铁路沿线违法建筑清理整治工作的思考

毛永发 上海铁路局土地房产管理处

铁路沿线违法建筑清理整治工作的思考

毛永发 上海铁路局土地房产管理处

我局地处长三角经济发达区域，铁路沿线经济活动频繁，土地价值不断攀升，侵占铁路用地搭建违法建筑现象屡禁不止，严重影响铁路运输安全和沿线环境。由于铁路运输安全隐患中违法建筑的整治难度大、情况复杂，如何治理危及铁路运输安全的违法建筑，是铁路运输安全管理中全新的课题。

土地；清理；管理

随着大规模铁路建设的不断推进，新建铁路陆续竣工投入运营，对铁路沿线外部环境安全提出了更高要求。近年来，铁路两侧，高架桥下私搭违建、乱堆乱停等问题较为突出，成为铁路运营的安全隐患。为此，我们要以科学发展观为指导，坚持“政府主导，条块结合，统筹安排、依法整治”的原则，以保障铁路运输持续安全为目的，着力解决铁路沿线突出安全隐患，创造良好的铁路沿线安全环境，确保铁路运输安全。本文以加强铁路运输安全外部环境整治工作为抓手，探索铁路沿线违法建筑清理整治有效途径，并从安全隐患表现形式分析入手，对处置依据和清理整治措施等方面的探讨，提出铁路沿线安全隐患整治的工作建议。

1 铁路沿线安全隐患情况分析

1.1 基本情况

据初步排查统计，全局陇海、阜淮、新长、京九、沪昆等铁路沿线安全隐患约1 900余处，主要集中在上海、杭州、南京、宁波等经济较为发达地区。尤其是高速铁路和高架桥下各类安全隐患约147处，其中：违法建筑49处，堆放物65处，圈地经营19处，停车场14处。

近年来，国务院安委办、铁路总公司和路局多次针对铁路沿线安全隐患开展了专项清理整治活动，取得了一定的成效。但是由于铁路局、合资铁路公司等铁路运输企业不具备行政执法资格，仅靠政府和行政主管部门组织的整治行动，铁路沿线安全隐患也很难得到有效遏制和彻底消除。

1.2 违法建筑形成

（1）历史原因。多年以来，一些单位疏于管理，个别单位领导以解决群众住房困难为借口，默许和同意铁路沿线周边居住户，在铁路沿线随意占地搭建房屋。近年来，铁路生产力布局调整，一些单位以改善职工住房条件为理由，将部分线路车站关闭后空置生产房屋分配给职工居住，有些单位和个人还利用周边铁路用地搭建辅助用房。由于这些违法建筑形成时间较久，情况复杂，处理难度较大。

（2）确权领证滞后。一些铁路单位对开展铁路用地确权工作重要性认识不够，土地登记领证工作滞后，造成铁路用地界址不清，面积不准、四至不明，一旦发现危及安全的建（构）筑物，铁路部门要维权或处置，缺少有力法律凭据支撑。随着城镇化建设的推进，城镇范围不断扩大，特别是上海、杭州、南京等经济发达的城市区域，受经济利益诱惑，一些单位和个人认为违法成本低下，行政处罚难、司法执行难，将铁路用地作为被侵占的对象，而形成铁路运输安全隐患的事件时有发生。

（3）开发利用不当。部分铁路单位在铁路用地开发利用过程中，简单采取以租代管对外出租出借铁路用地，签订的租借协议内容不清、标的不明，缺乏违约约束条款，甚至默许借用人在铁路用地内搭建房屋，不仅给铁路权益造成损害，而且形成了难以清理的违法建筑。

（4）日常监管不到位。一些单位管理机制不健全，管理人员工作责任心不强，对危及安全的违法建筑(构)物，未能在第一时间发现并制止，处置时间滞后，处理方式不当，使这些新生违法建筑成为新的安全隐患。

（5）新线建设遗留。部分铁路建设项目存在应拆而未拆的建筑（构）物，一些施工单位将施工用房出售造成项目开通运营以后即遗留违法建筑。

2 违法建筑处置依据

2.1 国家法律有关规定

（1）2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：①未经批准进行临时建设的；②未按照批准内容进行临时建设的；③临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”第六十八条

规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

（2）1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。”第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除。”

