走向法治政府：历史回顾、现实反思、未来展望——写在中国行政法研究会成立三十周年之际

杨海坤

走向法治政府：历史回顾、现实反思、未来展望
——写在中国行政法研究会成立三十周年之际

杨海坤

“八二”宪法所开创的宪制环境是我国走向行政法治的开端。我国行政法治三十多年来的历程,其最显著的标志是确立了建设法治政府的目标。从国家颁布和实施的许多行政法律文件和法律事件中,可以看出我国行政法制度建设的光辉成就;但是,我们仍然可以看到政府行为不受法律严格规制的种种事实;党的十八届四中全会《决定》已经昭示了今后法治政府建设的清晰路径。法治政府建设已经成为法治中国建设中的主体工程,必须在“四个全面”战略布局中,特别是在全面依法治国战略布局中展开法治政府建设,这是我国建设法治政府最好的天时地利人和环境。行政法学理论研究对我国法治政府建设的指引作用功不可没。

法治政府建设;历史回顾;现实反思;未来展望;行政法学研究

1985年,中国行政法学研究会在江苏常州成立,转眼之间已经走过了三十年历程。而这三十年,正是中国社会发生剧烈变革的过程,也是中国开始走向全面依法治国的过程。中国行政法学学者对于中国行政法治建设做出了不可磨灭的贡献。回顾三十年中国行政法学研究的过程,可以给我们很多启示,也会使我们增强信心;总结这笔财富,可以使我们在法治政府的道路上走得更好、更稳健、更成功。

一、中国走向行政法治、研究建设法治政府课题的起步

中国对行政法治研究的起始有其天时地利与人和的背景,这是总结建国以来历史经验教训,特别是吸取“文化大革命”无法无天给国家和人民带来严重损害教训的成果;是拨乱反正、正本清源,尤其是改革开放之后人们对于行政法治建设渴望和期待的产物。中国行政法学研究会的诞生可以说是应运而生。

一国的行政法治与其国家的政治生活和宪法命运有着非常密切的关系。国家政治清明、宪法昭著则有行政法治;政治混沌、宪法衰落则使行政法治荡然无存。回顾我国走向行政法治的历史过程,坎坷而又曲折,这与我国较长一段时间政治生活失常、宪法命运多舛直接相关。在相当长一段时期里,法律仅仅被看作是一种阶级斗争和政治统治的工具,法律的存在和使用完全看其对阶级斗争是否有用、对政治统治是否有用而定,因此建国后相当长时间里中国的法律稀少而其实施效果极其有限,无法保障人民的基本权利,以致无法阻止“文化大革命”这样的严重政治悲剧的发生。可以说,改革开放以前的中国,根本没有树立起依法行政的观念和思想,更不可能提出建设法治政府这样的目标和理想。

1978年党的十一届三中全会召开,标志着中国进入了改革开放的新时期,法制建设揭开了新的历史篇章。1982年9月党的第十二次全国代表大会通过的新党章中明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。1982年12月全国人大通过的新宪法也庄严宣布：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位都必须遵守宪法和法律,任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。这说明我国的民主法制建设在指导思想上实现了拨乱反正,开始了社会主义法制建设里程的重大历史转折。如果对1982年宪法的文本进行深入的历史解读,我们不难发现这部宪法是建国以来最好的一部宪法,它所显示的民主法治精神正是对以往极端人治进行的反思与摆脱,明确宣示了包括政府在内的任何组织都不得有超越宪法和法律的特权,明确规定将一切机关都置于宪法和法律之下,作为国家重要组成部分的行政机关理所当然也必须遵守宪法和法律,这就为依法行政提供了最重要的宪法依据。值得一提的是,1982年宪法认真对待了公民的权利,显示了对公民的权利和自由特别的关注,对公民权利做了更加具体的规定,特别是1982年宪法第41条为公民提供了申诉权、控告权和国家赔偿请求权等法律救济权利的具体的宪法依据,为解决行政纠纷,化解社会矛盾提供了重要的渠道,为以后构建行政复议、行政诉讼、行政赔偿等制度奠定了宪法基础。因此,回顾行政法学研究的历史,我们不得不感谢1982年宪法的诞生;没有1982年宪法精神的指引,就不可能有之后的行政法治建设的开端。正是在1982年宪法颁布之后,过去最被忽视的政府法治逐渐成为新时期法治的重点,随后才推出了建设法治政府的明确目标!

二、我国行政法治建设历程的简要回顾

回顾三十余年来中国行政法治路程可以看到我们已经取得了举世瞩目的成就,这里仅仅选择并解读几个最重要、最典型的法律和文件,就足以佐证我们取得的巨大成就,并从中获得启迪,增强信心。

1.1989年《行政诉讼法》制定的意义值得大书特书。我国行政法史上最值得大书特书一笔的是我国《行政诉讼法》的颁布和实施,它似乎“出人意料”地降临中国大地,尽管后来学者对这部法律有各种不同的评价,但丝毫不影响其对中国行政法治所起的不可磨灭的历史作用,而且随着历史的推移,这部法律在中国民主法治发展史上的里程碑意义会更加显示出来!①应松年教授曾经这样描述行政诉讼制度对于行政法学研究的意义：“如果没有行政诉讼,行政法学者今天讲的很多概念和原理恐怕都是纸上谈兵;甚至,没有行政诉讼这一源头活水,很多法律原则和原理根本不可能凭空产生。”见何海波编：《法治的脚步声》一书序言,北京：中国政法大学出版社,2005年。美国学者埃尔曼曾言：“法律文化的重心和它发展的主要动力不应在由政府所设置的司法制度中寻求,而应见之于社会本身。”②埃尔曼：《比较法律文化》,贺卫方、高鸿钧译,北京：清华大学出版社,2002年,第200页。也正如中国学者所言：“行政法制度变迁主要受制于由经济、政治、技术、观念等诸要素所组成的社会结构的约束,社会结构的变迁直接引致了行政法的制度变迁。”③宋功德：《行政法的制度变迁》,罗豪才主编：《行政法论丛》(第4卷),北京：法律出版社,2001年,第37页。中国社会深刻转型时期的迅速到来,实实在在开始给这部法律的诞生提供了深厚的土壤,也灌注了生命力。如果说最初中国社会还有点被动地接受《行政诉讼法》出台的话,那么时至今日,中国社会对主动完善行政诉讼制度的渴求则愈发强烈。一方面,市场经济体制的建立使人们的利益诉求空前高涨,维护权利的意识日渐觉醒;另一方面,社会的急速转型导致利益群体不断分化,各种矛盾与冲突泛起,要求行政诉讼制度做出及时回应,并实现其自身的制度的完善。

