我国大学生创业政策：演进逻辑及其趋向

刘 军

我国大学生创业政策：演进逻辑及其趋向

刘 军

我国大学生创业政策经历了从初步探索到全面推进的发展过程，现已基本构建起了涵盖创业教育、创业融资、创业环境和创业促进等内容的大学生创业政策体系。但我国大学生创业政策仍存在着政策制定主体权责不清和权威性不够、内容偏重失衡和缺乏针对性、政策执行机制不健全和落实不到位等问题，这需要建立统一的大学生创业政策制定与执行机构，完善不同单元政策之间协调统一的关系，并从大学生群体特点进行政策设计，使政策内容具有针对性和可操作性。

大学生； 创业政策； 演进逻辑； 趋向

作为经济发展中最具活力的要素，创业一直是社会经济发展的原动力。伴随着市场经济体制改革的不断深入，我国的创业日渐活跃，创业不仅成为推动我国经济转型和“新常态”发展的重要动力，而且可以有效缓解社会就业压力。调查显示，我国每增加一个机会型创业者，当年带动就业数量平均为 2.77 人，未来 5 年带动的就业数量平均为 5.99 人*高建、程源、李习保等：《全球创业观察中国报告(2007)——创业转型与就业效应》，北京：清华大学出版社，2008年。转引自徐建军、杨保华：《大学生创业类型的就业效应比较分析》，《创业与创新教育》2011年第6期。。 李克强总理在2015年《政府工作报告》中提出推动“大众创业、万众创新”，突显出创业已经被纳入国家的重要议程，受到党和政府的高度重视。

但创业是一个复杂的过程，要受到各种因素的影响。大量案例表明，创业政策对创业动机、创业技能、创业机会等核心要素具有催生作用，甚至决定着创业的成败。因此，早在20世纪90年代，作为公共政策分支的创业政策已引起理论界的关注，并从不同角度对创业政策内涵进行了阐释。西方学者主要从功能角度界定创业政策，如伦德斯特罗姆(Lundstrom)和史蒂文森(Stevenson)认为创业政策的本质就是刺激创业*Stevenson & Lundstrom，Entrepreneurship Policy for the Future，Swedish Foundation for Small Business Research，2001,No.1.；哈特(Hart)认为创业政策就是用来减少初创企业面临的不确定性*David M. Hart, The Emergence of Entrepreneurship Policy: Governance, Startups, and Growth in the US Knowledge Economy, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2003.；德盖特(Jan Degadt)提出创业政策既是激励更多的人创建企业，以提高初创企业的存活率，也是营造更好的创业环境，为新企业创造更好的成长机会*Jan Degadt, For a More Effective Entrepreneurship Policy: Perception and Feedback as Precondictions Reneontres de St. Gall, 2004.。我国学者对创业政策界定的角度更加多元，如有的学者突出政策的功能属性，认为创业政策旨在促进创业、减少障碍、降低风险、改善创业环境*高建、盖罗它：《国外创业政策的理论研究综述》，《国外社会科学》2007年第1期。； 但也有学者突出创业政策的制度属性，将创业政策理解为运用一系列政策工具构建良好的政策环境，并以此提升创业活动水平的一种制度安排*周劲波、陈丽超：《我国创业政策类型及作用机制研究》，《经济体制改革》2011年第1期。。本文从功能和制度两个角度界定创业政策，认为创业政策是由中央到地方的各级政府机构颁布的，围绕创业过程的各个阶段，运用一系列政策工具来改善创业环境

要素，培育创业者和创业企业，以降低创业风险、增加创业机会、提高创业能力的一系列政策法规的总和。大学生创业政策是创业政策体系的重要组成部分，大学生创业政策的本质、功能和目标与一般的创业政策并无差别，特殊之处就在于它是针对大学生这一特定目标群体而制定的，其宗旨和目标是通过培养大学生创业精神、强化大学生创业意识、提高大学生创业能力，从而有效地促进大学生创业活动。