2.2 地方法规有关规定

2009年8月1日施行的《上海市拆除违法建筑若干规定》（上海市人大常委会公告第14号）第十一条规定：“当事人应当在责令限期拆除决定规定的期限内，自行拆除违法建筑。当事人自行拆除确有困难的，拆违实施部门可以代为拆除。当事人未在规定的期限内拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区、县人民政府报告，由市或者区、县人民政府责成拆违实施部门等有关部门强制拆除，并可以依法予以罚款。”第十二条规定：“对正在搭建的违法建筑，拆违实施部门应当当场责令当事人暂停施工，依照有关法律、法规进行调查取证后，以书面形式责令当事人停止建设、自行拆除，并可以采取暂扣施工工具和材料等措施；当事人拒不停止建设或者拒不拆除的，拆违实施部门应当立即强制拆除，并可以依法予以罚款。”

2.3 铁路法规有关规定

（1）1995年5月1日施行的《中华人民共和国铁路法》第三十七条规定：“已经取得使用权的铁路建设用地，应当依据批准的用途使用，不得擅自改作他用；其他单位或者个人不得侵占。侵占铁路建设用地的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵占、赔偿损失。”

（2）2014年1月1日施行的《铁路安全管理条例》第八十九条规定：“未经铁路运输企业同意或者未签订安全协议，在铁路线路安全保护区内建造建筑物、构筑物等设施，取土、挖砂、挖沟、采空作业或者堆放、悬挂物品，或者违反保证铁路安全的国家标准、行业标准和施工安全规范，影响铁路运输安全的，由铁路监督管理机构责令改正，可以处10万元以下的罚款。”

综上所述，铁路沿线违法建筑处理是地方人民政府和铁路运输企业的共同责任。县级以上人民政府城乡规划主管部门是违法建筑查处的行政执法部门，土地行政主管部门是违法用地查处的行政执法部门。铁路运输企业在各级人民政府监督、指导下，依据法律赋予的职责和义务，采取有效措施确保铁路运输安全。

3 违法建筑清理整治工作途经

铁路是国民经济的大动脉，大众化的交通工具，国家基础性交通设施，营造良好的铁路运输环境，构建有效的工作机制，制定完善的管理制度是确保铁路运输安全的根本途径。为此提出以下建议意见：

（1）加强监管，控制源头。要结合铁路沿线外部环境的实际情况，在清理普查的基础上，采取“三实行”。即实行对违法建筑物安全隐患进行安全风险研判，依据研判结果分别采取法律的、行政的、经济的手段及时处置；实行路局、站段、车间分级监控管理，重点对高速铁路、城市结合部、土地价值高等重点地段的监管；实行源头管理，切实做到早防范、早发现、早制止，将违法行为控制在萌芽状态。

（2）依托政府，严格执法。建立与地方政府定期联系协调制度，发现问题及时向地方政府相关部门报告，并提出执法书面申请，积极主动与地方人民政府以及城管执法等部门以及街道乡镇的协调，形成路地工作合力，按照属地管理的原则，依托地方人民政府行政执法权限依法处置铁路安全隐患。我局要依据上海市、安徽、浙江省等地的实际情况，充分利用地方政府开展“平安建设”、“三线三边”、“三改一拆”等城乡市容环境整治活动契机，形成铁路沿线安全隐患整治氛围，加快推进沿线违法建筑的拆除工作。

（3）攻坚克难，逐处清理。要按照“坚决制止新生、逐步清理既有”的工作原则，制定清理整治方案，以敢于负责的作风和奋发有为的精神，攻坚克难，逐步清理历史遗留违法建筑。全面梳理房屋土地出租出借关系，对擅自改变用途、转租、扩大使用范围、私搭违建等行为和整改不到位的，必须坚决督导责任单位终止合同，收回房屋土地。以典型引路，借鉴陇海线沿线环境整治方法，创建示范区段。建立法律援助制度，对发现违法侵权行为，采用诉讼等法律手段，维护铁路部门权益。

（4）加大投入，封闭管理。有计划增加铁路用地保护费用投入，按照《铁路安全保护条例》的规定和总公司高速铁路防护栅栏管理办法有关要求，努力实行高速铁路全线封闭。

（5）盘活资源，利用保护。在保证高铁运输安全的前提下，充分利用高铁线路高架桥下方空间资源，加快推进铁路用地的综合开发，以开发广告、种植绿化苗圃和养殖等方式进行探索，先保护、后开发，通过保护性开发的方式有效遏制违法侵占行为的发生。

（6）明确责任，强化落实。建立健全铁路用地管理网络，将违法建筑监督工作责任分解到每个站段、车间和人员。加强路外安全宣传，设立违法建筑举报联系电话，发动市民群众和鼓励职工积极举报监督，对第一举报人予以奖励。建立和完善绩效考核、责任追究、督查督办等管理制度，试行站段外部环境责任签约和铁路保安共保等方式，推动管理单位积极开展违建清理整治工作，实现常态化有效管理。

责任编辑：万宝安

来稿日期：2015-02-05