中国宪法制度与行政法治的进步在很大程度上离不开《行政诉讼法》的颁布和实施,同时中国宪法制度发展的曲折和行政法治进展的艰难,却又通过这部《行政诉讼法》在实施中的艰辛和困难充分表现出来。因此可以说,检讨我国《行政诉讼法》的成就和困难,就是检讨我国宪法制度的进步和缺失,就是检讨我国行政法治的进步和不足。

2014年对1989年《行政诉讼法》进行了重要修改,这是该法实施二十四年后的第一次修改。此次需要改主要针对该法实施中立案难、审理难、执行难的“三难”问题,从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等许多方面进行完善。凡此种种,都标志着我国行政诉讼制度正趋向成熟,其民主性价值得到了进一步增强。修改后的新法已于2015年5月1日起实施,其修改后的效果将在实施后显现,人们需要进一步观察。但可以预见的是,通过各方面努力,尤其是通过行政审判个案裁判规则的日积月累,新《行政诉讼法》的诸多条款会得到更好的解释和落实;我国行政审判制度体系将更加完善,从而更好地满足国家治理体系现代化的时代需求。

2.1996年《行政处罚法》制定的意义不容忽视。行政处罚制度是一种严肃追究行政法律责任的制度。一般说,法律责任可分为刑事法律责任、民事法律责任和行政法律责任。刑事法律责任和民事法律责任对一切公民都是同样适用的,而行政法律责任不同,它关乎行政法律关系双方当事人的不同的法津责任,其中对行政机关提出了特别严格的要求。《行政处罚法》颁布的显著意义在于它是我国行政行为法治化的起始样本。行政处罚在维护经济社会秩序中起着不可替代的作用。很难设想,如果没有行政处罚制度,很多领域的行政管理秩序将如何维护。然而在实践过程中,我国行政处罚中存在不少的问题：比如处罚力度不足,不能对违法行为人起到警戒和教育作用,更难以遏止行政违法行为的蔓延。与此同时,滥用行政处罚权的情况也相当严重,乱处罚的直接后果是使公民、法人或其他组织的人身权、财产权遭受到严重损害。

全国人民代表大会八届四次会议通过的《行政处罚法》正是一部针对行政处罚不力和行政处罚权行使混乱的实际,规范行政处罚行为的法律,充分体现了依法治国、依法行政的精神,贯彻了民主、公正、参与等基本精神,对我国建设社会主义法治国家产生广泛的影响。《行政处罚法》规定的“处罚法定原则”,意味着凡属法律禁止的行为,任何人、任何组织都不能做,否则就应无例外地要承担法律责任,受到法律制裁;任何国家机关要作出影响公民基本权利义务的行为,必须有法定依据,没有明确规定的,任何国家机关都无权作出此类行为,否则就要承担法律贵任。《行政处罚法》的特别贡献是为我国行政程序法治化提供了初始范本,它首次以基本法律的形式对行政程序作出完善的规定,《行政处罚法》将处罚程序分为决定程序和执行程序。决定程序又分为简易程序、一般程序和听证程序。在我国,听证程序被最早引入行政处罚程序,是我国在民主法制建设方面迈出的重大步骤;并宣布程序违法则行政处罚无效,其效果是使行政处罚违反法定程序者承担相应法律责任。

3.2003年《行政许可法》制定的效果十分久远。市场经济的本质是自由与公平,这是市场经济得以健康发展的前提。在市场经济背景下,人们可以自由地进入市场,自由地选择生产、消费、交换,这就使人与人之间的关系同自然经济占主导地位的封建时代相比有了相当大的变化,可以概括为从“身份到契约”的转变。为真正实现这一转变,就必须遏制行政权力对经济生活的不当干预,强调国家行政机关必须依法行政,而行政许可制度的改革是首当其冲的问题。但我国以往行政许可的设定和实施却出现一系列问题,其中较为突出的是：行政机关从行业或地方利益出发,利用许可制度搞垄断,竞相设定许可制度,造成许可泛滥,使许可制度日益成为行政机关滋生腐败的温床;许可机关权限不清,多层次多部门许可形成新的官僚主义;许可标准混乱不统一,许可程序冗长繁琐;行政机关利用许可乱收费,许可证缺乏监督,等等。为此需要把行政许可权力关进制度的笼子里,不能让其吞噬市场经济。

2003年,全国人大常委会制定和通过的《行政许可法》则意味着我国建设法治政府的进程向纵深发展,是我国行政法治建设的又一块重要里程碑。《行政许可法》的首要任务是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围：法律只允许对直接关系国家安全,公共安全,人身健康与生命、财产安全,有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置,直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等事项设定行政许可。即使是上述事项,凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的,也不得设定行政许可。法律通过限制行政许可事项的范围,一方面取消了大量的不必要的规制,还市场主体和公民个人以自由;另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施,只保留少量的、真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施,从而促使政府职能转换和转移,促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。①祁建平：《论行政合法性原则与有限政府》,《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2005年第5期。

《行政许可法》确立了许可实施的公正、公平程序,在我国行政程序法的完善方面做出了新的贡献。例如,该法将公平、公正确定为行政许可的基本原则,规定行政机关对任何许可申请人应一视同仁,凡符合法定条件和标准的,均应平等给予获得行政许可的机会,不能厚此薄彼;行政机关审查行政许可申请,发现许可事项直接关系第三人重大利益的,应当告知第三人,申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩,行政机关应当充分听取申请人、利害关系人的意见。《行政许可法》还规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度,在建设便民、高效政府方面做出了贡献。

诚然,《行政许可法》实施以来,也暴露了立法和执法中仍然存在许多问题。例如,有些政府部门不愿意放弃应该放弃的行政许可审批权,行政机关工作人员滥发许可证、发证后疏于监管现象比较普遍等等。本届政府致力于《行政许可法》的有效实施,进一步加强对行政许可制度的改革,推广“负面清单”制度等等。由于行政许可制度改革涉及如何平衡自由与秩序之间的关系,涉及国家与社会、政府与市场的深层次关系,因此行政许可制度今后进一步改革的趋向值得关注!

