论政务诚信对全社会诚信建设的引领及其实现

吕耀怀

(苏州科技学院 教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009 )



论政务诚信对全社会诚信建设的引领及其实现

吕耀怀

(苏州科技学院 教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009 )

相对于商务诚信、社会诚信和司法诚信建设来说，政务诚信具有独特的引领功能。以政务诚信建设为抓手，其他方面的诚信问题就可能迎刃而解。为了充分发挥政务诚信在全社会诚信建设中的引领功能，必须从主体条件——政府官员的诚信自律、内在保障——政府组织内部激励诚信的制度安排和外部制约——以法律强制与舆论监督促动政务诚信等方面全面加强政务诚信建设。

诚信建设；政务诚信；他律；自律

近些年来，学界对于诚信问题尤其是政务诚信问题的关注，可说是达到了空前的高度。人们似乎都认识到政务诚信是全社会诚信建设的关键之所在，是解决诚信问题的突破口。然而，如何抓住这个突破口？如何以政务诚信建设来带动、引导全社会的诚信建设？诸如此类涉及政务诚信之引导机制及其实现路径方面的具体问题，至今未见有专门且有一定深度的研究。笔者基于政务诚信建设对其他方面之诚信建设的引领来展开对政务诚信的研究；在对政务诚信之主体条件、内在保障及外部制约的讨论中都着眼于政务诚信对其他方面诚信的引领功能，力图通过各种具体措施将政务诚信的引领作用落到实处，确立政务诚信引领全社会诚信建设的运行轨道和现实途径。

一、政务诚信的引领功能

党的十八大政治报告在第六部分论及“全面提高公民道德素质”时指出，“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。此处提到四个方面的诚信建设，而政务诚信被置于首位。政务诚信为何被置于首位？这是因为相对于商务诚信、社会诚信和司法诚信建设来说，政务诚信具有独特的引领功能。

所谓政务诚信，指的是政府行政行为中所蕴含的诚信，是诚实守信原则对于政府各种公共管理活动的具体要求。而政务诚信对于其他方面诚信的引领功能，是由政府在社会生活中的主导地位及其影响力所决定的。

根据历史还原论的观点：政府来源于社会，是以社会为基础的和由社会所决定的[1]。在政府与社会的关系中，虽然政府产生于社会，但政府却因其掌握了以国家强制力为后盾的公共权力而总是处于主导地位。政府的这种主导地位是社会上的任何个人或非政府组织*此处的“非政府组织”取其广义，包括盈利性组织和非盈利性组织。所无法取代的，二者不可同日而语。在社会基础上产生的政府必然要作用于社会，这种作用主要表现为政府通过自己的管理活动来影响社会。在任何国家，社会生活中都不可避免地存在着各种利益矛盾、观念差异和组织冲突，政府作为社会公众利益的代表机构，有责任和义务运用社会公众让渡给它的权力去协调各类社会矛盾，保护社会公众利益，维护社会生活的正常秩序。[2]因为政府在社会上处于主导地位，故其对社会的影响力要大于或强于任何个人或非政府组织。政府在社会生活中的管理或协调行为，涉及社会生活的方方面面，而任何个人或非政府组织的影响面与政府行为的影响面相比，则显得较为狭窄或更为有限。政府行使的公共权力往往伴随着国家强制力的支撑。因此，其影响深度也远远超过任何个人或非政府组织对社会的影响深度。

正是由于政府的主导地位及其对社会影响的广度与深度远非任何个人或非政府组织所能相比，因此，政府在其管理或协调行为中所呈现出的政务诚信就有可能在全社会的诚信建设中发挥引领作为，政务诚信的状况就可能对全社会的诚信状况产生广泛且深远的影响。

