自贸区建设的出发点与政府职能转变

王浦劬

（北京大学国家治理研究院，北京　100875）

自贸区建设的出发点与政府职能转变

王浦劬

（北京大学国家治理研究院，北京100875）

自由贸易区就是在国家或者地区的海关和国境之外的法定区域内，以优惠于现行世界贸易规则的制度和政策，规范和管理市场主体的经济活动，以赋予和激发市场主体更大权限和活力。在世界范围内，很多国家和地区先后设置了本国、跨国甚至跨地区的自由贸易区，这些自由贸易区的共性在于具有市场主体经济活动的更大自由空间，同时，不同国家和地区的自由贸易区的经济活动法定范围、内容、方式和制度政策，也具有多样性。

我国新时期设置和运行的自由贸易区，是基于全面深化改革和对外开放的战略，基于中国的国情和经济发展要求而采取的重大国策举措，因此，在具有世界自由贸易区一般特点的同时，也具有中国特色。按照党的十八大、十八届三中全会和四中全会精神，我国设立自贸区的出发点可概括为四个方面：

第一，自由贸易区的设置和运行，使得全面深化改革的重要命题即政府与市场的关系的合理设置，能够在自由贸易区得到进一步探索、优化和深化，使得十八届三中全会关于市场在资源配置中起决定作用和更好地发挥政府作用的改革精神得到进一步试验、建构、验证和贯彻。

第二，自由贸易区的设置和运行，可以对外开放推进内部改革，“以开放促改革、促发展，是我国改革发展的成功实践。改革和开放相辅相成、相互促进，改革必然要求开放，开放也必然要求改革。”因此，自贸区是我国全面深化改革战略的重要组成部分，是进一步激发市场活力和社会活力的重大举措。

第三，自由贸易区的设置，旨在加快构建开放型经济体制，“进一步破除体制机制障碍，使对内对外开放相互促进，引进来与走出去更好结合，以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争的主动，以开放促改革、促发展、促创新，建设开放型经济强国，为实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实基础”，推进国家治理与全球治理的有机结合。

第四，自由贸易区的设置，是以进一步深化改革开放的区域性增量改革推进和引领存量的全面深化改革，在增量与存量的比较绩效和互相补充中，进一步引发和推进存量改革，从而推进改革开放和建成小康社会的宏伟事业。

自贸试验区建设和发展具有方方面面的内容，尽管如此，自由贸易区的设置和运行成败的关键却在于政府职能转变。就其设置和运行来看，自贸试验区的特性和特色首先不在于贸易，而在于贸易和经济活动的自由权限。自由贸易区的设置宗旨是进一步解放生产力，实施路径是通过进一步解放经济活动主体，促进经济的发展。在具体运行上，自贸试验区通过体制机制及政策的改革和调整，更大程度上激发并解放市场和经济活动的主体，从而使得经济活动获得更大的自由与活力。

那么，自贸试验区中经济活动的经济活力和自由从何而来呢？应该说就在于自由贸易区政府职能的转变和合理定位，在于政府职能转变和定位基础上的政府治理体制机制改革的优化。之所以如此，是因为我国自贸试验区的设置和运行本质上是在现有体制机制约束条件下，政府通过政府职能合理规范转变，把本身具有的权力转变并还原为市场主体的权利。因此自贸试验区的设置和运行，其活力和自由是来自于政府本身的职能和权力的转变的，在实践中，通过政府职能的转变，通过职能的重新配置和结构优化，促进政府使更多的权力回归市场和社会，还原为市场主体和公民的权利。在政府职能转变和政府行为上，这种转变的具体形态集中体现为政府的三大行为，即政府让利、放权和改制。

在现实性上，自贸试验区的政府职能转变和三大行为的具体内容是丰富多样的。我国上海、广东等地的实践已经形成和实施了多方面创新性举措，这些举措不仅具有开创性和创新性，而且若干举措还具有可复制性和普遍推广性。突出的如负面清单制度、强化政府事中事后管理制度，等等。