4.2004年《全面推进依法行政实施纲要》出台的特殊意义。在走向法治政府进程中,不得不提及2004年3月16日国务院常务会议通过的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》的显著特色在于使依法行政理念与依法行政制度相结合。按照构建法治政府的一般规律,只有培育与确立依法行政理念,并使这种理念转化为依法行政制度和融入依法行政实践,才能真正实现行政法治。同样,只有健全和完善依法行政制度,依法行政理念才能真正得以确立,并为依法行政实践提供理念指引和制度保障。②袁曙宏：《法治规律与中国国情创造性结合的蓝本——论〈全面推进依法行政实施纲要〉的理论精髓》,《中国法学》2004年第4期。《纲要》首先从中外依法行政的实践中提炼出依法行政的基本理念,并在我国行政法治建设、依法行政实践中积累的丰富经验的基础上,对依法行政提出六个方面的具体要求,即“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。接着,《纲要》把依法行政理念转化为一系列具体制度,基本上展现出一个以行政组织法、行政行为法和行政救济法为骨干的、三位一体的行政法制度体系,从而启动和激活整个依法行政的机制和体系,实现我国行政法制度向依法行政制度的跨越,最大限度地发挥出我国行政制度的整体活力。

《纲要》最突出的贡献在于确立了我国建设法治政府的宏伟目标,使建设法治政府成为进入21世纪以来我国各届政府的奋斗目标。《纲要》确定了建设法治政府的内在标准：(1)行政管理体制健全完善,政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。(2)提出法律议案、地方性法规草案,制定行政法规、规章和规范性文件符合宪法和法律规定的权限和程序,充分反映客观规律和最广大人民的根本利益。(3)法制统一,政令畅通,法律、法规和规章得到全面、正确实施。(4)科学化、民主化和规范化的行政决策机制和制度基本形成,并得到有效实施。(5)高效、便捷、成本低廉的解决社会矛盾的机制基本形成,社会矛盾得到有效防范和化解。(6)对行政权的监督与制约制度和机制基本完善,行政监督效能显著提高。(7)行政机关工作人员、特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高,尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成,依法行政的能力明显增强。①袁曙宏：《法治规律与中国国情创造性结合的蓝本——论〈全面推进依法行政实施纲要〉的理论精髓》,《中国法学》2004年第4期。《纲要》还明确了法治政府的外在维度,展现了建设法治政府动态的发展过程：(1)推动从全能政府向有限政府转变,要求实现政企分开和政事分开,政府与社会的关系基本理顺,充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对社会事务进行管理。(2)推动从管制政府向服务政府转变,要求在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,完善政府的社会管理和公共服务职能,充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用,逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。(3)推动从封闭政府向阳光政府转变,要求行政机关在实施行政管理时,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,应当公开政府信息;依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。(4)推动从权力政府向责任政府转变,要求行政权力与责任紧密挂钩,与行政权力主体利益彻底脱钩,实现权力与责任的统一。(5)推动廉洁政府、诚信政府和效能政府的建设,以不断适应建设法治政府的立体性和多维度要求。②袁曙宏：《法治规律与中国国情创造性结合的蓝本——论〈全面推进依法行政实施纲要〉的理论精髓》,《中国法学》2004年第4期。

《纲要》作为我国第一部全面规划建设法治政府蓝图的纲领性文件,是探索法治规律与中国国情创造性结合的初始版本,是很值得我们纪念的!

5.2007年《物权法》的制定对法治政府建设的有力推动。作为一部民法范畴的基本法律,《物权法》除了其基本的私法属性之外,还带有不少公法因素;这部法律除了对我国市场经济的发展具有显著意义之外,还对我国法治政府的构建也产生重要影响。③杨海坤、张浪：《〈物权法〉对构建法治政府的积极推动和深远影响——从公法学角度透视》,《江苏社会科学》2008年第1期。

《物权法》将宪法原则和精神具体化并直接予以落实,明显加强了国家及其政府在保护财产权,特别是保护公民财产权方面的责任,为国家公权力的行使和相对人的权利保障提供了具体的法律规范,使宪法确立的人权保障、私有财产保护、权力保障权利的原则和精神得以具体体现,使政府权力成为保护公民权利,特别是保护公民财产权最安全、最有效的保护伞。④杨海坤、张浪：《〈物权法〉对构建法治政府的积极推动和深远影响——从公法学角度透视》,《江苏社会科学》2008年第1期。《物权法》平衡了政府的“有限”与“有为”,以其独特的路径丰富了我国法治政府建设的具体内容。它确立物权的排他性观念,以利于公权力“定纷止争”功能之外,还特别强调公权力应该依法充分发挥物的效用,使“物尽其用”,从而激发人们创造财富的激情,更快更好地促进社会进步。⑤杨海坤、张浪：《〈物权法〉对构建法治政府的积极推动和深远影响——从公法学角度透视》,《江苏社会科学》2008年第1期。《物权法》的颁布对我国政府行为产生了深刻影响,它有助于政府及其公务员确立起对于物权的平等保护观念。它以更清楚的法律语言确定了公有制经济和非公有制经济法律上的平等地位,确立起公有财产和私有财产平等保护的物权制度。在某种意义上说,《物权法》具有纠历史偏差之功,因为长期以来,由于“左”的思想影响,私有财产保护观念被作为资产阶级思想核心加以批判,相当一部分国家工作人员头脑中对于私有财产权持有傲慢与偏见;在现实中,公民个体对于国家整体而言,处于弱不禁风的弱势地位,受到来自公权力的侵害比比皆是。因此,《物权法》的实施是一个长期艰巨的过程,该法有其特别深远的公法意义。

6.2011年《行政强制法》的制定现实针对性极强。经过五次审议,十一届全国人大常委会第五次会议于2011年6月30日通过了《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》),这部法的制定和颁布凸显了我国法治体系建设的艰难性,也显示了以改革开放为动力、以保护人民利益为宗旨进行立法创新的必要性。《行政强制法》迟迟出台的困难主要在于其立法内容涉及面广,非常敏感,必须以达到有效规范和控制行政强制权为目的。《行政强制法》的贡献就在于把行政强制权力关进制度的笼子,其重点在于防止行政强制权力被滥用。因为近年来,在城乡建设中由于征收拆迁引发的行政诉讼、行政复议甚至非正常上访逐渐增多,部分地方政府在征收拆迁过程中由于未依法规范推进以至频繁出现了危及社会稳定的群体性事件。因此,依法规范行政强制成为通过制度渠道和法律途径有效消解社会潜在纷争、为中国经济社会发展创造有利环境的重要立法任务。

