下游涉河建设项目现场监管的思考

◎晁代文

1 引言

近年来,随着渭河沿岸社会经济的不断发展，大城市发展战略的加快实施，城市中心东扩南移，在渭河下游河道建设的桥梁、管线等涉河建筑物也逐年增多。截止目前，渭河下游公路桥、铁路桥、输电线路等涉河建设项目共77处。这些项目的建设运行，极大地缓解了城市间交通、电力以及供热压力，有力的促进了沿河经济的发展。与此同时，涉河项目对渭河河道行洪、河势发展及防洪工程安全也带来一定的不利影响，形成壅水、阻水、改溜等情况，河道出现河势恶化、冲刷加大等现象，致使河道防洪、泄洪能力不同程度地消弱、降低。加之在涉河建设项目实施过程中，一些项目未严格按审批的最终方案建设，建设期间设计方案或实施方案的变更没有按程序另行报审，一些项目在建设过程中对防洪工程本身也造成了损毁等等一系列问题，加大了这些不利情况的发生。这都对河道管理提出了更高的要求，要求相关管理部门要进一步加强涉河项建设目现场监管工作，不断提高涉河建设项目的现场监管能力和水平。

本文主要从审批机关和监管单位自身着眼，分析了如何加强对已审批并颁发了施工许可的涉河建设项目的现场监管问题。

2 当前渭河下游涉河建设项目现场监管存在主要问题

随着社会经济的不断发展，近几年渭河下游河道内非防洪工程建设项目呈逐年增多的趋势。河道主管部门在建设项目管理中积累了一定的经验，取得了一定的成绩，但由于相关法律法规不够完善、“重审批、轻监管”思想仍然存在等问题，制约了建设项目管理的规范化。当前河管单位在涉河项目现场监管工作中的主要问题集中表现在以下几个方面：

2.1 监管重视程度不够，职责不清

审批单位及河管单位对涉河建设项目现场监管认识不到位，重视程度不够，存在“重审批，轻监管”的思想。总认为反正审查过了，发了开工手续了，建设单位将其建成运行就可以了，只要不将垃圾堆在河道里就行，其他的都无所谓。这种主导思想直接导致河管单位现场监管工作无法开展到位，对已审批许可的项目，不知道为什么要监管，监管什么、谁去监管，监管过程中要履行什么职责、要达到什么样的要求等，从而导致监管职责不履行或履行不到位。这是涉河建设项目现场监管存在问题的根本原因。

2.2 监管要点不清晰，监督目标不够明确

审批机关将涉河项目具体情况向监管单位未交底或交底不清楚，导致监管单位对批准同意的涉河建设项目的一些主要指标不清楚，对具体需要监管的重点没有清晰的认识，不了解监管的主要内容，监管工作没有针对性。拟或监管单位没有认真的理解交底内容，对涉河项目审批要求没有进行认真的研究，没有制订完善的监管方案，这些都导致监管工作开展不够具体，眉毛胡子一把抓。一些监管单位对监管工作的重点、监管工作方式都不清楚，多数仅是去现场看看，照几张能表明进度和一些过程的相片就行了，从根本上没有明确涉河项目现场监管工作的各项要点和要求。

2.3 监管频次、监管质量以及监管人员数量和质量难以满足监管工作需要

监管单位由于某些原因，开展现场监管频次较少，有些甚至仅通过电话询问，应付领导的安排或上级要求。有的单位不根据项目具体进度监管，随意安排现场监管时间，与项目实际进展脱节，以致于该监管的工程节点没有监管，该监管的内容没有监管到位。

监管单位监管现场去的人员多为水政工作人员，工程技术人员较少参加或没有参加，一般1～2人去看看，照照相，难以完成部分量测、执法等任务，现场监管人员对于一些技术、业务含量较多的监管工作难以胜任，导致监管工作质量不高。

另外，监管单位现场监管设备、手段不足。监管单位在监管时，多数只带照相机，没有根据项目监管需要配备相应的水准仪、量尺等设备，导致现场监管手段不足，难以满足现场监管需求，不能有效完成监管任务。

2.4 监管工作衔接不够，上下脱节

监管单位现场监管仅满足于对关键节点去现场看看，很少或从不进行具体量测、记录，甚至于不照相等，也很少有相应的工程记录和描述。对现场监管没有整体的计划，监管工作没有重点时段、重点节点，监管重点部位不清楚，没有必要和适当的手段和方式，随意性大。审批单位监督检查有时也只是走走过场，仅仅是现场去一下，看一看项目进展，谈谈监管要求，对现场监管单位的监管工作也没有跟踪；而现场监管单位也没有结合实际采取旁站，量测、拍摄、验收、执法等监管形式来开展监管工作，也没有形成完整的监管资料，审批与监管工作想到脱节。

