取消船舶签证条件下的内河海事安全监管探析

重庆朝天门海事处 谭礼辉

重庆交通大学交通运输学院 杨富华 盛进路

船舶签证是现有海事监管工作中至关重要的环节之一，内河船舶主体为私营和个体户，船舶进出港需要在签证窗口办理签证，完成必要的审核。为了追逐自身眼前的经济利益，许多船舶经营者、操作者海事安全意识淡薄，甚至相关船舶操作技能都不熟练，安全生产存在严重问题，船舶不适航、超载、逃检等问题普遍存在。在“简政放权”的宏观背景下，船舶签证迎来了改革大趋势，即取消船舶进出港的签证制度，这也对内河海事安全监管模式改革提出了新的要求。文献[1]基于长江航运特点，分析了船舶签证在水上安全监管工作中的重要性，提出发挥海事监管责任和航运企业主体责任，积极应对监管模式改革的思路及相关建议；文献[2]从船舶签证行政行为的形成，阐述了其所承载的权利及义务，并提出了船舶签证取消后的海事监管建议。目前船舶签证取消后的海事安全监管还处于探索过渡期，加强内河海事安全监管是对人们的生命及财产安全负责，探寻新的监管模式是“以人为本”核心理念的重要体现，同时又是推进航运事业健康发展的重要一步。

一、取消船舶签证所带来的影响

随着船舶签证的取消，对于监管者来说没有了“基础控制阀门”，对于海事违法者来说多了“逃逸安全保障”。这使得违法船只特别是习惯性对抗管理、不服管理、对自身安全管理认识不清的船只，在“自由”而不受约束的条件下更加大胆肆意妄为，极易滋生违法行为，为海事安全埋下隐患，给海事安全监管带来诸多的不便。

安全风险是由多方面的原因所造成，主要可以归结为人-船-环境-管理体系。海事安全的主要影响因素是人为因素，主要表现在疲劳驾驶、船员不适任等方面；船舶因素主要包括船体结构、船舶保养、货物积载等方面，如船舶技术性能不符合船舶的船级规范要求和不具备其航程所需的装备以及燃料、物料、淡水及给养物品不足；环境因素主要是指外在条件如航道条件、气象水文等，岔河口、大弯道的地方以及浓雾等是造成船舶碰撞的高危因素；管理体系是指航运企业通过制度化文件的形式，对公司船舶的安全及防污染进行制度化管理，管理体系完善与否、人员的执行力度等都是海事安全的影响因素。因此对于内河海事管理应该从以上几方面综合考虑，并着重海事安全监管。

1.船舶签证的利弊分析

较完善的船舶签证行业规范始于由交通运输部颁发经修订的《船舶签证管理规则》，于2007年10月1日施行，首次明确了船舶签证的多项事宜，如船舶签证的性质、定义等。船舶进出港签证是最直接、最基础的海事监管手段，是对船舶的静态管理，通过文书的形式对船舶适航性、船舶航次等信息进行把控，保障各种行政性事业收费的应征不漏，对海事部门宣传水上交通法律法规及安全信息通报起到了积极作用，是多项海事监管途径的有效载体，是对长期以来海事管理秩序的规范，同时通过分段签证的手段可以达到控制特定河段特定时期的船舶流量的目的，对促进航运事业、从业者的生命财产安全及保障水域环境起到了积极的作用。但在市场经济的发展中，其又显示出了多方面的不适应、表现为对市场变化和管理需求的不适应，具体体现在：其一，在航运事业的发展中，船舶数量不断上升，现场的船舶签证窗口是一种被动的监管手段，船舶签证是文书的形式，容易出现其造假等现象。其二，船舶进出港的签证阻碍船舶正常出航时间，容易带来经济上的损失。同时，在流量较大的情况下船舶滞留时间的增大，为港口、码头带来了较大的拥堵，容易产生一系列的安全隐患，对海事安全监管相当不利。其三，船舶进出港的时间不确定性使得签证人员及相关管理人员需要投入大量的时间和精力，不仅耗费大量的人力资源，而且由于“谁签证谁负责”的海事管理制度，也加大了一线工作人员的压力。其四，在很多时候，一线执法人员担任签证与费收等多个角色，容易增加廉政风险，导致监管、检查不到位。