立法难,执法更难。《行政强制法》的立法规范只是将行政强制纳入法制轨道的最初步骤,《行政强制法》的实施才是后面真正的重头戏,面对我国行政强制实践中的“散”、“乱”、“软”等诸多现象,面对行政强制行为背后涉及的各种利益纷争,面对某些行政机关对于行政强制行为的复杂心理和态度,注定了这部法的实施必定是异常艰难的。但有法总比没有好,当务之急首先要使广大干部群众掌握好《行政强制法》的基本原则,包括行政强制法定原则、行政强制适当原则、教育与强制相结合原则、行政强制禁止谋利原则和行政强制中的权利救济原则。政府工作人员掌握了这些原则,就领会了《行政强制法》的精髓,就不会随意运用行政强制手段,就不至于随便动用行政强制侵犯公民权益;而群众真正掌握这些原则,他们就会理直气壮地维护自己的合法权益,就能善于行使自己在公权力行政强制过程中的陈述权、申辩权、申请复议权、提起行政诉讼权和要求国家赔偿权等权利。因此,用好《行政强制法》对于中国社会今后长期和谐发展具有深刻意义。

7.对于制定统一行政程序法的认真讨论和准备。在走向法治政府的过程中,关于是否制定和如何制定一部统一的行政程序法的讨论,成为一个绕不过去的重要问题。在这方面,我国理论界和实务界已经作出了巨大努力。自改革开放以来,我国社会已经发生了翻天覆地的变化,行政程序法的法典化正面临着难得的机遇。国外的经验已经充分表明,市场经济的发展是催生行政程序法的基本动因。我国市场经济体制的建立不仅使经济发展有了更强的原动力,而且还促使人们的观念发生了深刻的变化,并以此带动了我国社会的整体转型：从传统的国家一元结构向国家与市民社会二元结构的转变,从身份社会向契约社会的转变。自20世纪80年代开始,我国行政机构改革、税收征管体制改革、价格决策机制改革、政务公开、行政审批改革等诸多行政改革相继展开,这些改革为行政程序法典化提供了契机。特别是近年来我国正在进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。据此可以推断,在我国高层的直接支持和推动下,未来的行政改革将在更大的范围内展开,因而我国的行政程序法制也将随之获得更多的社会支持,行政程序法法典化的社会基础将更加坚实。①杨海坤、章志远：《现实基础与因应之策：中国行政程序法法典化之前瞻》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2004年第2期。

回首中国十几年来行政程序立法的进程,知识精英阶层的启蒙之功值得肯定。从积极宣传行政程序法的重要作用到全力介绍国外行政程序法的发展概况,从单纯的行政程序法理论研究到实际参与、影响国家的行政程序立法,我国的行政法学者做出了巨大的贡献。一方面,学者们继续为行政程序法典的诞生进行更为细致的实地调研和理论论证工作;另一方面,有些学者已经接受有关机关的委托或者自行着手行政程序法典专家试拟稿的起草工作。有了学者的热情参与和深入研究,我国行政程序法法典化的理论准备和舆论准备工作就有了充分保障。②杨海坤、章志远：《现实基础与因应之策：中国行政程序法法典化之前瞻》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2004年第2期。在这方面,地方和部门立法已经先行先试。2008年4月9日,湖南省政府第四次常务会议审议通过了《湖南省行政程序规定》(以下简称《规定》),并于该年10月1日起正式实施,开了地方政府制定行政程序规章之先河。作为首部地方性行政程序规定,该《规定》涵盖了行政程序的原则、行政主体、行政决策、行政执法、行政合同等一系列行政程序制度,对于促进湖南省责任型、法治型和服务型政府建设具有重要意义。该《规定》体现了浓厚的民主色彩和公众参与的精神,是中国行政法治发展的重要有益探索,在《湖南省行政程序规定》出台之后,山东省等其他省份以及有些地方政府都对行政程序立法进行了有益的探索,有些中央政府部门和地方政府部门出于工作需要也不断出台行政程序方面的规章,所有这些立法尝试对于打造“阳光政府”、扩大公众参与、严格行政程序等具有重要探索意义。显然,在制定统一行政程序法问题上,应该特别提倡行政程序法理论研究的“本土化”,这种“本土化”的追求实质上就是倡导一种对中国现实的关怀。我国行政法学界已经与立法、司法以及行政部门建立了良好的合作关系,因而各方可以携手进行调研,促使行政程序法的理论研究与实际运作真正实现良性互动,从而为我国行政程序法的法典化奠定坚实基础。①杨海坤、章志远：《现实基础与因应之策：中国行政程序法法典化之前瞻》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2004年第2期。对于中国统一的行政程序法的出台,应该抱着乐观其成的积极态度。

8.2014年党的十八届四中全会《决定》对于法治政府建设新的里程碑意义。2013年,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标;2014年,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标。两个文件都提到了建设法治政府的问题,尤其是后一个文件(以下简称《决定》),对于法治政府建设描绘了更加清晰的蓝图,提出了更加切实可行的具体步骤。

首先,《决定》把法治政府建设纳入中国特色社会主义法治实施体系。2011年,中国宣布社会主义法律体系已经建立,2014年,党的十八届四中全会宣布建设社会主义法治体系。从法律体系到法治体系,这一字之改,表明中国已经从静态的制度体系的完善走向包括立法、执法、司法、守法、法律监督等各个环节纳入法治轨道的全面努力,凸显出一种新型的完整的均衡法治观,而且表现出更强烈的公法之治精神,更加突出规范国家、政府、政党治理行为的精神。所谓社会主义法治体系,根据《决定》精神,至少包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、有力的法治保障体系、严密的法治监督体系和完善的党内法规体系。其中,高效的法治实施体系与依法行政关系尤为密切。因为政府是执法主体,是法治实施体系最主要的载体。法律的生命在于实施,高效率的法治实施体系是法治体系的生命。在这个意义上来说,建设法治政府是建设社会主义法治体系成败的关键。

其次,《决定》更清晰地阐明建设法治政府的具体任务和举措。党的十八届四中全会决定提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的六项任务,明确“深入推进依法行政,加快建设法治政府”为其中一项重要任务,把加快建设职权科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府作为依法行政实现的具体目标。其内容极其丰富,具体包括以下六个方面任务：

第一,依法全面履行政府职能。《决定》强调要完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这突出了“法无授权不可为”的公法控权原则,推行政府权力清单制度,坚决反对和纠正乱作为和滥用权力;同时也反对不作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。《决定》明确提出了推进各级政府事权规范化、法律化。这项工作实际上过去比较忽视,现在特别需要重视这项工作,具有紧迫性。