政务诚信的引领作用，除了基于政府的主导地位及其对社会影响的广度与深度之外，就中国社会而言，还有着特定的国情背景，即传统文化的土壤及在此基础上形成的社会心理。

中国社会虽处于向现代化的转型过程中，但传统文化的影响极其深远。历史悠久的中国传统文化将政府或政府官员与民众、社会的关系视为上与下的关系，并特别强调上对下的影响，即政府或政府官员对民众、社会的影响。翻检典籍可以看到，中国历史上的一些著名思想家都对此有过大抵相似的论述。例如，孔子说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”(《论语·颜渊》)，他还指出：“苟正其身矣，于从政乎何有？不能正其身，如正人何？”(《论语·子路》)荀子认为：“君者仪也，民者景也，仪正而景正。君者槃也，民者水也，槃圆而水圆”(《荀子·君道》)；朱熹亦称：“上行下效，捷于影响”(《大学章句集注》)。中国古代的思想家们已经认识到，政府或政府官员如果能在道德上起带头作用，便可收到“不令而行”、“不劳而治”的功效；反之，政府或政府官员若缺德、无德，则“虽令不从”，会对社会的道德风尚产生不良影响。

虽然历史已经演进到与孔子、荀子、朱熹等古代圣杰所处时代完全不同的社会，但在一般的平民百姓及社会生活中，仍然可见古代圣杰上述思想的踪影。例如，“上梁不正下梁歪”的俗语，既简洁又形象地描述了政府或政府官员道德与民众道德或社会道德状况的关系。而长期形成的“村看村、户看户、群众看干部”的社会心理，更是鲜明地表现出政府及政府官员行为对民众、社会的引领作用。由此可知，在民主意识尚未被充分重视的中国社会，在上对下的影响依然严重存在的情况下，政府或政府官员的政务诚信，对于全社会的诚信建设来说，完全有可能起到引领和推动的作用。如果政府以及作为政府代表的政府官员能够做到政务诚信，能够在诚信方面率先垂范，那么，作为普通公民的百姓“孰敢”不诚信？全社会的诚信建设又孰能不得以推进呢？充分发挥政务诚信在全社会诚信中的引领作用，就是抓住了诚信建设的关键。当代中国的诚信建设以政务诚信建设为抓手，就可能事半功倍；政务诚信问题一旦得到切实解决，其他方面的诚信问题也就可能迎刃而解。反之，若不能真正解决政务诚信问题，则其他方面的诚信建设用力再多，也可能无济于事，或即使在其他方面的诚信建设上有所进展，也可能为尚未解决的政务诚信问题所消解和侵蚀。

为了充分发挥政务诚信在全社会诚信建设中的引领功能，就必须从主体条件、内在保障和外部制约等方面全面加强政务诚信建设。

二、政务诚信之引领功能的主体条件：政府官员的诚信自律

政府行为由政府官员的行为所构成，政府官员是政府的代表及政府行为的具体实施者。就政务诚信而言，政府的政务诚信也是由政府官员的诚信行为展示出来的。因此，政府官员就是政务诚信的主体。就其本质而言，政务诚信是政务活动中的一种应然的道德要求。而道德维度的政务诚信，必须以政府官员的诚信自律为依凭。这是因为任何道德只有出自道德主体的自律，只有以自律的形式出现，才能表现出道德的特征，表现出道德不同于其他规范形式的独特性和优越性。

