破解征地拆迁难题的策略探究

高 杰

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601)



破解征地拆迁难题的策略探究

高 杰

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601)

摘 要：随着我国城市化进程不断加快，征地拆迁的规模急剧扩张.由于拆迁工作的复杂性，征迁过程中的各种矛盾日益凸显，甚至演变成流血事件.如何破解征地拆迁难题逐渐成了研究热点.科学界定公共利益、合理定位政府角色、完善补偿安置机制、保障公民全程参与、健全司法救济制度等措施，是破解征地拆迁难题的有效途径.

关键词：征地拆迁；破解；策略

我国实行的是土地公有制，因此目前我国的土地可分为两种，即农村的集体土地与城市中的国有土地.由于土地性质的差异，在我国拆迁主要分为两种，一是农村的征地拆迁，二是城市的房屋拆迁.由于农村土地是集体性质的，所以农村的拆迁行为主要包含两个过程，将农村集体土地征收为国有土地，才能对农村居民的房屋及其附属物进行拆除，而在城市不存在土地征收的问题.鉴于实践中二者出现的问题基本相同，为了便于探讨，一般将农村征地拆迁和城市房屋拆迁一并归结为征地拆迁范畴.

1 我国征地拆迁的现状

1.1 征地拆迁的法律规制

在计划经济体制下，房屋不能单独地体现出其价值，拆迁行为主要是由土地被征用所导致的.对房屋拆迁补偿的规定完全隶属于土地征用的规定中.国务院于1953年颁布、1958年修订的《国家建设征用土地办法》是我国第一个涉及到房屋拆迁补偿的法规.改革开放后，为了解决日益增多的拆迁矛盾和问题，加快城市化建设，1991年3月国务院发布了《城市房屋拆迁管理条例》，并于6月正式施行，2001年国务院对该条例进行了修订，标志着我国城市房屋拆迁行为开始有了法律规制，改变了此前无法可依的局面.2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式实施.《物权法》首次对公共利益拆迁和商业拆迁进行了明确区分，对这两种性质完全不同的拆迁行为给予了不同的法律规制，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月19日正式施行，这标志着我国城市征地拆迁工作正式步入了法制轨道上来[1].我国城市房屋拆迁法制经历了一个不断发展完善的过程.然而，需要指出的是，无论是此前废止的《城市房屋拆迁管理条例》，还是先行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》都只是将国有土地上的城市房屋拆迁行为作为调整对象，而目前矛盾争议最大的集体土地上的农村房屋拆迁问题却并未纳入到规制范围之内，造成农村房屋拆迁缺少具体可操作性的法律规制，集体土地上的房屋拆迁矛盾迟迟得不到解决.所以，如何解决农村征地拆迁问题应当成为政策制定者的一项重要任务.

1.2 征地拆迁的补偿方式

目前我国征地拆迁补偿主要采取的是被拆迁人自主选择的模式，即被拆迁人可以自主地选择货币补偿或者是产权置换.货币补偿是指拆迁人将被拆房屋的价值以货币结算的方式补偿给被拆迁人的补偿方式.其最大的缺陷在于对于房屋面积较小的被拆迁人来说其获得的补偿款往往无法从市场上买到满足居住条件的房屋.产权置换是指将被拆迁人的房屋产权与拆迁人提供的、采用新建或者购买的方式取得的完全产权的房屋进行调换，在此基础上根据房屋价值评估结果，相互结清差价的补偿方式，也就是俗称的回迁.但是实践中回迁房屋的质量往往难以保证，由此引起了拆迁人的不满，引发了一些矛盾.当然，还有其他一些补偿方式，例如定销商品房、供应经济适用房等[2].

1.3 征地拆迁中的公民参与

现阶段公民已经参与到征地拆迁过程中，开始对政府的拆迁工作产生影响.但在实践中间接利益主体参与不足，限制了公民参与的有效性.各级地方政府往往看重的是能够完成拆迁，而并不关心达成决策的程序是否合法，结果造成公民参与流于形式.尽管我国针对城市房屋拆迁中的公民参与权在行政法规中已经有了相关规定，新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确地规定了房屋拆迁的听证制度，各地方政府也结合本地实际制定了本地区的房屋征收与补偿政策法规，但仍然缺少相应的具体制度和程序规定对其进一步加以完善，所以在现实中存在执行受阻的问题[3].法律上虽然规定必须履行法定程序，但并不代表在具体执行中可以顺利贯彻，在现实中往往公民参与的各项权利得不到有效保障.