第二,健全依法决策机制。《决定》与以往文件相比,特别显著地把依法决策作为法治政府建设的重点,《决定》把近年来的行政决策法治化经验加以总结,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大行政决策法定程序,从而确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。《决定》的创新亮点在于,提出了建立政府重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,这是总结过往经验教训的成果,也是预防决策严重失误以及错失时机决策、久拖不决造成重大损失的重要措施。

第三,深化行政执法体制改革。包括在重点执法领域推进综合执法、完善市县两级政府行政执法管理、严格实行行政执法人员持证上岗制度、健全行政执法和刑事司法衔接机制等重要措施。应该说,这些改革措施都具有很强的针对性,对于提高行政执法的科学性具有重要意义。

第四,坚持严格规范公正文明执法。《决定》提出了建立并严格执行重大执法决定法制审核制度、建立健全行政裁量权基准制度、全面落实行政执法责任制制度等,力图加强执法监督,防止和克服地方和部门保护主义,惩治执法中腐败现象的发生。这些措施也都具有极强的针对性和可操作性。

第五,强化对于行政权力的制约和监督。《决定》高屋建瓴,提出必须形成严密的法治监督体系。在这样的指导思想指引下,《决定》提出加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效的具体设想,并认为加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点。其内容非常丰富,需要探索的问题也很多。

第六,全面推进政务公开。这项工作实际上早就初步展开,也有了一定的经验,但在实际中各种阻力依然很大,离民众要求的阳光政府仍有一段距离。《决定》强调坚持以公开为常态、以不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。规定政府信息公开越来越具体,将使这项具有民主意义的制度落到实处。

应该说,《决定》列举的任务明确而全面,也具有针对性,可以说抓住了重点和难点。总之,十八届四中全会《决定》专题研究全面推进依法治国重大问题,既是对历史经验的深刻总结,也是着眼未来的战略部署,必将有力推动我国法治政府建设并取得可期待的新的巨大进步!

9.2015年新《立法法》将成为法治政府建设升级版的基石。2000年,我国就通过了《立法法》。《立法法》是规范国家立法活动的基本法,对于从源头上解决国家法治问题具有重要意义。十五年来,该法发挥了很好的作用。但是,随着我国法治建设的进展,良法之治的问题越来越突出,尤其是十八届四中全会推出全面依法治国蓝图之后,《立法法》的修改摆上了议事日程。2015年3月,十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定,这对于行政机关依法行政、建设法治政府具有特别重要的意义。修改后,该法第1条“立法目的”由原来的“建立和完善有中国特色社会主义法律体系”变为“完善中国特色社会主义法律体系”,把提高立法质量放在首位。该法首先明确了我国立法权的根本归属,强调享有立法权的人大主导立法工作的体制机制,排除部门和地方利益对立法的干扰和不利影响,这对于保证科学立法质量具有明显效果。其次,该法清晰地表达了税收法定原则,将我国税收的专属立法权单列,明确税种的设立、税率的确定和税收征管管理等税收基本制度只能由法律规定,这对于防止政府税收部门滥用征税权、防止公民财产权受到不法侵害、促进社会公平和谐具有直接的意义。再次,该法修改后明确设区的市享有地方立法权,体现了科学合理下放地方立法权的趋势,有利于推进我国地方政府社会治理的民主化、科学化、法治化;在授权地方立法权的同时,又对其立法权限做了必要的划定。又次,修改后的《立法法》在规范地方政府和部门规章性“红头文件”方面、规范两院制定司法解释等方面作出了更加明确的规定,这有利于我国法制统一、有利于宪法法律的实施。最后,新《立法法》对于长期以来存在的“一揽子立法”和“无限期授权”现象作出了有力的纠正,严格控制和规范我国授权立法。应该说,新《立法法》为推进国家治理体系和治理能力现代化在立法源头上提供了善治良机,为促进依法行政、建设法治政府提供了良好的立法资源,成为法治政府建设升级版的基石。

三、中国目前法治政府建设中遇到的困难和问题

毋庸讳言,中国行政法治建设时间不长,我们要走的路还很长,离建成真正为广大人民都能切实感受到的法治政府还有相当距离。目前中国建设法治政府过程中还存在种种困难和问题,这种种困难和问题是由复杂原因所造成的。首先,中国历史传统中的沉重的人治型文化包袱确实严重阻碍今天的法治建设进程。法治这个概念是法学的中心词,但历来存在着争议,至于什么样的政府称得上是“法治政府”,更是一个值得讨论的问题。国外行政法学家们对我们讨论这个问题提供了有益的启示,例如,当年英国的戴西(A.Dicey)曾认为法治应当排除政府的专擅、特权乃至宽泛的自由裁量,应当确保政府和人民一体服从普通法、受普通法院管辖,他是基于英国深厚的普通法传统和维护法院的崇高地位来讨论法治政府的。美国的古德诺(Frank Goodnow)认为行政法不过是宪法的补充和实施,从而法治只是对宪法的贯彻,这是因为美国拥有一部充满活力的成文宪法和强劲的司法审查体制。而德国的迈耶(Otto Mayer)把法治概括为法律拘束、法律优先和法律保留原则,他着重讨论的是立法与行政的关系。这些论点无疑对我们有启迪,中国传统法学中就缺少这样的法治思想,因此何谓法治政府,法治政府应该奉行哪些基本原则,考察法治政府建设有哪些指标体系等都相当缺乏中国本土的历史文化积淀,因此我们必须狠补现代法治思想这门课,并巧妙、周到、创造性地用于中国法治政府建设。

更重要的原因是我国现行体制中存在诸多弊病和缺陷,这些弊病和缺陷严重阻碍着我们实现法治政府建设目标。从行政体制内部来说,我们至少可以从职权法定、依法立法、依法执法、权利救济四个方面表现来检讨目前我国的行政法治实际情况,它与理想之间还存在很大差距。