本文基于对我国大学生创业政策历史沿革的分析，系统探讨大学生创业政策在制定和实施等方面的困境，以此提出我国大学生创业政策发展的趋向。

一、我国大学生创业政策的沿革

我国大学生创业政策是依托国家创业政策体系而缘起和发展的。1978年以前在计划经济体制的背景下，我国并不存在严格意义上的创业政策，伴随着十一届三中全会后的改革开放，特别是市场经济体制的确立，我国开始重视创业并出台了一系列支持自主创业的政策。初期创业政策的功能是解决失业人员的就业问题。20世纪90年代中期，随着国家实施“科教兴国”的发展战略，国家开始重视和推进高新技术领域的创业活动，并相继出台了一系列鼓励创办高新技术企业的政策和法律。在这一背景下，我国大学生创业及相关政策开始启动和发展。

(一)20世纪90年代末至新世纪初：大学生创业政策的探索阶段

清华创业计划大赛成功举办后，创业问题受到教育部的重视。1999年由教育部制定并由国务院批转发布《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出要“加强对教师和学生的创业教育，采取措施鼓励他们自主创办高新技术企业”。同年5月，教育部等部门又出台文件，“鼓励和支持毕业生到非国有制单位就业或自主创业”*参见：《关于进一步做好1999年普通高等学校毕业生就业工作意见的通知》(国办发[1999]50号)。。2002年4月，教育部发文确定清华大学等九所高校为创业教育试点院校，并于次年举办了首期“教育部创业教育骨干教师培训班”，推动高校创业教育的开展。这一阶段的大学生创业政策尚处于启动和初创阶段，创业政策主要作为改革高校毕业生就业制度的一部分由教育部发布并由高校来推动实施，政策内容局限于创业教育领域，且缺乏具体可操作性的配套措施。

(二)新世纪初至2008年前后：大学生创业政策受到重视并逐步推进阶段

随着1999年高等学校的大规模扩招，我国高等教育逐步迈入了大众化时代。高校扩招的直接后果是大学生就业压力的陡增。为缓解大学生就业压力，政府颁布优惠政策，鼓励和支持大学生自主创业。2002年3月国务院办公厅颁布《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见的通知》(国办发[2002]19号)，首次明确提出鼓励和支持高校毕业生自主创业，这标志着大学生创业政策开始受到政府的重视并步入实质性的推动阶段。2003年5月国务院办公厅颁布《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》(国办发〔2003〕49号)，首次在行政事业性收费、小额担保贷款等方面对高校毕业生创业提出具体优惠政策。此后，政府相关部门纷纷出台了鼓励大学生自主创业的政策和法规。如财政部、国家发展和改革委员会共同出台了关于高校毕业生从事个体经营有关收费的具体优惠政策。在地方政府，如山东、浙江、天津、上海等省市，也都出台了为大学毕业生创办企业减免税收、行政性收费以及贷款贴息的配套政策。这一阶段创业政策制定主体已从教育部扩展到财政部、发改委等部委；政策内容更加具体，除了涉及对创业者自身能力培育的政策外，还增加了关于税费减免和小额担保贷款等创业支持政策。

(三)2008年前后至2012年：大学生创业政策逐步完善和重点推进阶段

2008年世界金融危机的爆发导致中国经济增速放缓，社会就业压力增大。为缓解大学生的就业压力，政府加大了对大学生创业的政策扶持力度。党的十七大报告提出“提高自主创新能力，建设创新型国家”和“促进以创业带动就业”的发展战略。在此背景下，2008年我国颁布实施了《就业促进法》，首次从立法高度鼓励劳动者自主创业、自谋职业。与此同时，政府制定了一系列政策法规促进以创业带动就业，要求“强化创业服务和创业培训，改善创业环境，加快形成政策扶持、创业培训、创业服务‘三位一体’的工作机制”*参见：《关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》(国办发[2008]111号)。。2010年5月人力资源和社会保障部发布了《关于实施大学生创业引领计划的通知》(人社部发[2010]31号)，提出了未来3年的工作目标和主要任务，即2010—2012年，三年引领45万名大学生实现创业。各地方政府积极贯彻落实中央精神，陆续出台了支持高校毕业生自主创业的具体政策，如天津市规定，高校毕业生、留学回国人员注册资本50万元以下的公司可零首付注册；福建省实施大学生“十百千万”创业助力计划，对促进大学生创业的培训基地建设、创业项目、创业辅导和创业培训等提出了具体目标。在这一阶段，政府已将促进大学生创业纳入其重要议程，不仅政策制定主体间开始有机协调和联动，而且已从法律层面上规范创业活动，政策内容从大学生技能培训、金融支持拓展到创业服务及创业环境改善，涵盖了创业活动的各个领域，政策体系初步形成。