2.5 没有形成规范、详实的资料

近几年的涉河建设项目从巡查、重点量测、适时照相、旁站监管等方面都没有形成较为完整的监管记录、量测成果、验收结果及影像资料等，多数单位监管资料不够完整详实，形成的监管资料中最普遍的资料是一些巡查记录，也都是很简单的记录，如什么时间几个人去了哪个项目的现场。资料多数没有记录工程进展情况、主要施工部位，监管的内容与批准的比较情况，影像等也都比较少，无法准确反映出涉河项目是否按批准要求实施，与批准的异同等都无法从资料中获取。一些照片也难以反应工程建设情况、节点施工情况等。从监管资料中难以反映项目在河道的具体施工情况和监管单位具体监管工作的开展情况等。

2.6 监督管理手段不足，缺乏有效约束力。

在涉河项目施工过程中，部分施工单位在施工过程中往往在河道内随意弃置建筑垃圾、堆放弃土，或超规模建设、不按规定内容建设，不服从河道管理部门管理或阳奉阴违。更有甚者，项目一旦建成，施工单位一走了之，建设单位联系不上或不理会，对河道主管机关提出的审查要求及补救措施置之不理，对河道防洪造成了极大的隐患。尤其地方政府直接干预的项目，管理单位更难以履行管理职责。另外，建设项目竣工投入运营后，所涉及运营过程中产生的垃圾清理、建设项目对防洪工程以及河势变化、水体污染等一系列问题，都是在建设项目运营后才产生的。虽然有些河道管理单位在项目取得施工许可证前就与建设单位签订了相关协议，由于缺乏相应的制约措施，运营单位往往会否认，不遵守建设单位签订的相关协议，一托再托，或借口其他原因，甚至有的对。对于出现的这些问题，现场监管单位往往只能通过检查发现后口头制止或发出执法文书要求改正，通过行政方书进行管理和执法，但由于没有强制力或制约手段，没有强有力的制约措施，难以使问题得到妥善解决。

3 对策建议

3.1 明确涉河项目必须进行现场监管的现实意义，提高对现场监管的认识

无论是审批单位还是现场监管单位，都应提高对涉河项目建设现场监管的认识。涉河项目的实施，无论从堤防安全、河道行洪、河势变化等方面都对河道造成影响，只有加强现场监管，确保项目严格按审批要求建设，符合审批的各项指标要求，才能确保涉河项目对河道的影响处于可控状态。审批只是将指标提出来，具体是否按要求审批指标建设，是否会对影响河道防洪等，都需要现场监管工作中去落实，监督建设、施工单位严格按审批要求施工，不得造成新的防洪隐患、不得乱堆乱弃形成新的碍洪体等，在这方面，现场监管单位责任重大。就这要求监管单位要从思想上提高对涉河项目监管工作的认识，要认识到涉河项目的实施必须进行有效的现场监管，必须严格按审查要求建设，切实认识到监管工作的重要性。

3.2 及时组织交底，明确项目特点

在涉河建设项目审查同意后，审批机关要及时组织向现场监管单位进行涉河项目的各项交底，让现场监管单位和监管人员明确项目的主要涉河指标，监管主要内容，通过交底，明确了监管项目的基本特征和基本任务，使现场监管单位和人员做到心中有数，有利于下一步监管工作的具体开展。

审批机关主要做好以下几方面的交底：项目基本设计指标交底、审查意见的交底、施工方案交底、度汛预案交底。现场监管单位通过交底必须要明确涉河项目基本情况、与河道、堤防及第三人的关系，项目的主要施工方案，时间节点、工程节点、围堰方式、施工便桥（道）、弃渣要求、清障时间等，还要明确审查意见的主要事项及要求，度汛预案的主要内容。在交底过程中，监管单位对于不清楚的情况要向审批机关和项目建设单位询问，对项目的一些主要指标、施工方法、工期等都要基本明确，便以后期的监管。通过交底，监管单位要与审批机关、项目建设单位、施工单位建立信息交流与沟通机制。

3.3 明确监管要点，制订监管方案

对于每一处涉河项目，监管单位都要结合审批的意见、交底内容及涉河项目特点，明确该项目监管要点，明确监管内容的主次，制订涉河项目监管方案。监管方案主要内容应包括：涉河项目基本特征、监管范围与内容、监管要点、监管目标、组织机构及其职责、监管人员要求、监管方式、费用管理、设备设施管理、资料管理、奖惩要求，要明确项目施工流程、重要节点的时间。监管单位要与施工单位联络，加强监管，尤其是一些重要节点的旁站和重要水情等的通报。监管方案中应对以下主要内容进行明确：检查是否按批准的位置、界限和要求进行施工。施工过程中，对河道行洪不利的环节主要有桩基施工、围堰设置、施工平台搭设等，以上环节都在河道或滩地上进行，施工过程中的土石方、施工机械等都将占用河道或滩地，从河道行洪安全和工程建设本身安全考虑，以上环节都应安排在非汛期进行，并在汛期来临前，撤出施工机械，平整场地。