“自律”，是伦理学或道德哲学的一个重要概念。在西方伦理思想史上，康德第一个系统地阐述了道德的自律概念，并把它确立为伦理学或道德哲学的基础。康德在《道德形而上学》中明确指出，“每个有理性东西的意志的观念都是普遍立法意志的观念”[3]83。这就是伦理学或道德哲学中著名的“意志自律”原则。根据康德的解释，自律实质上就是道德主体自主地为意志“立法”——设定道德法则，而这种自主的设定排除了任何外在因素的影响。康德将外在因素对于道德主体意志的影响称之为“他律”。康德指出，“如若意志在它准则与自身普遍立法的适应性之外，从而，走出自身，而在某一对象的属性中去寻找规定它的规律，就总要产生他律性”[3]94。法律、纪律等其他规范，都是从主体的外部施加对主体行为的强制，若主体的行为有违于法律、纪律，则往往可能受到法律、纪律等规范所依凭的制裁手段的惩罚。主体之所以服从法律、纪律等规范，不一定是由于主体具备服从法律、纪律等规范的自觉性，而往往可能是慑于法律、纪律等规范所伴随的强制。只有道德这种规范形式才无须外部强制的威慑，因为道德所依凭的不是伴随着各种制裁手段、惩处威胁的外部强制，而是道德主体自身出于自由意志的自主、自愿的选择，这样的自律性使得道德与他律的法律、纪律等规范形式有了鲜明的对比和区别。道德的自律性不仅使其与因外部强制而呈现出他律性的法律、纪律等规范形式相区别，而且由此显示出道德不同于其他规范形式的优越性。正是因为道德是自律的，无须外部压力、强制或监督，故即使在无人在场、神鬼不知的地方或区域，道德主体也能依凭其自身的道德品质，自觉地履行道德要求。这就是道德的“慎独”功能，即所谓“莫显乎隐、莫显乎微”(《礼记·中庸》)的特殊规范性。

作为政务诚信之主体的政府官员，其政务诚信的行为应当源自自身的诚信品质，即是其诚信品质在政务活动中的外化或具有诚信自律性的政务行为。这才是政务诚信之道德价值的真正体现，才是真正具有道德意义的政务诚信。如果作为政务诚信之主体的政府官员，其外在的诚信行为，不是源自自身的诚信品质，即不是出于自律，而是仅仅出自对相关法律规范或纪律规则的服从，那就是与任何道德品质无关的他律，那样的诚信行为，不具有真正的道德价值，也因此而丧失了政务诚信作为道德要求的任何独特性和优越性。一旦政务诚信行为被局限在有压力、有强制、有监督的情况下才能做出，那么政务诚信就不仅需要增加法律、纪律、监督方面的成本，而且在暂无相关法律、纪律规范约束的情况下，作为政务诚信之主体的政府官员就可能倾向于做出违背政务诚信要求的行为，政务诚信就可能被虚置。在实际生活中，法律、纪律规范往往存在着各种原因导致的滞后性，不可能在任何不诚信行为出现之前就已经有相关的法律规范或纪律规范的制约，在这种情况下政府官员做出不诚信行为的倾向是完全有可能的。而在这种暂时无法诉诸法律规范或纪律约束的情况下，政府官员的诚信自律，即其出自诚信品质的自我约束就成为了防范不诚信行为的唯一依凭。

政务诚信的引领功能，最重要的就是这种道德意义上的诚信导向功能。政务诚信对于其他方面诚信建设的引领，最基本的就是通过作为政务诚信之主体的政府官员的示范，引导其他方面的诚信建设也以主体之诚信品质的塑造、诚信自律的形成为主要着眼点，引导其他主体也能够基于自身的诚信品质，在各自行动领域中做出符合诚信品质的道德行为，这就是所谓“得于心则形于外”[4]，而奠定了自身的诚信品质，就会自觉、自然、自动地做出与这种品质相应的诚信行为了。因此，在政务诚信的建设过程中，应当特别注重政府官员之诚信品质的培育与修养，并且政府官员在政务活动中，应当让公众或普通百姓感受到他们的行为是其诚信品质的自然呈现，而不是迫于法律规范、纪律规范的不得已行为。如果政府官员真正具备了政务诚信的道德品质，那么公众或普通百姓就能够通过各种途径感受到其行为的自律性。而那些并不具备诚信品质的政府官员，虽然也可能在某时某地做出某些政务诚信行为，但由于这些行为并不是出自自律而是迫于压力或慑于法律等的惩罚，就有可能在其他时候、其他情况下漏出马脚，暴露出其不诚信的品质瑕疵。显然，这样的出自他律的所谓政务诚信行为，是不能够成为其他方面诚信建设的正确引导的。