2 征地拆迁中存在的问题

2.1 公共利益界定不清

当国家动用公权力实施带有强制性的征地拆迁活动时，其出发点应当是基于公共利益的需要.我国现行《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行拆迁或者征用并给予补偿.”《城市房地产管理法》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以拆迁国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被拆迁人的合法权益；拆迁个人住宅的，还应当保障被拆迁人的居住条件.具体办法由国务院规定.《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以拆迁集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产.”[4]这些法律文件都强调满足“公共利益”应当是征地拆迁的前提条件.然而，纵观现行的各类法律文件都没有对政府行使土地征用权所依据的“公共利益”的具体范围予以清晰的界定，造成公共利益往往同商业利益相互混淆，许多商业拆迁项目搭乘“公共利益”的便车，违背了公共利益的原有精神.

2.2 地方政府角色不当

在征地拆迁活动当中，政府角色定位不当几乎是地方政府普遍存在的问题.地方政府职能定位不合理，错位、越位、缺位，非但没能有效弥补市场缺陷，反而加剧了社会矛盾.一些地方政府为了追求经济效益滥用拆迁行政许可权，在拆迁评估过程中对第三方评估机构施加影响，造成了补偿价格偏低、群众不满意等问题.在征地拆迁过程中，政府既是政策法规的制定者、执行者，又是拆迁过程的监督者，还是拆迁矛盾的调节者，各种角色交叉汇集于一身，使得政府获得了“绝对权力”，若拆迁涉及政府自身利益，则很难保证政府能够合理地决策和公正地裁决[5].由此造成拆迁裁决程序不公正、不公开，裁决机构的调解和司法职能得不到充分发挥.

2.3 补偿安置不合理

现阶段我国征地拆迁纠纷的焦点集中在补偿方面，主要存在两方面的问题：一是补偿标准不统一，随意性比较大.当前我国对征地拆迁补偿标准的规定太过于笼统，缺乏可操作性，不利于被拆迁人权益的保护.同时，安置工作也远未到位.现实中，政府与开发商往往是先拆迁后安置，使得被拆迁人陷入被动地位.二是房屋价值评估没有充分考虑房屋及土地增值和其他潜在的价值.房屋的作用不仅仅是提供居住之处，同时能给工作生活提供便利，能够创造收益，这是房屋的潜在价值.而这些价值在征地拆迁中没有得到充分的考虑，对于被拆迁人来说往往造成了无形的损失.在目前开发商与被拆迁人地位不平等的条件下，被拆迁人的土地区位价值并没有得到合理的补偿.

2.4 公民参与机制不健全

在我国征地拆迁中，由于公民正式参与渠道不畅通或者不能取得理想的效果，公民往往会选择较为激进的非制度化的方式来表达自身利益，以求得有关部门的重视.征地拆迁中的公民参与往往只存在部分环节当中，其发挥作用的范围很有限.补偿安置方案的制定应该是征地拆迁过程中的核心环节，而实践中这一环节的参与却严重缺失.政府往往是在补偿方案确定公布之后，才向公众征询意见，这使得公众参与的影响和作用都大打折扣.由于缺少拆迁人和被拆迁人的平等对话平台，公众从一开始就处于被动地位，话语权被剥夺，以至于拆迁的时间、补偿标准、安置办法等都由拆迁人单方面决定，公众只能被动接受.

2.5 救济制度不完善

救济制度是保障社会公平正义的最后一道防线.在征地拆迁中这一环节的主要内容包括对强制拆迁造成严重后果的责任追究，受理公众申诉和听证协商等.虽然我国相关法律法规设置了行政裁决和司法救济渠道，但实际缺乏良好的司法环境保证救济制度的顺利运行.有些案例中公众赢得了诉讼，也会存在裁而不行、行而未果的情况.公众对司法途径缺乏信任，造成被拆迁人利益受到损害时选择较为激进的方式来表达自身诉求.