(四)2013年至今：大学生创业政策全面推进和实施阶段

2012年党的十八大报告提出：“引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业。”2013年国务院办公厅做出指示，要求各地区、各有关部门对自主创业高校毕业生进一步放宽准入条件，降低注册门槛，按规定给予小额担保贷款及贴息、税费减免等政策扶持*参见：《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》(国办发[2013]35号)。。财政部进一步完善了小额担保贷款的贴息政策*参见：《关于加强小额担保贷款财政贴息资金管理的通知》(财金[2013]84号)。。随后，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求健全促进就业创业的体制机制，完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业的新机制。2014年5月，国家提出实施经济发展的“新常态”战略，创新与创业成为新常态下的重要引擎。在此背景下，人力资源社会保障部等九部门联合发布《关于实施大学生创业引领计划的通知》(人社部发[2014]38号)，提出2014—2017年实施新一轮“大学生创业引领计划”，即通过提升大学生的创业意识和创业能力，完善政策制度和服务体系以及促进创业良好机制的形成，力争实现2014—2017年引领80万大学生创业的预期目标。

通过对我国大学生创业政策沿革的分析可以看出，我国大学生创业政策的发展和完善与国家经济体制改革进程及社会就业形势密切相关，大学生创业政策的完善过程与政府主导的体制改革与转型相同步。从中央到地方的各级政府日益重视大学生创业，并多部门联合参与创业政策的制定；创业政策内容从单纯提供优惠政策向提供系统辅导转变，政策体系逐步完善；大学生创业政策的实施成效日渐显现，不仅一定程度上缓解了大学生的就业压力，而且也成为推动我国经济转型发展和社会创新的重要引擎。

二、我国大学生创业政策面临的困境与成因

尽管当前我国大学生创业逐步推开，规模不断扩大，经济社会效益日益显现，但与西方国家和我国市场经济发展的需求相比，我国大学生的创业水平仍存在两大突出问题：一是创业成功率低，我国高校毕业生创业成功率仅为2%，远远低于西方发达国家的20%；二是我国大学生创业领域仍局限于产业链下端，大学生创业在促进技术进步方面仍未发挥应有的作用。之所以如此，原因是多方面的，如传统文化的影响、社会环境的限制、创业技能的不足等，但创业政策的不完善及其执行不到位无疑是重要的制约因素。

(一)创业政策制定主体层次不清、权责错位

层次性是公共政策的基本特征，一般而言，公共政策在纵向结构上应分为若干等级，高层级政策是低层级政策的原则和基础，低层级政策是对高层级政策的具体化。具体而言，在一个政策体系框架内，自上而下分为总政策、基本政策和具体政策。公共政策的层次性就相应地要求制定和实施政策的主体也应该具有层次性。创业活动作为涉及多个领域的综合性工程，必然涉及政府多个机构和部门。当前，国务院、教育部、人力资源和社会保障部、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局及地方政府机构都是大学生创业政策制定的主体，按照政策制定主体分类，国务院应该是总政策的制定主体，其他部委和地方政府承担基本政策和具体政策的制定任务。但在现实中，我国大学生创业政策制定主体的层次性不够清晰，相关政府机构的职责分工不甚明确，有时甚至出现错位越位的现象。例如，本应由分管部门发布的基本政策却往往由国务院制定和实施，如《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36号)就对本应由财政部制定的贷款额度和贴息等财政政策做了具体规定，而人力资源和社会保障部作为国务院的下属部委，发布的政策却超出其职责范围，如《关于实施大学生创业引领计划的通知》，就对一定时期内的大学生创业问题从目标、任务到工作措施提出了全面的要求。由于政出多门，权责不清，导致大学生创业政策无法形成一个内在统一的体系。