1.在职权法定问题上缺乏刚性。改革开放以来,我国一直在探索政府与市场、政府与社会的关系,在社会改革中进行政府自身的改革。但是政府职能在许多方面依然缺少明晰而刚性的法律约束、党政关系梳理不清、行政机构改革反反复复、行政机构设置和编制管理混乱以及行政职能法定化、规范化程度差等情况还严重存在。从行政机构法定角度看,由于我国行政组织法尚不完善,行政机构的设置还没有清晰的规则,中央和地方层面的行政机构与事业单位、社会团体的关系并没有完全理顺;行政机构与事业单位、社会团体鱼龙混杂,甚至真假难辨。哪些公共职能应当由行政机关行使、哪些可以由事业单位或者行业协会行使,甚至哪些组织属于行政机关、哪些属于事业单位或者行业协会,还相当不明确;行政机构的人员编制无定数。虽然出台了有关机构编制的行政法规,中央到地方也有专门机构职掌编制管理,但实际职数仍被一再突破。从行政机关行为方式上来看,首先,不少种类的行政行为仍然缺乏实际的刚性的法律约束。就拿《行政许可法》的实施来看,遇到阻力重重,国务院一度曾通知保留211项“非行政许可审批项目”,直到本届政府才痛下决心,要求一律撤销。但正如李克强总理所讲的,有些部门仍在暗中踩刹车,阻挡这项改革。再如,关于许多经济领域调控的法律缺乏具体规定。在近几年的房市调控中,变化太快,甚至出尔反尔,使人无法捉摸。党的十八届四中全会提出了政府权力清单的崭新课题,但究竟什么是权力清单,权力清单的法律地位如何,谁有权出台权力清单,谁审查权力清单,谁监督权力清单等问题还有待解决。这都涉及职权法定这个重要问题,如果不从根本上得到全面解决,行政权实际上依然得不到有效的法律控制,法治政府建设会成为一句空话。

2.在依法立法方面存在困难。在中国这样一个各地存在千差万别的大国,又处于社会急速变迁的时代,规则的协调统一、制度的革故鼎新都不得不依赖国家机关的立法。而如何保障不同层级、不同性质立法的品质,满足规范体系的公开、确定、和谐等要求,则是一个严峻的挑战。①何海波：《行政法治,我们还有多远》,《政法论坛》2013年第5期。2015年《立法法》的大修就是着手解决这些问题。新修订的《立法法》实际上不仅意味着《立法法》迎来了新版本,更重要的标志着中国行政立法也迎来了新阶段。以往法律解释制度很不健全,往往给行政部门留下随意解释的巨大空间,如何防止行政部门歪曲立法原意,僭越立法权,是目前遇到的棘手课题。新《立法法》对235个城市开放了地方立法权,意味着大量地方性法规和地方性规章将涌现,如何保证法治的统一性,保证这些地方性法规和规章的质量,就成为刻不容缓需要着手解决的新课题。又如,党的十八届四中全会《决定》提出了形成完善的党内法规体系问题,这些党内法规体系与行政法规、规章的分工与衔接问题,也是实践中会遇到的新问题。

3.在依法执法方面问题更多。中国政府近年来强烈主张依法行政,但许多法律实施状况之差已成为社会共识,这就是党的十八届四中全会强调必须形成高效的法治实施体系的原因。目前许多政府官员还没有形成严格守法的习惯,部分行政执法领域还存在严重违法。例如,在农村土地征用、城市房屋拆迁、城市管理综合执法等领域,虽然不是完全没有法律,但那些法律往往没有得到遵守;而“专项整治”等运动式执法习惯依然在某些执法领域盛行。依法执法方面最后一个问题表现在行政系统缺乏严格、科学的行政违法责任追究机制。在理论上,我们有党内监督、人大监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等制度设计,但是实际上并没有形成科学有效的权力运行制约和监督机制,没有形成合力和实效,纠错问责机制大多仍流于形式。

4.在权利救济方面仍存在薄弱环节。首先,行政复议、行政诉讼等权利救济制度的实际公信力还很低,行政争议获得裁判的权利并没有得到普遍承认,人民法院对相关的法律和事实问题还不能完全自主裁判,以致司法判决的权威性没有充分保证。①李维安：《从管理到治理的思想革新》,《人民日报》2013年12月6日。中央期望的行政复议成为解决行政纠纷主渠道问题需要解决,信访制度法治化还在起步阶段,行政诉讼制度的天然优势和作用尚未充分发挥出来。行政法治要求行政活动以法律为准绳,从实践的角度,重点在于对行政行为做出合法性的判断。法院与其他国家机构相比具有其天然优势,如相对超脱的地位,比较完善的程序,拥有受过最好法律训练的从业人员②何海波：《行政法治,我们还有多远》,《政法论坛》2013年第5期。等,但在我国语境下,这些要求目前很难实现。《行政诉讼法》的重大修改显然力图在这些方面有所突破,但目前来看实际效果很难充分显现出来,其深层次原因还需要深挖,其法律对策还需要周密考虑。

四、对我国建设法治政府、走向行政法治前景的展望

党的十八大提出了法治中国建设的目标,并提出法治国家、法治政府和法治社会一体建设的思路,法治政府成为建设法治中国的主体工程。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》旨在具体实现这一目标。按照笔者的理解和思考,我们至少需要在以下几方面加倍努力：

(一)从实现“四个全面”战略布局高度看待法治政府建设,并自觉把法治政府建设纳入“四个全面”的战略布局

“四个全面”即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党。“四个全面”战略是在我国进入改革攻坚期所提出的具有极强针对性的战略思想和战略布局。从公法学视角观察,“四个全面”战略同样也是社会主义法治国家理念的新突破,对于法治政府建设具有直接的指导意义。

第一,要站在全面建成小康社会高度看待法治政府建设。党的十八大把十六大提出的“全面建设”小康社会改为“全面建成”小康社会,形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局。全面建成小康社会离不开法治政府所提供的制度资源、规范体系和程序装置。从这个视角分析,法治政府建设的根本目标就是坚持经济建设为中心,坚持“五位一体”的总体布局,发展先进生产力,实现科学发展,建成和谐社会,实现“中国梦”,它体现了中国共产党领导下的人民政府全心全意为人民服务的根本宗旨。

第二,要站在全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化高度看待法治政府建设问题。改革与法治如车之两轮,鸟之两翼。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,被称为2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的“姐妹篇”,反映出依法治国与全面深化改革有着紧密的内在联系。十八届三中全会公报和决定指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会公报和决定提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标。可以看出,两个总目标之间具有内在联系,两个文件不可分割,这充分体现了依法治国为建成小康社会、落实全面深化改革顶层设计提供可靠保障。法治政府建设正是国家治理体系和治理能力现代化的标志和体现。

第三,要站在全面依法治国的高度看待法治政府建设问题。全面推进依法治国的总目标之一是建设中国特色社会主义法治体系。从建立和形成“法律体系”到建设“法治体系”,一字之变折射出全面推进依法治国的新思路。“法治体系”强调一个立体的、动态的、有机完整的体系,把立法、执法、司法、守法等各个环节都纳入其中,而“法律体系”一般理解为静态的制度体系。因此“法治体系”是“法律体系”的完善和实践,体现了一种新型的完整的均衡法治观。当下中国现实中执法问题最大,很多法律成为“豆腐法”,法律成为“纸老虎”、“稻草人”、“橡皮泥”、“棉花棒”,藐视法律的情况比比皆是。因此,树立全社会对法律的尊崇和敬畏,怎样做到排除法外之“法”、严格执法就成为推进全面依法治国的重要问题。相应的,法治政府建设就成为全面推进依法治国的关键。我们认为,政府作为行政执法机关,依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等各项职能,处理好政府与市场、政府与社会的关系,是推进严格执法的基础和前提。