3 破解征地拆迁难题的思路

3.1 科学界定公共利益

依照我国法律的规定，公共利益的界定是判断政府能够动用强制手段进行拆迁的先决条件.征地拆迁中的公共利益必须是重大的、经过慎重选择的并且以达到某种公共目的为目标，必须明确公益拆迁不得用于商业开发项目的原则.公益拆迁必须遵守正当的法律程序，保障公众的充分参与，接受司法的监督和审查.首先，地方政府在拆迁项目性质的认定上应当引入听证程序.在认定公益拆迁项目时，政府应该充分征求和听取被拆迁人和社会公众的意见，并在拆迁决策中给予考量和反映.其次，由于公共利益的内涵具有复杂性，通过司法程序来界定公共利益成为必要[6].在征地拆迁中，政府的行政裁决往往带有较为明显的倾向性，成为拆迁人的“代言人”，同时在拆迁中也存在因被拆迁人漫天要价而导致拆迁成本增加，其他公众利益受到影响等情形.因此，需要在制度上赋予法院对征地拆迁项目的公共性进行个案审查的权力.

3.2 合理定位政府角色

建设“有限政府”的目标要求各级政府在征地拆迁工作中要“有所不为”，即要求各级政府征收部门要进一步理顺与具体征收实施机构之间的关系，指导有关单位规范地开展工作.也就是说，政府应当是征迁工作中的指导者，而不是实施者，不应当直接介入征地拆迁的具体工作.对于商业性的拆迁活动，政府可以不介入，由开发商与被拆迁人自主协商，完全按照市场化模式来运作.只有当二者出现难以化解的纠纷时，政府才应当站出来，充当“裁判者”的角色.各级政府应当树立“公民本位”的理念，以全心全意为人民服务为宗旨，在不损害公共利益的前提下，做到对合法私权的有效保护，做到国家利益、集体利益与个人利益的整合协调，统筹兼顾.

3.3 完善补偿安置机制

在补偿原则上，政府应当确立对被拆迁人损失的完全补偿原则.应当依据被拆迁人遭受的全部损失并充分考虑对其生存发展的长期影响来确定补偿金额.在补偿的范围上，应当对土地使用权和各项房屋预期收益进行补偿.同时，对于违法建筑也应当给予适当的补偿.对于那些虽然没有进行房屋登记但是被拆迁人已经实际居住很多年，政府保持默许态度的违法建筑应当视为合法建筑予以补偿.而临时搭建的房屋则应当确定一个合理的补偿原则和标准适度补偿被拆人的建筑材料费和人工成本[7-8].在补偿标准上，应当按照土地和房屋的实际用途的不同，实行分类补偿；按照土地和房屋与市中心的距离及其便利程度，实行级差补偿.在房屋评估中要坚持市场比较法优先原则，采用市场化的房地产评估方法.要改革现行的房屋评估体制，房屋评估机构应当由被拆迁人委托，保持评估机构的独立性和公正性，使评估机构与拆迁管理部门相分离，切断评估机构与拆迁人的利益联系[8-9].在补偿方式上，要积极探索多样化的补偿安置办法.应当确立以货币补偿为主，辅之以实物补偿、提供就业岗位、纳入社保范围、解决子女入学困难、创业财政与税收优惠等措施，确保被拆迁人的生产生活不因拆迁受太大影响[10].

3.4 保障公民全程参与

首先要改善公民参与的外部环境，在中央和地方法规的制定上要进一步细化关于落实公民参与权的相关规定.在利益导向上，政府要适当向被拆迁人倾斜，以均衡各方的话语权，使各主体的地位相对平等.引入听证程序是保障公民参与的有效途径.首先，要扩大行政听证在征地拆迁中的适用范围.一方面要建立征地拆迁决定的听证制度，另一方面要建立征地拆迁许可的听证制度.其次，确立案卷排他性原则实施听证.具体做法是拆迁人在申请房屋拆迁许可证时，必须向公众公开其应当向拆迁管理部门提交的有关材料，如果被拆迁人对上述材料有异议，则可以委托律师提请法院就争议召开听证会，法院以中立者的身份作出裁决.