总的来说，虽然船舶大都配有AIS设备，但船舶签证并不利于海事监管部门对船舶实际动态信息、船舶实际情况的把握，以致在船舶遇到问题时，海事管理相关部门不能及时发现或得到反馈，耽误了其作出相关应急处理的时间，加大了救援及时性、准确性的难度。另一方面，作为海事职责的重要组成部分——水上人命救助，船舶进出港签证发挥的作用有限。船舶签证能给海事监管部门提供船舶的静态信息，但不能给海事监管部门对船舶动态信息、船舶实际情况的把握提供很多帮助，相关的动态信息需要借助其他手段获得，而签证所能提供的静态信息也有其他替代途径可以获得。

2.签证取消后带来的海事监管影响

船舶签证的取消从发展的角度上讲是机遇与挑战，但同时也伴随着许多亟待解决的问题，有利也有弊。船舶签证的取消是一次管理结构的改革，使得原有的现场签证窗口不复存在，取而代之的将是新的水上监管制度的建立，比如船舶报港制度，也就是在电子签证的基础上减少了审批环节，使得原有的船舶签证申报闭环结构发生转变，这对海事管理具有深远的影响。

首先，船舶签证制度的改革是权利与义务的改变，原有的签证制度是“谁签证谁负责”，即强调管理的主导性。而船舶签证的取消则赋予了船舶、船员及船公司更多的自由空间，也肩负了更多的管理责任，这意味着将更加注重市场主体性及自发规范性。通过管理部门的引导及相关强制措施的支持来逐步规范航运市场的发展秩序，这是一个过渡期，也是一次发展机遇。其次，船舶签证的取消是对管理资源的调整，在船舶签证模式下，消耗了大量的人力资源，即增大了管理成本；一线执法人员通常身兼多职，又易出现监管不到位。船舶签证的取消意味着人力资源的释放，有利于管理结构的重塑及增强管理人员队伍力量。将释放的人力资源调配到各个管理部门，有利于执法部门对水上的安全监管。再者，对安全监管来说是化被动为主动，对违法犯罪更具威慑作用，更加有利于航运事业的健康发展。

船舶签证的取消所带来的安全监管问题主要有以下几个[3]：其一，对船舶适航性的把控，如何检查船舶适航、船员适任、适配等问题；其二，船舶信息提取，如何提取船舶的静态信息及其相关情况；其三，船舶危险品申报问题；其四，权力下放后的船舶及船公司自管及其监督问题；其五，其他的安全监管问题，如对通航密度的监测等。

二、海事安全监督管理建议

1.海事安全强制手段建设

船舶签证取消后，随着相关权利与义务的转变，势必会从法律强制手段上规范航运管理秩序，建议完善现有法规。其一，在现有法律法规的基础上，由各个地区海事管理机构根据实际情况明确船舶及船公司的相关义务与责任以及明确相关管理人员的权利和义务，监管职责明确，使得监管更加有效及准确。其二，完善船舶报告的管理行政闭环流程，实现船舶信息的动态提取，并完善相应的法规。其三，建立相应的奖惩措施，对于违法、违抗管理船只人员严惩不贷，从纪律上肃清违法操作、自由肆意思想。树立法律权威意识及自身安全意识，从根本上威慑违法犯罪，用铁的纪律严肃海事安全管理。