第四,要站在全面从严治党、依法执政、反腐败高度看待法治政府建设问题。中国法治建设的中心课题是“中国共产党如何领导中国人民实现依法治国”①杨海坤、郝炜：《国家治理及其公法话语》,《政法论坛》2015年第1期。,因此,党和法治的关系是法治政府建设最核心的问题。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。亦即党要真正做到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。其中,保证执法直接关系到法治政府建设。在我国,绝大部分的法律、地方性法规和几乎所有的行政法规、行政规章的执法工作都是由行政机关来承担的。因此,行政机关是执法的最重要主体。党的十八届四中全会《决定》的最大亮点就是把依法执政视为对党的最重要要求,既要求党根据宪法法律治国理政,也要求党根据党内法规管党治党。中国政府是中国共产党领导和组织的政府,政府主要负责人都是由中共党员担任,因此依法执政是依法行政的前提,也是能否建设法治政府的前提。如果说依法行政、建设法治政府是依法治国的关键的话,那么中国共产党能否依法执政在中国就成为能否依法治国的关键之关键。

(二)建设法治政府要理念优先,必须改变政府官员头脑中的官本位意识和义务本位意识,牢固树立起行政法治和人权保障相融合的先进理念

建设法治政府,首先必须在各级政府官员中普遍树立起行政法治理念和标准。一般认为行政法治由四个要素构成：其一,行政机关的任何职权的取得和行使,都必须依据法律规定,否则不得行使;其二,任何行政职权的委托及其运用都必须具有法律根据,符合法律的要求;其三,一切行政活动都不得与法律相抵触;其四,行政机关和公务员对于自己的违法行政行为必须承担法律责任,既包括行政机关的具体行政行为被撤销、变更的责任以及行政赔偿责任,也包括国家公务员因违法失职而应承担的行政处分责任和应引咎辞职责任等。②孙保卫：《社会主义市场经济建设与行政法治》,《经济师》2002年第2期。根据法治行政的要求,行政机关及其公务员实施行政职权的行为,必须严格按照法律(包括行政实体法和行政程序法)的规定办事,不能越权,更不能滥用职权,无视法定程序。必须遵守法无明文不得为、法有禁止更不为的行政执法原则。如有违反将会导致行政行为的无效。只有树立起行政法治理念,政府官员才能正确对待公民的合理诉求,才能正确看待行政法上的权利救济制度。

建设法治政府、实行行政法治,管理者必须带头改变重义务轻权利的观念。中国传统文化过于强调义务,而忽视权利。从理论上讲,官与民只是分工不同,没有高低贵贱之分。但是由于长期以来形成的错误观念和惯性的作用,有的政府官员至今仍然认为行政法治是依法对老百姓进行“治理”。他们只想让群众守法,成为老老实实的“守法者”;却从不想自己首先要守法,这可以说是官贵民贱思想余毒的典型表现,是极其错误的,必须坚决杜绝。

行政法治是国家治理体系的重要组成部分,必须把人权保障思想贯穿在法治政府建设全过程。行政法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,没有行政法治就根本谈不上国家治理体系和治理能力现代化。值得关注的是,人权保障应该并且必须贯穿在推进国家治理体系和治理能力现代化的全过程,必须贯穿在建设法治政府、走向行政法治的全过程。人权保障既是国家治理体系与治理能力现代化的基础和动力,也是推进国家治理体系与治理能力现代化的出发点和落脚点。没有人权保障作为基础和动力,不可能真正实现国家治理体系与治理能力现代化,不可能实现建设法治政府的目标;反之,如果不能实现和发展人权保障,推进国家治理体系与治理能力的现代化和实现法治行政也都失去其意义。推进国家治理体系与治理能力的现代化过程、建设法治政府的过程不但不妨碍人权保障,而且应该极大地推进人权保障。检验国家治理体系与治理能力现代化是否成功、检验是否建成了法治政府,最终要看人民权利和利益是否得到应有的保障和充分的发展。①杨海坤：《人权保障是推进国家治理体系与能力现代化的基础和目的》,《人权》2014年第3期。

(三)要进一步理顺政府与公民、政府与社会的关系,将此作为改革和完善行政法律制度的抓手,全面准确有效实施行政法

在中国,要真正充分肯定市场在资源配置方面的决定性作用,要最大限度激活社会活力并增加社会和谐因素,其关键是理顺政府与公民关系。当前中国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾的凸显期,社会管理领域存在的问题不少。建设法治政府,必须以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口,全面提高社会管理的科学化水平。我们应该从加强和创新社会管理高度,包括从依法行政高度,积极预防和妥善处理当前影响和困扰我国社会和谐稳定最突出的问题——社会安全事件(包括群体性事件)的发生。对于当前群体性事件内涵的认识,既不能简单地、静止地运用传统的两类矛盾及其转化学说来分析解释,也不能对具体事件简单地、形而上学地用合法还是违法来匆匆定性;在实际操作上,应该用辨证的、变动的眼光对群体性事件进行观察和分析,并采用动态的法治的方式进行预防和处置,尤其需要从社会管理创新角度、从公法治理角度来积极预防和妥善处理群体性事件。依法行政要求执法者改变执法思维、优化执法方式、提高执法水平,坚持法治原则是当前依法行政的关键,尤其需要克服各种以执法为名而实际违背法治原则的行为的发生,要克服各种非平等执法、选择性执法、寻租性执法、运动式执法、疲软性执法、滞后性执法等。行政执法过程必须融入民主、自由、平等、法治、人权等社会主义核心价值,做到法治思维、法治方式和法治目标的相互促进。

(四)在实践方面,要特别关注当代中国新型城镇化过程中的依法行政

新型城镇化建设不仅是中国未来发展的根本动力之一,更关系到社会公平正义和政府法治。在党的十八大后,新型城镇化再度被提升为国家战略。与西方发达国家城镇化模式有着显著差异的是,政府在中国城镇化推进过程中发挥着至关重要的决定性作用。新型城镇化的主导者、引导者和推动者是政府。政府如何在承继传统城镇化发展模式经验基础上,严格按照政府法治的规范要求,充分运用法治思维和法治方式贯通城镇化建设过程中的每一个环节,破解传统城镇化发展困局,规制城镇化系统发展风险,创新新型城镇化发展模式,就成为当前亟待解决的问题。目前特别要关注以下两方面工作：