(二)政策内容偏重失衡、不规范且缺乏针对性

大学生创业政策的主要功能不仅是要规范大学生的创业行为，而且要为大学生创业提供指导和支持。因此，有效的创业政策要内容完善，且具有针对性和可操作性。但我国的大学生创业政策不仅是不同单元政策之间偏重失衡，而且政策缺乏针对性，操作难度大。

第一，大学生创业政策存在突出财政金融支持，忽视创业指导和技能培育等问题。大学生创业初期及创业过程中亟需创业管理、金融资本和市场开拓方面的指导和支持，强化对大学生创业能力培育和创业过程指导方面的政策应该是大学生创业政策的着力点和重要内容。但从中央和地方出台的各项扶持政策来看，多是集中在企业注册、税收和资金支持等创业准入、财政金融扶持等方面，而直接有助于提升大学生创业能力和素质的创业教育、培训和指导方面的政策则重视不够。

第二，政策制定不够规范，导致创业政策与上位法律不统一。如在《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》(国办发[2008]111号)中规定：“按照法律、法规规定的条件、程序和合同约定允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。”而《中华人民共和国物权法》第77条规定：业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。可见，以“住宅商用”来注册公司的商务支持政策与上位法的衔接出现问题，导致相关政策不仅无法操作，而且也降低了政策的公信力。

第三，由于对“大学生”这个独特创业群体的特点重视不够，使大学生创业政策的针对性和可操作性不强。大学生创业群体虽然拥有特定的专业技能，但缺乏社会阅历与独立从事管理工作的能力，在人脉、资金、经验、信用等创业活动支持条件方面明显处于弱势，且承担风险的能力较低，因而大学生创业群体整体上还是需要政策照顾的“弱势”群体*叶映华：《大学生创业政策的困境及其转型》，《教育发展研究》2011年第1期。。但我国大学生创业政策的设计往往忽视大学生群体的特殊性，如一些地方政府直接将解决下岗工人就业问题的补助政策延伸到了大学生群体，以此作为大学生创业的优惠政策措施。

(三)政策实施的保障机制不健全、政策落实不到位

政策实施是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政治资源，采取解释、宣传、协调与控制等行动，将政策内容转化为实际效果的过程，是实现政策目标的关键。自大学生创业政策实施十多年来，尽管已取得了明显的成效，但整体来看，仍存在着突出问题。

一是政策传播机制不完善，政策宣传不到位。政策的受众对象了解、认同甚至信任政策是政策实施的前提。当前，我国大学生创业政策主要采用线性传播模式，这样就不可避免地出现政策信息的递减和流失。同样，新闻媒体、报刊杂志和网络对大学生创业政策的系统宣传也显不足，导致大学生创业者对创业政策知之不多，对政府优惠政策的精神解读不到位。一项对创业大学生进行的调研结果显示，有80.8%的大学生对创业相关政策不了解，有15.87%的学生表示比较了解，只有3.33%的学生表示了解*颜中玉、姚金海、罗元：《大学生自主创业认知调查及对策——以湖南7所高校为例》，《湖南师范大学教育科学学报》2013年第4期。。

二是政策实施的监督机制不健全。政策实施需要跟踪监督，以及时对政策偏差进行评估和纠正。目前，我国大学生创业政策主要由各级行政部门制定并负责实施，但是，对各级行政部门执行大学生创业政策既缺少有效监督机制，也没有建立相应的监督执行机构，因而对实施中的政策具有较大的自由裁量权，各级政府往往选择有利的政策执行方案来规避政策执行风险，以保障地方利益和局部利益，结果使大学生创业政策偏离预期目标。