三、政务诚信之引领功能的内在保障：政府组织内部激励诚信的制度安排

虽然政府官员的诚信自律是政务诚信之引领功能不可或缺的主体条件，但这一主体条件的具备和形成，又离不开政府组织内部与诚信有关的各种制度安排的激励。

康德虽然将自律确立为道德的主体特征因而完成了伦理思想史上所谓的“哥白尼式革命”，但他又将自律绝对化，只承认道德的形式自律而绝对否定了他律的道德内容。马克思看到了康德从人的纯粹理性中寻求道德价值根据的局限性，他批判地吸取了黑格尔关于道德价值的根据在于人之外的客观历史过程的合理思想，从具体的历史过程和现实的社会关系中来考察道德自律问题[5]。在马克思看来，康德作为道德自律主体的那种脱离现实社会关系的纯粹理性存在物，在现实社会生活中是根本不存在的。他指出，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”[6]60。按照马克思的观点，只有从社会关系的角度出发来考察人、物、人与物的关系、人与人的关系时，才可能对与人相关的一切问题包括人的道德自律作出具体的、合理的说明。由此看来，虽然道德的形式是自律的，但道德的内容却是由客观的社会关系所决定的，即客观的社会关系形成了道德的他律。

社会关系对人们道德的制约在很大程度上表现为制度的制约。人的道德自律不是生而具有的，它是个体后天不断社会化的结果，是一个从被动接受到理性自觉、从外在他律逐步过渡到内在自律的转化过程。当个体还没有自觉的自律意识以及相应的自律能力的时候，社会道德要有效地约束个体的行为，就必须依靠他律手段。在这种情况下，制度作为一种强制性的外在约束力量，就构成了个体道德发展的强有力的外部保障和支撑体系。制度约束以利益为中介，利用人们“怀赏畏罚”的心理，直接作用于人们的具体行为。在这里，制度的作用“不仅在于使人服从，而且也帮助他们成为有道德的人”[7]40。也就是说，制度作为一种他律的力量，不仅可以从外部约束个体的行为，而且还能促成个体道德自律的形成。

就政府官员而言，其直接的社会关系就是政府组织内部的各种制约关系，而政府组织内部的各种制度的存在，则构成对政府官员或一般公务员之他律的一个重要方面。对于政务诚信建设来说，如果在政府组织内部建立相关的制度，形成对政府官员或一般公务员行为的诚信他律机制，并有效发挥这些制度的作用，那么，久而久之，就有可能催生或促进政府官员及一般公务员的诚信自律。

政府组织内部与政务诚信相关的制度建设，至少包括政府机关的政务诚信考核制度、政府官员的政务诚信激励制度和干部管理中的个人信用报告制度等等。

政府机关的政务诚信考核制度，其约束对象主要是不同层级的政府机构或部门。不同层级的政府机构或部门，可能会在政务诚信方面有不同表现，而这方面的不同表现，可以量化为不同的考核结果。达到最低限度政务诚信要求的政府机构或部门，可以判定为合格的政务诚信主体；达不到最低限度政务诚信要求的政府机构或部门，则判定为不合格的政务诚信主体。对于那些考核优秀的政府机构或部门，应当予以表彰或鼓励，以促其进一步发挥并影响其他政府机构或部门改进自己的行为；而对于那些考核不合格的政府机构或部门，则要求限期整改，否则追究其主要领导的诚信责任。

政府官员的政务诚信激励制度，其约束对象主要是一般的政府官员或公务员。前述政府机关的政务诚信考核制度，责任主体是有领导责任的政府官员，而一般的政府官员或公务员则未必会直接受到该种制度的影响。设立针对一般的政府官员或公务员的政务诚信激励制度，就是为了使得政务系统或政府组织内部的诚信他律能够全面渗透、形成全面影响。制定面向所有政府官员或公务员的政务诚信守则，并配置相应的激励措施。例如，对在政务诚信方面表现不好的官员或公务员予以相应的警示或处罚，评奖评优、提拔任用时优先考虑政务诚信表现优秀的政府官员或公务员等等。建立和实施这样的政务诚信激励制度，可以在政务诚信方面形成对政府官员或公务员的牵引力和导向力，促使政府官员或公务员在政务诚信方面由他律逐步向自律转化。