3.4 制订监管工作制度，落实监管责任

完善的监管工作制度，是确保监管职责落实的制度保障。审批单位和监管单位一定要完善各项监管制度，以落实责任，强化管理。审批机关应结合工作，制订审查制度、交底制度、保证金制度、验收制度等，监管单位应制订包括责任制度、巡查制度、旁站制度、量测制度、信息制度、验收制度、运行报告制度等。通过这些制度的制度和落实，将监管工作任务明确到单位、部门和人员，将监管具体工作明确到如何实施、何时实施、形成什么样的成果等。

3.5 落实专业人员，加强以检查量测等多种方式监管

现场监管需要一定经验的业务人员，还需要有经验执法人员，这就要监管单位要配备一定数量且有能力的监管队伍，并对监管目标、内容、程序、节点等进行相关学习，资料整理也需要配有专业人员去整理。通过加强人员配备，对监管能力是一个极大的强化，也更能确保监管工作取得实效。在人员加强的基础上，现场监管单位就可以开展多种方式进行监管，其中包括巡查、旁站、量测、验收等方式，对于不同的节点、不同的项目和不同的时段采取不同的监管方式，以确保监管到位，不留后患。

3.6 做好资料编制与整理，尤其是注重影像资料。

涉河项目监管资料如何编制与整理，目前并没有规范或文件予以明确，从多年监管工作实践来看，结合监管内容和防洪要求，可以参照基本建设项目资料来进行编制与整理，结合审查要求，将重点放到关系河道、堤防的关键要素等重要节点上来就可以了，减少了项目质量等方面的内容，从检查、量测、验收、旁站、影像等多方面进行整理。对于不同的涉河项目，应根据监管方案、监管内容，制订监管资料目录、表格等，制订资料编制与整理规程，记录、影像资料等要形成完整的监管资料，便于以后查阅、管理。

抓好验收和资料归档。建设项目总体工程完成后，河道管理单位对项目的边界、建筑物坐标、占用岸线、滩地、水域、堤防桩号等长度或范围要素进行联合或单独测量复核，按法规要求参加验收。对涉及河道堤防的改建、衔接、补偿等工程要组织专题验收，验收合格后工程方可雇用。同时应督促建设单位及时报送有关竣工资料。

3.7 研究审批监管工作机制，强化约束机制

许可后如何监管，如何强化对建设和施工单位的约束是审批机关和监管单位要解决的基本问题。一是研究制订审批机关与监管单位工作机制。对于怎样分工、职责如何，各级机构具体负责监管工作的内容，如何反馈并进一步提高审批水平、监管水平，都需要一个长期有效的工作机制来保证。审批机关和监管单位要重点研究理顺工作机制，确保审批、监管工作协调、有序。二是研究审批机关、监管单位与建设单位之间的约束机制。对不按照批复要求实施、现场清理不彻底等不合法形为进行制约，促使建设施工单位按照批复施工、彻底清除施工垃圾，较大程度的保证河道完整与安全。省江河局开展了工作创新，结合清障协议，建立了清障保证金制度，对建设施工单位清障做了明确要求，收到了很好的效果，管理范围内涉河项目施工过程中的违乱堆乱倒、清障不彻底等现象明显减少。结合工作实践，可以建立清障保证金制度、诚信施工保证金制度、补救补偿金制度，或多项制度合而为一的河道安全保证金制度等。这些制度目前尚无文件规定，可以做尝试。

3.8 开展“回头望”

在涉河建设项目审批、监管工作过程中，审批机关、监管单位要及时总结经验，改进和加强监管。涉河建设项目种类、数量近年来呈增长趋势，监管工作日益繁重，当前尚无标准或规范，审批、监管单位在每一处涉河项目完成后都应及时总结，从监管中发现问题，并在审批环节改进、完善，再次在监管工作中加强、推广，总结出一套成体系的做法，甚至可以形成一套规范，不断提高监管水平和质量。

渭河河道涉河项目管理涉及面广、任务重、难度大、要求高，各级河道管理单位应理顺关系、沟通配合、明确职责、规范管理、扬利弃弊、革故鼎新，使河道这一资源发挥最大的社会和经济效益，做到既支持经济发展，促进和谐社会建设，又有效地保护好河道，确保工程安全，行洪畅通，维持河流的健康生命，充分发挥渭河对关中经济可持续发展的支撑和保障作用。陕西水利