三是地方政策配套措施和实施环境不完善。近年来，地方政府相继颁布了一系列鼓励大学生创业的配套政策，但由于细则需要多部门协调制定，大部分创业政策仍没有制定相应的具体实施办法。有些创业者在实践中发现很多政策条文找不到最终执行者，各个部门互相推脱，使政策执行陷入死循环。有针对大学生创业者的调查显示，在“当创业过程中遇到困难时首先求助的对象是谁”的选项中，有34.5%的人选择“父母和家人”，31.5%的人选择“亲戚和朋友”，选择“高校就业机构”的比例为13%，选择“政府相关部门”的比例仅为16.9%*唐志敏、苗月霞：《我国高校毕业生创业政策分析》，《第一资源》2011年第2期。，这表明政府在推进大学生创业、改善社会环境等方面的作用仍显不足甚至缺位。

我国大学生创业政策在内容和实施方面的困境导致其难以达到政策的预期目标。据著名教育评估咨询机构麦可思公司的调查，自从2008年中国实施“促进以创业带动就业”战略以来，全国大学生创业的总体比例有所上升，从2008届的1.0%上升至2012届的2.0%*麦可思研究院：《就业蓝皮书：2013年中国大学生就业报告》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第143页。。但这一数据与国家的预期目标以及西方国家的创业水平仍然存在较大差距。

三、我国大学生创业政策发展趋向

大量的创业实践和案例表明，大学生创业政策已成为促进大学生创业的助推器。但在政策内容及实施过程等环节存在的问题表明，作为新生事物的大学生创业政策仍处于探索阶段，这就需要在总结经验教训的基础上提出对策，以推动大学生创业政策从应急型向战略规划型转变，从碎片化、模块化向整体化、体系化转型，进而改善创业环境，促进大学生的创业活动。

(一)整合政策制定主体，重构大学生创业政策制定与实施组织结构模式

针对我国政府部门在大学生创业政策制定和实施中存在的层次不清、权责错位等问题，首先需要建立统一的大学生创业政策制定与实施的组织结构。从发达国家的经验来看，为有效地促进创业活动，他们大都建立了专门负责创业政策制定和执行的相关机构。这些组织机构大致可分为三种类型：垂直型、水平型和伞型*李政、邓丰：《面向创业型经济的创业政策模式与结构研究》，《外国经济与管理》2006年第6期。。有些国家，如澳大利亚、加拿大等，采用垂直型结构模式，这种模式的特点是由特定的政府部门按照自己所属的领域分担不同内容的创业政策和责任，其下属各级政府机关层层贯彻落实，而各政府部门之间的相互干涉或合作相对较少。有些国家，如荷兰、芬兰和西班牙等，则采取水平型结构模式，在这种模式下，各级政府和多个政府部门在政策制定和实施过程中相互联合与协调，共同致力于提高创业水平。还有些国家，如美国、英国等，采用伞形结构模式。美国专门设立了小企业管理局这一专门机构，负责制定和实施创业政策，并对创业活动进行指导和管理。

从我国的情况看，大学生创业政策制定和实施的组织结构还属于较为落后的垂直型模式，创业政策制定主体多元，政策目标不统一，且有关规定多分散在不同政府机构的政策文件中，每个机构都只关注自己所属部分的政策议题，不仅缺乏对创业政策进行统一的系统性规范，而且也没有国家层次的统一框架来指导创业政策的实施，导致几乎所有的创业开发和促进活动都在低层次进行。为此，在组织结构模式上，政府需要从宏观角度清除不利于创业的管理体制，理顺各级政府与政府内部各职能部门之间的关系，实现从传统的垂直型向更加适合我国国情的伞型模式转变。例如，可在政府部门中成立创业机构，负责创业法规的起草、政策的颁布、实施与监督以及指导创业社会团体积极开展活动等。政府创业机构的设立，不仅能够保证大学生创业政策的系统性、规范性、连续性、权威性和可持续性，而且由于有专门而集中的机构统一领导，因而更容易进行资源调配和政策调整，从而可以使创业政策得以有效贯彻实施。