干部管理中的个人信用报告制度，是衔接政务诚信之他律与自律的重要一环。有论者曾指出，“把个人信用报告引入干部管理工作，将信用状况作为考察干部道德水准的主要内容和衡量标准，将推动各级干部提升信用意识，保持良好的信用记录，进而提高政府信用意识”[8]。干部管理中的个人信用报告是政府官员或公务员自己提交的有关诚信方面的报告，是一种自我陈述而非他人监督记录。这种报告虽然因其未表达他人看法而可能有不够客观的地方，但也因其本人陈述的自主性而具备走向自律的可能性，是最接近自律的他律方式。因此，在干部管理中建立和实施个人信用报告制度，既是对政府官员或公务员之诚信品质的一种压力或考验，也是将制度之他律转化为自律的一种具有独特效用的途径。

四、政务诚信之引领功能的外部制约：法律强制与舆论监督的联动

可以作为政务诚信之他律的，不仅有政府组织内部的各种与政务诚信相关的制度措施，还有政府组织外部制约政务诚信的各种因素，其中最重要的就是对政务诚信的法律强制与舆论监督。

周佑勇在《论政务诚信的法治化构建》一文中曾这样指出，“政务诚信问题涉及对政府公权力的规范和约束，直接影响到政府的公信力，不是单纯靠道德就能解决的，还应当将其上升为一种法律范畴，纳入法治化的轨道，使得诚信不仅仅是一种道德层面的告诫和规劝，还具有法律上的约束力与强制力”[9]。纳入法治化轨道的政务诚信已经不是道德约束而是成为了法律强制，但这种他律性质的法律强制，却是道德层面的政务诚信得以存在的外部条件，也有助于作为自律的政务诚信的形成与维系。这其中的道理已包含于他律与自律的一般关系之中，此处不再赘述。

政务诚信法制化所追求的目标，首先是依托宪法将政府行为的约束由政治道德层面提升到法律层面。人类的宪法常常被后世学者视为“契约”实证的表现形式，而作为实在“契约”形式存在的宪法对于宪政、民主、法治等价值的体现，目的就在于建立一个诚信政府，更好地完成公众的“委托”。为更好地贯彻宪法精神，建立良好的宪政秩序，必然要求以宪法为依据推进政务诚信的法制化[10]。为此，国家法官学院谭红教授在《诚实信用原则应当入宪》一文中建议在宪法第27条增加“一切国家机关和国家工作人员行使权力必须遵循诚实信用原则”，作为第3款[11]。在国家根本大法中增加此款，可以通过最高层面的法律强制来确保政务诚信形成对一切国家机关和国家工作人员的行为约束。

政务诚信的法制化，除了依托宪法之外，还应当制定一些能强制贯彻政务诚信要求的具体法律或法规。事实上，2004年4月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》已明确将“诚实守信”作为依法行政的基本要求。2004年7月1日起施行的《行政许可法》则首次将“信赖保护原则”写入我国法律之中，使其成为政府公正文明执法的一项基本法律准则[10]。此外，与落实政务诚信相匹配的《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，并自2008年5月1日起施行。现在的主要问题，一是要补齐和完善相关的法律、法规，如有学者建议通过《政府信用保障条例》等立法，以确保有关政务诚信的法律、法规能够覆盖所有政务行为，消灭可能存在的任何死角；二是相关法律、法规的执行力度尚不够，例如，在政务活动中，信息公开的内容还难以满足人民群众的实际需求。真正关系人民群众切身利益、公众广泛关注且从其他途径难以获得的政府信息，公开得仍十分有限。

