全面落实森林防火责任切实提高森林防火工作水平

（国家森林防火指挥部，北京 100714）

杜永胜

全面落实森林防火责任切实提高森林防火工作水平

（国家森林防火指挥部，北京 100714）

杜永胜

1 提高认识，切实增强森林防火责任落实工作的紧迫感

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高瞻远瞩，从实现中华民族伟大复兴和永续发展的全局出发，首次把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，摆上更加突出的战略地位。习近平总书记深刻指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。党的十八届三中全会对深化生态文明体制改革、加快生态文明制度建设提出明确要求，十八届四中全会对用严格的法律制度保护生态环境、促进生态文明建设做出进一步部署，十八届五中全会对坚持绿色发展、筑牢生态安全屏障、实行最严格的环境保护制度予以全面推动。2015年以来，党中央、国务院及有关部门更是陆续下发了三个重量级文件：一是4月份印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》。《意见》按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的整体思路，提出了严守资源环境生态红线、健全生态保护补偿机制、完善政绩考核和责任追究制度等10个方面的重大法律制度。二是8月份印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。《办法》明确提出“党政同责、终身追责、双重追责”，具体规定了党政主要领导、党政分管领导、主管部门领导和有职务影响力的领导干部等4个层面25种“责任清单”。三是9月份印发了《生态文明体制改革总体方案》。《方案》对加快建立生态文明制度体系提出了具体解决方案，明确要求完善生态文明绩效评价考核和生态损害责任追究制度。从党中央、国务院一系列部署上看，生态建设评价考核和生态灾害责任追究已作为责任落实整体，列入生态文明建设和“十三五”规划的重要内容。

森林火灾是世界八大自然灾害之一，是破坏森林资源三大自然灾害之首，突发性强、破坏性大、处置救助极为困难，是当今世界最为严重的生态灾害和突发性公共事件之一。严重的森林火灾，不仅影响社会经济发展秩序，威胁人民生命财产安全，而且还会破坏国土生态安全，直接威胁到人类赖以生存的生态环境系统。我国历来是森林火灾多发国家，近年来虽然森林火灾呈下降趋势，但是防控风险却丝毫没有减少：受全球气候变暖影响，我国干旱、高温、大风等极端异常天气愈加频繁，火险气象条件长期居高不下；进入林区从事野外生产、旅游人员日益增多，森林火灾隐患排查难度不断加大；周边毗邻国家防火意识薄弱、处置能力不强，外火入境的威胁不断加大；加之我国天然林保护、退耕还林、人工造林、封山育林规模不断加大，森林植被逐年增加，森林火灾防控压力日趋繁重。我们还要看到，11月份，习近平总书记代表中国政府在巴黎气候大会上做出了减少碳排放、2030年森林蓄积量较2005年增加45亿m3等国际承诺，作为一个缺林少绿、生态脆弱的国家，强化森林防火责任落实，减少森林火灾发生，刻不容缓。

此外，近期发生在天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故（截至9月12日，确认事故遇难人数165人，另有8人失联）教训深刻、后果惨痛、令人触目惊心，问责工作正在推进中；发生在印度尼西亚的森林大火，产生了巨大的生态灾害，严重影响了东南亚地区的政治经济生活，代价极为惨痛，其火灾成因、损失评估以及应付责任国际社会仍在进行分析。对此，我们一定要引以为鉴，务必用最严格的纪律、最认真的态度、最负责的精神，把森林防火责任追究、评价考核等有关内容研究好、制定好、推行好，用法律法规提速森林防火工作，服务和保障森林防火工作。

2 实事求是，理清森林防火责任落实工作现状

森林防火是林业建设的重中之重，各级党委政府高度重视，纳入重要议事议程，严格落实行政首长负责制所规定的各项职责和任务，森林防火工作不断取得突破。这其中，森林防火考核、问责等责任落实工作功不可没，切实起到了“四两拨千斤”的作用：一方面，考核和问责给各级领导带上了一个“紧箍咒”，使各级领导真正感受到森林防火“责任重于泰山”，逐渐从内心深处重视起森林防火工作；另一方面，考核和问责也改进了森林防火工作方式，由“被动防”变为“主动抓”，促使资金投入、基础建设、队伍管理、宣传教育、火源管控、火灾处置等更加行之有效。据不完全统计，自《森林防火条例》修订实施以来，已有河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、安徽、江西、湖南、河南、广东、广西、海南、宁夏等省区制定并实施了《森林防火责任追究办法》、《重点整治县管理》、《森林防火责任目标考核办法》等有关责任落实制度，其他省（区、市）也依据国家和地方法律法规开展了森林防火考核和责任追究工作，大部分省区还将考核结果纳入市县发展综合考核评价体系，作为干部任用选拔的重要依据。实践证明：考核和问责，使得森林防火地位得到显著提升。