(二)强化顶层设计，构建不同单元政策之间协调统一的创业政策体系

创业不仅需要创业者自身的思维和专业技能，而且更需要良好的社会环境支持，因而创业政策也是一种综合性的政策，涉及与创业相关的各个领域。目前，国外已经形成了较为完善的创业政策理论，如伦德斯特罗姆和史蒂文森提出的基于创业要素的创业政策理论框架，他们认为，创业政策应包括促进创业文化、开展创业教育、减少进入障碍、启动资金/金融支持、商务支持及刺激目标群体等六个方面*Stevenson & Lundstrom, Entrepreneurship Policy for the Future，Swedish Foundation for Small Business Research, 2001，No.1.；再如基于创业过程的创业政策理论框架等。尽管学术界对政策框架内容有不同的争议和分类，但都认为创业政策是一个由不同单元政策构成的体系。这些理论为我国政府部门制订科学的创业政策提供了参考范式。政府部门应该强化顶层设计，在创业政策理论的指导下，结合我国国情，构建适合我国大学生创业的政策体系框架，处理好不同单元政策之间的关系，使之相互协调统一。

具体而言，各级政府需要从整体角度对大学生创业政策及相关法律法规进行系统梳理和规范，以构建相互协调的统一的创业政策体系。一是要成立专门政府机构并授权其协调职能，统一协调指导大学生创业政策的制定、发布与实施工作，从而改变创业政策分布在政府多个部门的碎片化现状；二是政府专门机构要主导并协同相关部门建立工作协调机制，针对大学生创业政策的问题进行专题调研和分析，对那些为缓解就业矛盾而制定的应急性政策进行及时修改，同时从体系角度对创业教育政策、融资政策、准入政策、社会环境政策等不同单元政策之间的关系进行梳理，保障大学生创业政策的整体性和统一性；三是在全国范围内建立大学生创业信息统一发布、咨询和服务管理平台，建立涵盖创业项目、创业培训、场地信息、创业政策法规等内容的系统性的电子信息服务平台，使创业者能够及时便利地获得相关信息和支持，从而提高创业的成功率。

(三)基于大学生的群体特点设计政策内容，以增强政策的针对性和可操作性

大学生创业政策的目标不仅要支持与激励大学生这个特殊群体，而且政策内容与手段也应当区别于其他社会创业群体。

在创业教育政策方面，应尽快转变教育理念，加强对大学生创业观念和创业技能的培育。创业教育，它不同于社会上以解决生存问题为目标的就业培训，更不是一种“企业家速成教育”*向东春、肖云龙：《美国百森创业教育的特点及其启示》，《现代大学教育》2003年第2期。，而是以培养学生创业观念、企业家思维和创业能力为目的的教育。因此，当务之急是要去除政策的功利性倾向，转变教育观念，让创业教育回归教育的本质，只有这样，高校创业教育才能有符合教育规律的定位。政府应通过完善创业教育政策，把创业型人才培养与研究型人才、应用型人才的培养放在同等重要的地位，加快推进高校创业教育改革，将创业理念融入教育的核心价值体系，将创业教育列入高校的人才培养体系，完善适合中国国情的创业教育课程体系，切实提升学生的创业能力。

在融资和财政政策方面，针对创业融资渠道较少，创业贷款“上热下冷”及利息偏高、额度偏低、期限较短等一系列问题，可探讨推出一些新的政策措施。如可借鉴英国提供发展债券式创业启动金的做法，建立创业资金支持系统。据报道，这种独特的资助方式在英国取得了较大成功，有70%的创业学生在两至三年内就可以还清贷款，更重要的是，这种资助方式能创造更利于社会长远发展的健康经济环境*董霞：《对英法两国青年创业模式的比较和分析》，《中国青年政治学院学报》2003年第5期。。在财政政策方面，从公共资源利用效率的理论和实践来看，“全面扶持”的创业资助政策并非是效率最高的公共政策选择*叶映华：《大学生创业政策的困境及其转型》，《教育发展研究》2011年第1期。，因而在国家资助大学生创业资金与其他资源相对有限的条件下，政府有必要将有限的资金集中到那些优秀的、最具有潜在成功可能的创业者身上，避免“撒芝麻盐”的情况*Scott A. Shane：《为什么鼓励更多人创业是一项拙劣的公共政策？》《开放时代》2010年第8期。。比如，将政策性基金的运作与风险投资结合起来，采用“配投”的资金运作方式实现对大学生创业融资的支持，即对获得风险投资的大学生创业企业，政府根据风险投资的额度以一定的比例进行配额注入资金。