第一,要坚持依法保护农民利益,特别是规范和保护好农民土地权益。必须依法严防农民土地权益受损。要依法监督检查大拆大建过程中侵犯农民土地合法权益行为。认真细致地做好集体土地确权工作,从所有权和用益物权两方面保障农民物权和征收权益。建立科学合理的征地和拆迁补偿标准,在坚持同地同价原则基础上合理确定补偿标准。探索建立土地级差收益反哺机制,将土地收益中的资金以一定比例向被征地农民社会保障领域倾斜。在向被征地农民发放一次性补偿款的同时,及时将失地农民统一纳入城镇居民社会保障体系。建立健全征地拆迁领域法律救济机制,建立公检法和信访机关信息交流共享机制,进一步拓宽群众法律诉求渠道,从而降低社会维稳成本。①解其斌、刘艳梅：《国外以法治方式推进城镇化的经验对我国的启示》,《理论视野》2014年第4期。

第二,要进一步推进户籍制度改革,彻底破解户籍不合理管制。改革开放的深入,强烈要求破除将户籍作为社会资源分配的依据,还原户籍的地理标识和信息记录功能。2014年,国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,取消了农业户口与非农业户口的区分,建立城乡统一户口登记制,这标志着实行了半个多世纪的“农业户口”和“非农业户口”二元户籍管理模式将退出历史舞台。但是应该看到,户籍制度改革的关键是利益分配,其目的是实现公共福利均等化。制定统一的户籍法律制度,实行全国统一的居住证制度是一个很好的开端,但剥离附加于户籍制度上的福利待遇则是一个复杂、艰巨的过程,户籍制度改革如果只是农民纸上身份的改变是远远不够的。因此今后一个时期,服务型政府的建设任务任重而道远。政府应进一步增大公共服务的投入,扩大公共服务的范围,改善公共服务的质量,政府要切实承担起提供社会公共产品的义务,并确保城乡居民真正实现普惠共享。

(五)进一步解放思想,为成功建设法治政府提供更科学的源于实践并指导实践的常新的行政法学理论

回顾中国行政法的发展道路,可以清晰地看到行政法学理论研究在行政法制度建设方面的引领作用。其中,中国行政法学研究会作为组织和协调中国行政法学研究的机构,其作用功不可没,这是中国行政法发展的显著特点和优点。我国行政法学研究近年来取得许多崭新发展,包括聚焦国家重大法律修改展开的“立法行政法学”研究,聚焦最高人民法院公布的经典行政案例展开的“案例行政法学”研究,聚焦国家治理中的典型制度创新展开的“实践行政法学”研究,聚焦微观行政管理领域的制度运作展开的“部门行政法学”研究,以及聚焦两大法系代表性国家行政法最新演变展开的“比较行政法学”研究等,中国行政法学已经呈现出色彩斑斓的全方位的繁荣场面,而且我们可以当之无愧地说,具有中国特色的行政法学理论体系已经初步形成。但为实现全面建设法治政府这一主体工程,我国行政法学上还需要百尺竿头更进一步。

首先,要在行政法学基础理论研究方面推出新作品,进一步总结中国本土行政法治经验、提炼中国原创性的行政法学原理,推出更具中国特色、中国智慧的法治政府理论。

其次,在行政法制度实施研究方面推出新作品。法律实施已经成为行政法的时代主旋律,应当围绕统计数据、实地访谈、区域实验、案例样本等素材,对违反法治原则和精神的各种行政违法现象寻找原因,并提出行之有效的应对策略和方案,真正实现理论与制度运作之间的有机衔接,在研究方法上可以更多借助社会学、政治学、经济学等跨学科研究方法,进行更深入、更广阔领域的比较研究。

再次,在比较行政法学研究方面推出新作品,继续深入借鉴和吸收国外行政法治有益成果和经验,同时进一步加强国内行政法治建设成果和经验的交流,尤其是新生代行政法学者应当利用各自的外语优势,通过专题的精耕细作,深入探究域外制度的演进,形成比较法基础上的理论飞跃,为中国特色政府法治理论的发展提供更新鲜、更丰富的资料。

在纪念行政法学研究会成立三十周年之际,我们欣喜地看到,我国行政法学研究已经进入一个全面发展的新时期,宏观研究正在进一步突破,例如在方法论上,有学者提出了大数据时代行政法执法手段的更新问题;从中观和微观研究来说,研究课题色彩斑斓。仅就行政执法来说,需要紧迫研究的问题就很多,例如行政执法全过程记录制度研究、行政执法公示制度研究、行政执法信息资源交换平台制度建设等,都需要深入的微观的研究。目前中国行政法学界呈现了行政法解释论与立法论齐头并进、行政法总论与部门行政法共同关注、以及外国经验借鉴与中国问题意识并重的研究思路。①马怀德、朱智毅：《2014年行政法学理论综述》,《法制日报》2015年4月18日。可以预见,中国行政法学研究道路无限宽广,中国特色行政法制度发展前景无限美好!

Pursuing a Government Ruled by Law：Retrospection,Reflection on the Presence and Future Outlook

YANG Hai-kun
(Law School of Shandong University,Jinan 250100,P.R.China)

the rules and principles laid down by the 1982 constitution open the gate to a law-based administration.Looking back to the 30 years of development of the law-based administration,the most notable achievement is the establishment of the goal,the construction of a government ruled by law.Looking back to the past,many remarkable achievements of the administrative law can be found through a number of legal documents and legal matters;reflecting on the presence,it is found that the acts of government are still not ruled rigidly by law on many occasions;looking forward to the future,the Decision passed by the 4th plenary session of 18th CPC Central Committee has pointed out a clear approach to the construction of a government ruled by law.The construction of a government ruled by law has become the main work of the construction of China under the rule of law.Thus,we must promote and achieve the construction of a government ruled by law under the strategic blueprint of the Four Comprehensives,especially comprehensively implementing the rule of law,which provides the best conditions for the construction of a government ruled by law.The study of the administrative jurisprudence,as guidance,plays an important role in the construction of a government ruled by law.

the construction of a government ruled by law;retrospection;reflection on the presence; future outlook;study of the administrative jurisprudence

[责任编辑:李春明]

2015-03-15

杨海坤,山东大学人文社科一级教授,博士生导师(济南250100)。