从政府职能转变和重新建构的机理出发，提炼自由贸易区政府职能转变的基本取向和内在精神，可以归纳为七个方面：

第一，自由贸易区政府职能的转变，在法治政府和依法行政取向方面，集中体现着从“法无规定不作为”，转变为“法无禁止皆可为”。贯彻这一原则，集中体现在自由贸易区以现有的《外资投资产业指导目录》这一正面清单为制度基础，进一步制定自由贸易区经济活动的负面清单，并且按照法无禁止皆开放的要求，实行清单之外行业和项目全部开放。

第二，自由贸易区政府职能的转变，在政府治理制度设置方面，体现着从“制无禁止不设置”，转变为“制有激励皆设置”。就是说，政府管理和管制制度安排，从奉行禁止、限定和惩罚的制度设计和设置原则，转变为崇尚激励、激发和激活市场及社会行为的治理制度设计和设置原则。目前，自由贸易区政府实施的降低行业准入门槛、减少减轻税负制度、大力鼓励产业升级和技术创新，着眼的皆为激励制度取向。

第三，自由贸易区政府职能的转变，在政府权力启用和取向方面，内在地要求政府权力从“权无管制不运行”，切实转变为“权无服务不启动”。自由贸易区对于政府职能转变的最大要求，就是建立健全服务型政府，这就体现在自由贸易区在政府治理转变中，首先实现权力功能取向的转变，使得政府权力从管制为主要特征，转变为以服务为根本职守，使得传统的管制型政府，转变为服务于市场主体和社会生活的政府，切实提供市场服务和公共服务。

第四，自由贸易区政府职能的转变，在政府职权、职事、职位和职责配置方面，从“职无权配不作为”，积极推进转变为“职无责任不配权”。也就是说，政府职位和职事从行政岗位意义上的职位与权力的结合配置，转变为政府对于经济活动和社会生活治理的责任与权力的结合配置，有权必有责、有权必受督、有错必究责。比如构建法定责任政府，明确政府责任，同时，构建对于政府行为的综合监督体系等。

第五，自由贸易区政府职能的转变，在政府行政及管理方式和机制方面，要求将事先限制性管制转变为过程管理和绩效管理，在这其中，尤其要求政府从“事无审批不可行”，转变为“事无绩效不鼓励”。而自由贸易区对于创新型政府和创新型治理和行政方式的开拓探索，更是绩效管理的鲜明色彩。

第六，自由贸易区政府职能转变，在政府部门协同治理方面，超越部门行政鸿沟，切实从“治跨部门不履职”，转变为“治以协同简实施”。其突出体现在建立行政许可和审批归于一口，综合办理和高效运行等，建立健全协同性政府，以高度的协调和协同决策并施政。

第七，自由贸易区政府职能，在政府行为支配因素方面，从政府部门和层级利益支配甚至主导型，转变为公共治理型，也就是从“政涉利益方干预”，转变为“政涉公正必干预”。这就需要自由贸易区政府建立和健全强有力的经济活动和社会公平正义的保障体制机制，建立健全投资者权益保障制度、知识产权纠纷调解援助机制、经济矛盾和劳资关系的协调解决机制以及政务信息公开透明等等。

根据上海、广东等地自由贸易区的经验，从自贸试验区发展和扩展着眼，自由贸易区政府职能转变事实上还面临着精细化和深入化的问题，目前比较突出的主要有三方面：

其一，自由贸易区政府行为和责任的监督体系构建问题。这就是说，在自由贸易区，需要进一步探索“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”，使得决策、执行和监督既相互制约又相互协调，共同确保政府权力的有效运行。同时，积极构建公民有序参与决策的民主治理体系。

其二，在国家授权自由贸易区基于建设的实际情况和需要及制定新的法律法规体系背景下，自由贸易区政府应该如何设计法律法规的制度安排，以有效地实现依法行政，建设法治政府，担负起政府责任，真正贯彻法无依据不可为，法定责任必须为。

其三，自由贸易区不同于特别工业区，也不同于保税区，它不仅仅是经济活动特定区域，而且还是完整的社会生活共同体。因此，自由贸易区政府在转变经济职能的同时，也需要切实有效转变其具有的社会职能，优化社会治理，提供优质公共服务。

【责任编辑：林莎】

2015-10-16

王浦劬，法学博士，北京大学国家治理研究院院长，政府管理学院教授，博士生导师，从事政治学理论与方法、当代中国政治与治理研究。