(四)构建政策的运行和评估机制，保障大学生创业政策的有效实施

创业政策的实施是一项社会工程，同时也是一个资源整合的过程，需要政府和社会等多方面的参与和联动。近年来，大学生创业政策之所以“不给力”，除了政策内容本身的问题外，还因为各级政府没有及时建立起相应的政策实施保障机制，把创业政策的执行当作了一项政治任务而不是一项公共政策，带有强烈的应急性和政治性特点，这就需要建立和完善大学生创业政策实施的保障机制。

第一，要建立大学生创业政策实施的组织机制和协调机制。创业政策的执行牵涉部门多，涉及工作面广，需要政府和社会组织的共同推动和实施。各级政府应设立或指定专门机构，具体负责创业政策的执行、监督和评价。同时，要加强政策执行过程中的部门协调，如要求劳动部门强化创业技能培训和创业信息支持，教育部门加强大学生的创业教育与实习实践等。另外，积极倡导成立创业辅助性质的社会组织，开展创业指导、教育、培训并对创业项目进行评估，吸引社会闲散资金成立创业基金，帮助创业者与政府部门的沟通协调等。

第二，强化大学生创业政策实施的法制保障。具有稳定性和权威性的法律不仅是政策制定的依据，而且也是政策实施的有力保障。目前我国的创业政策多属于行政规范范畴，强制力弱、弹性较大，效力层级递减，因而难以保障政策的实施效果。针对我国人大在创业专门立法领域的空白现状，需要制定相应的法律制度，这不仅可以推动大学生创业的制度化和法治化，而且可以为大学生创业政策的实施提供法律保障。

第三，建立完善的大学生创业政策实施监督和评估体系，防止政策漏洞和政策滥用。政策评估是政策运行过程这一有机链条中的重要一环。对大学生创业政策实施跟踪评估，可以不断修正和完善实践中的创业政策，使创业政策真正为创业者所需，更好地促进大学生创业的发展，形成良好的创业效应。因此，可在政府机构下设立创业政策评估委员会，定期对创业政策的实施情况进行评估，废除那些缺乏可操作性或难以取得成效的政策措施，对需要调整的政策内容提出建议，并对即将出台的政策措施进行充分论证。通过合理的评价，可以发现已有政策的成效与问题，能够为以后政策制定的科学性、针对性、系统性和有效性提供坚实的基础。

综上所述，各级政府出台的大学生创业政策是针对在校或刚毕业大学生这一特定目标群体而制定的，政策目标是改善大学生创业环境，鼓励、支持和规范大学生创业行为。实践证明，创业政策已成为影响大学生创业成效的关键因素。但由于我国的大学生创业起步较晚，创业政策无论从内容还是实施过程都还不完善和成熟。大学生创业政策体系的构建是一项涉及全社会力量的系统工程，政府在该体系中需要扮演主导和核心的角色，需要在借鉴西方发达国家成功经验的基础上，从我国国情出发，构建适合于我国大学生群体性特征的创业政策体系。

[责任编辑：贾乐耀]

The Logic Evolution and Tendency of College Students Entrepreneurship Policy in China

LIU Jun

(School of Political Science and Public Administration, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

The entrepreneurship policy of Chinese college students has experienced a process from tentative exploration to comprehensive promotion. Now the entrepreneurship policy system of Chinese college students has been basically established which covers entrepreneurial education, entrepreneurial finance, entrepreneurial environment and entrepreneurial promotion. However, there still exist some problems, for example, the policy makers have confused mandates and less authority, the contents are unbalanced and lack pertinence, and policy-executing mechanism is unsound and does not fill the goal. All these problems can be solved by establishing a unified policy making and execution mechanism, improving the relationship among different unit policies and planning the policies according to college students’ characteristics to make the policies more targeted and operable.

college students; entrepreneurship policy; logic evolution; tendency

2014-05-08

山东大学自主创新基金项目“我国大学生自主创业能力提升研究——基于中西方比较视角”(IFW10011)。

刘军，山东大学政治学与公共管理学院副教授，马克思主义学院思想政治教育专业博士研究生(济南250100)。