2.信息化建设

其一，推进信息化手段利用，通过计算机信息技术、网络技术、视频监控技术的应用，加强船舶与船舶、船舶与岸基、岸基与指挥中心的信息交换，充分利用AIS系统及北斗定位系统对船舶动态信息的提取，配合船舶的报告制度，进一步完善船舶报告手段、报告方式的信息建设，实现对船舶的监控由静态逐步转向动态的转变及二者的相结合，从而加强对一些重点船舶、重点水域、重点时间段的监控。在VTS、AIS、CCTV、手机网络技术等的支撑下，扩大网络覆盖区域，采用信息化的管理手段对船舶进行监管，同时扩大网络应急搜救技术，建设拥有信息技术的应急搜救团队。通过信息技术监控船舶实时动态，为船舶的安全通航提供重要保障。其二，借鉴沿海成功经验并根据可行性、科学性，研究适合内河管理的综合信息共享平台及其应用，逐步实现数据库的统一及不同辖区或机构的数据共享，使得执法更具针对性、目的性。其三，建立船舶信息管理档案，可按船舶诚信指标、守法指标等船舶的情况对船舶进行分类管理及跟踪，为后续的监管提供必要的数据及检查依据。其四，注重信息化建设中“互联网+”的开发和应用，充分发挥信息建设在航运市场管理中的作用，实现互联网技术与传统监管模式的有效结合。

3.加强现场执法

其一，充分利用执法资源，加大各执法大队的水上巡查力度，坚决打击水上违法行为，可采取登船检查、核查及报告等方式，尤其是对重点水域、重点时段、重点船舶进行重点检查。其二，组建临时港口或码头巡查专队，通过“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不陪同接待，直奔基层、直插现场）的方式对现场进行核查，尤其是对重点船舶的检查，如检查船舶相关文书、船舶电子标签等，并根据相关情况安排适当扩大的检查科目，使违法犯罪无处遁形，有效提高监管效率。其三，采取联动执法的方式进行监管，协调地方职能部门、水上公安局及港务管理职能部门参与联合整治，使其不敢违法。

4.安全教育宣传

安全文化既是一种安全理念，又是一种安全意识，只有船舶操作人员的安全意识得到提高，船舶人员才能自觉遵纪守法，明确安全问题对自身的影响，才能从根本上保证事故率的降低，实现由“要我安全”到“我要安全”的转变。其一，加强自身队伍建设，提升执法队伍的综合素质，树立安全管理理念，执法是为了群众生命财产安全，做到执法必严、明确自身的权利与义务，对违法犯罪绝不姑息。打造一支强力的内河“水上护卫队”，积极开展水上安全应急搜救等训练。其二，明确船公司的主体责任意识，督促船公司、船舶管理公司、船员等开展相关的安全教育，使其认识到自身安全利益远大于经济利益，避免铤而走险，使其自觉遵守安全管理规程，并全面提升船舶操作人员的自身素质，自觉配合相关的管理活动，从而促进航运事业的良性发展。其三，通过网站等方式对违法、违规行为进行通报，普及安全知识，为涉水工作人员提供切实可行的精神文化产品，使其自觉意识到安全的重要性。其四，鼓励船员俱乐部等行业协会的建立，通过行业渲染力推进海事安全文明建设，提升海事安全监管软实力，促进航运健康安全发展。

5.推进管理模式优化

精简管理部门职权，是从宏观的角度改变职权不明、职权重叠、权责范围不明等条块分割式管理留下的问题[4]，真正做到以人为本，使服务的理念进入海事安全管理新常态。通过区域联动建设，推进资源信息共建共享。根据实际情况可制定相应的临时管理措施，在信息网络的建设支撑下，探寻一条真正可持续发展、便民、惠民综合管理长效机制，促进安全监管的不断优化。

三、结语

综上所述，通过相关建议为船舶取消签证所带来的安全监管问题提出相关对策。为了推进内河航运的健康发展，减少水上交通事故的发生，各级海事部门还需要不断提高安全监管水平及服务水平。在新的时期应从人-船-环境-管理体系各方面进行评估，积极建设综合信息及资源的共享，从监管主体和客体两方面加强海事安全管理，坚持以人为本，切实做到便民、利民，促进航运健康发展。

[1]王茹军.取消船舶签证后加强水上安全监管工作的思考[J].中国水运,2014(9):28-29.

[2]姜建平.船舶签证制度改革后的海事监管研究[J].中国海事,2014(9):40-41.

[3]桓兆平.取消船舶签证带来监管模式调整的20问[J].世界海运,2014(2):35-38.

[4]于喆.内河海事管理的安全管理[J].科技创新与应用,2014(24):271.