虽然森林防火在责任落实领域取得长足进步，但从实际工作看，依然存在诸多挑战：一是《党政领导干部生态损害责任追究办法（试行）》刚刚印发不久，森林防火如何贯彻落实到位办法不多，大部分地区尚未真正涉足研究；二是森林防火考核工作顶层设计有待进一步加强，国家层面缺少撒手锏似的制度办法或考核指标，还没有纳入国家林业或生态建设体系的关键指标；三是森林火灾权责不对等现象较为普遍，追究政府有关部门工作人员责任的情况多，而对做出决策部署的领导干部特别是地方党政主要负责人难以追责到位。此外，部分领导干部对森林防火工作依然存在着“口头上重视，行动上忽视”的心理，也需要我们加快出台有关办法，从制度层面来推动领导干部要有所作为、勇于作为。

3 深入探讨，积极推动森林防火责任落实工作

为认真贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的一系列重要部署，国家林业局党组多次召开会议，专题研究贯彻落实意见，制定任务分工方案，抓紧推动包括林业生态文明建设绩效评价考核和林业重大灾害责任追究制度在内的有关工作。作为林业工作的重要组成部分，森林防火行政首长负责制考核、森林火灾生态损害责任追究等内容均被列入其中。可以说，本次座谈会不仅是推动森林防火依法治火工作的应有之意，还是贯彻落实国家林业局党组工作部署的关键之举，更是继2008年《森林防火条例》修订实施以来，森林防火在推进依法治国、建立现代治理体系、保护生态安全等重大部署上的重要举措。我们在座各位都是森林防火领域知名的领导干部、专家学者，理论知识和实践能力俱佳，务必要深入学习领会中央的重大决策部署精神，结合当前森林防火和林业建设实际，用发展的眼光、改革的思维提出森林防火责任追究、评价考核等方面的意见和建设，同国家森防指一道开拓森林防火依法治火的空间。讨论中，要坚持原则性与灵活性相统一，顶层设计不宜过细、过死，以不束缚国家层面的手脚、又不禁锢地方层面的操作空间、达到双赢为好；但又不宜过粗、过活，不能让制度成为墙上画、水中月、镜中花，要使其成为森林防火工作的一把利剑、一道屏障，最终实现依法治火的常态化。还要特别强调，我们制定的办法、拿出的指标，是否客观、公正、科学、符合工作实际，不能因问责、考核产生负效应，导致地方“大火小报、小火不报，大灾谎报、小灾瞒报”。设计考核、问责制度时，就要从源头上防止出现这些负效应，激励正能量。同时，为实现生态文明建设总目标，健全完善森林防火工作长效机制，我们还需在实践中不断研究创新，深入探讨以下课题：

1）如何使森林防火责任制扬长避短，消除不良影响，促进在各级尤其在基层切实落实；

2）如何发挥各级森防指成员单位、各部门积极性和主观能动性，研究解决森林防火发展建设中的重大问题；

3）如何利用互联网+、大数据、云计算等先进技术手段，提升森林火灾防范处置能力、水平和效率；

4）如何面对林业深化集体林权制度改革、国有林场改革和国有林区改革新形势新任务，有效应对林区出现的新情况新问题；

5）如何减少森林可燃物载量，通过加强森林抚育经营、利用生物质能源等，降低森林火险，避免巨灾；

6）如何防止集中连片林区、森林高覆盖率林区、高火险区发生火烧连营、烧毁村镇、造成人民生命财产重大损失的大灾；

7）如何广拓资金投入渠道，促进加大政府、森林所有者、经营者多元化投入，充分发挥天然林保护、生态管护、森林保险等政策积极作用；

8）如何对森林防火工作进行科学管理，从宣传教育、预警响应、防范应对、应急处置、队伍管理、人员培训等全方位科学管理；

9）如何规划、建设、使用、管理好森林防火基础设施和装备，防火设施与林业建设和大规模造林“四同步”，避免产生新的欠账；

10）如何营造森林防火文化，融入人们保护生态意识，促进防止火灾，保护森林，实现人与自然和谐发展。

讲到这里，我还要再强调一下森林防火规划工作：根据《森林防火条例》和上报国务院的前期规划中期评估意见，国家林业局自2014年3月起启动了《全国森林防火规划（2016—2025）》编制工作。目前，经先后征求各省（区、市）人民政府办公厅、国家森防指各成员单位、国家发改委农经司等有关单位和部门意见，该《规划》编制已基本成型。《规划》提出实施森林消防队伍能力、森林航空消防、林火阻隔系统、森林防火应急道路、通信和信息指挥系统、林火预警监测系统“六大工程”建设，加强预警响应规范化、火源管理法治化、火灾扑救科学化、队伍建设专业化、装备建设机械化、基础工作信息化“六化建设”，实现直接灭火向间接灭火、以风为主向风水结合，传统防火向科学防火、依法治火“三个转变”，建立完善长效机制，全面提高森林火灾综合防控能力，最大限度地减少森林火灾发生和灾害损失，森林火灾受害率控制在0.9‰以内，推进森林防火治理体系和治理能力现代化，为建设生态文明和美丽中国保驾护航。在座各位都是森林防火专家，希望大家知无不言、言无不尽，对《规划》编制工作以及如何推动项目建设提出意见和建议，为《规划》编制完成献言献策。

注：本文为国家森林防火指挥部专职副总指挥杜永胜在2015年12月森林防火专职指挥座谈会上的讲话摘要。

（责任编辑：韩焕金）

2015-12-15