除了法律强制之外，舆论监督也是促进政务诚信的一种十分重要的外部制约因素。这里所说的舆论，主要是指公民的舆论或公民通过各种社会媒体而表达的舆论。舆论虽然不具备法律那样的国家强制力，但也能形成对不诚信行为之主体的强大压力。舆论压力具有一定的强制性，使得个体自觉地或不自觉地接受舆论的支配，按照舆论的要求约束自己的行为。所谓“众口铄金，积毁销骨”(《史记·鲁仲连邹阳列传第二十三》)，即充分显示了舆论压力的作用。舆论对于政务主体之行为的影响，主要是通过赞扬、肯定和抨击、否定这两种不同的方式来实现的。对于符合政务诚信要求的行为，舆论予以肯定和赞扬，以加强政务主体从事这种行为的倾向性，激励政府官员或公务员更多地从事这种行为；而对于不符合政务诚信要求的行为，舆论则予以否定和抨击，以弱化政务主体从事这种行为的倾向性，力图纠正、阻止和消除这样的行为。早在中国古代，人们就已产生了对于舆论的这两种作用方式的初步认识。《国语》云：“近臣谏，远臣谤，舆人诵，以自诰。”(《国语·楚语上》)其中的“舆人诵”，可以视为舆论的一种表达。这里的“诵”又分为两种：其一是歌颂、赞美，如“舆人之颂”或“舆颂”；其二是谴责、非难，如“舆人之谤”。舆论要充分发挥其影响政务主体之行为的功能，就必须兼用这两种不同的方式。

与政务诚信相关的舆论监督，其实施既需要有一定的客观条件，也要求监督主体具备相应的主体条件。舆论监督的客观条件，主要是指使舆论监督得以成为可能的政府机构或政府事务的信息公开，因为如果政府机构或政府事务的信息处于保密状态，则公众无法进行相关的监督；而如果作为舆论监督之主体的公众缺乏政治参与及政务监督的积极性和相关素质，则他们就不愿意参与监督或监督的水准会大打折扣。因此，为了确保舆论监督在促进政务诚信方面能起到有效的作用，就一定要切实贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》，使得政务信息尽可能地向社会公众公开，不公开的政务信息只能是属于保密范围的例外；一定要努力提升公民参与监督的自觉性、积极性以及相应的监督力度，形成对政务不诚信行为的强大压力，鼓励优秀的政务诚信行为，促进政务诚信要求的内化。

结语

政务诚信对于全社会诚信建设的引领，不仅是必要的，而且具备现实的可能性。由以上讨论可知，只要从主体条件、内在保障和外部约束三个方面来建设政务诚信，而且在这三个方面的建设中都能有意识地朝着提升政务诚信之引领功能的方向，政务诚信建设就能真正成为全社会诚信建设的突破口，就能在全社会诚信建设中起到真正的关键作用。或者可以这样说，政务诚信建设之对于全社会诚信建设的有效引领，预设在其自身的建设之中，取决于其是否以引领为旨归来提升政务主体的诚信品质、形成激励诚信的内部制度安排及完善相关的法律强制措施和舆论监督途径。有人可能会认为，政务诚信建设不必以其可能的引领作用为旨归。然而，在我们看来，如果那样的话，即便政务诚信建设本身会有成效，但却因未能对全社会形成更有效的诚信引领而导致其减少了本来可以实现的某些价值。在这个意义上，我们可以认为，只有指向能够充分发挥政务诚信之引领功能的政务诚信建设，才可以作为正确选择的目标。

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(责任编辑：张 燕)

2015-08-15

江苏省社会科学基金项目“政务诚信：提升政府公信力的内在方面研究”(13ZZB006)

吕耀怀，男，苏州科技学院教育与公共管理学院教授，主要从事伦理学研究。

D63-39

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1672-0695(2015)06-0001-06