3.5 健全司法救济制度

司法救济是公民维护自身权益的最后屏障，确保法院在征地拆迁案件当中的司法公正显得尤为重要.法院在征地拆迁纠纷的处理中应当重点做好三个方面的工作：一是谨慎作出强拆决定.对于被拆迁人的合理诉求应当给予满足，促成争议双方达成和解；二是规范司法程序.法院必须着力排除干扰，站在公正的立场上裁决征迁纠纷，做被拆迁人利益的捍卫者；三是强化司法审查.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，政府在作出强制拆迁决定并实施强制前必须接受法院的司法审查[11].为了公正地作出裁决，人民法院在审查期间，应当通过座谈会、意见征询等方式展开调查，广泛听取被拆迁人的诉求.

4 结论

由于公共利益界定困难、政府角色错位、补偿安置不到位、公民参与不足、救济渠道不畅通等一系列原因，现实中征地拆迁活动常常步履维艰.在征地拆迁过程中各级政府应当扮演好指导者的角色，着力化解矛盾冲突，维护社会和谐稳定.在规则制定方面，要进一步明确公共利益的界限，健全利益表达机制，完善救济制度.在角色定位方面，要积极充当被拆迁人利益的维护者.在补偿方案设计方面，要不断探索新的补偿安置方法，合理确定补偿标准.同时，征地拆迁是一项极其复杂的工作，需要各方在追求自身合法利益的基础上，相互理解支持，培养社会责任感和道德意识，携手推动征地拆迁工作顺利进行.

参考文献：

[1] 刘先禹. 我国城市房屋拆迁问题的法经济学分析[D]. 长春：吉林大学，2009.

[2] 王伟斌. 城市拆迁补偿问题研究[D]. 上海：华东政法大学，2013.

[3] 谭丽莉. 城市房屋拆迁中公民参与机制研究[D]. 南京：南京理工大学，2013.

[4] 谭亚. 城市房屋拆迁补偿制度构建：现状、问题与对策[D]. 重庆：重庆大学贸易与行政学院，2009.

[5] 冯玉军. 权力、权利和利益的博弈——我国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析[J]. 中国法学，2007(4)：48-49.

[6] 彭小兵. 城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定[J]. 公共管理学报，2009，6(2)：76-84.

[7] 张琦. 城市拆迁各方主体利益关系研究[D]. 上海：上海交通大学，2012.

[8] 王军，汪晓华. 商业拆迁的权利与利益之辩[J]. 长春大学学报：社会科学版，2011，21(11)：93-96.

[9] 钱飞. 我国城市房屋拆迁制度的反思与完善[D]. 上海：复旦大学，2008.

[10] 刘杰. 破解征地拆迁困局研究[D]. 成都：西南交通大学，2012.

[11] 李丽莉. 城市房屋拆迁中的物权保护[D]. 大连：大连海事大学，2013.

(责任编辑：沈凤英)

Research on the Strategies to Solve the Problem of Land Acquisition and House Demolition

GAO Jie
(School of Management，Anhui University，Hefei 230601，China)

Abstract：With the rapid development of urbanization in China，the scale of land acquisition and house demolition is rapidly expanding.Because of the complexity of the demolition work，various contradictions in the process of resettlement are becoming more and more prominent，and even become bloody conflicts.Therefore，how to solve the problem of land acquisition and house demolition has gradually become a research hotspot. As suggested in this paper，it is a realistic approach to cracking this problem by scientifically defining public interests and the appropriate role of the governmen，ensuring the interested party’s whole-process participation, and improving the compensation mechanism，the judicial relief system and the like.

Key words：land acquisition and house demolition；crack；strategy

作者简介：高 杰(1988-)，男，安徽六安人，硕士生，主要从事行政管理研究.

基金项目：安徽大学2013级研究生学术创新研究扶持项目(yfc100229)

收稿日期：2015-08-01；修回日期：2015-09-02

中图分类号：F301

文献标志码：A

文章编号：1008-5475(2015)04-0044-05