“自贸区研究”专题从特区到自贸区：中国自贸区的特殊使命

陶一桃

（深圳大学中国经济特区研究中心，广东　深圳　518060）

“自贸区研究”专题从特区到自贸区：中国自贸区的特殊使命

陶一桃

（深圳大学中国经济特区研究中心，广东深圳518060）

如果说35年前深圳经济特区的诞生是新中国历史的一个石破天惊的伟大事件，那么2013年9月上海自贸区的成立，则是新中国改革开放史上一个足以与经济特区诞生相媲美的重要里程碑。她标志着中国社会改革开放的深化，标志着由外向型经济向开放型经济的转型，以及新一轮更加深刻的制度型开放的开启，同时更意味着以厘定政府权力为核心的法制的社会主义市场经济体系的营建与完善已经开始向纵深发展。

自上海自贸区“试水”成功，2015年4月，国务院又正式批准了广东自贸区、福建自贸区和天津自贸区，其中广东自贸区涵盖了广州南沙自贸区、深圳前海蛇口自贸区和珠海横琴自贸区。可以说，犹如当年“5+2”传统经济特区（深圳、珠海、汕头、厦门、海南、上海浦东、天津滨海）以其先行先试的实践引领中国改革开放的方向一样，今天的自贸区作为新的历史条件下中国经济特区的一种新形式，将继续以其先行先试的率先实践和时代赋予的崭新功能，承担起中国社会深化改革的时代使命。

（一）正如中国的经济特区从来就不是一个简单的经济概念一样，中国的自贸区同样也不是一个纯粹的经济概念，它是经济全球化和区域经济一体化的产物，同时也是中国社会深化改革的产物。甚至从更深层的意义而言，其所肩负的改革使命远远高于其所承担的单纯的经济使命。

首先从概念上说，中国自由贸易区是指在国境内关外设立的，以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段的，以贸易自由化、便利化为主要目的的多功能经济特区。其核心是营造一个符合国际惯例的，对内外资都具有国际竞争力的良好的国际商业环境。但是，中国目前的自由贸易区既不是国际通行的真正FTA（即两个或两个以上独立关税主体之间就贸易自由化取消关税和其他限制性贸易法规）概念，也不是完全意义上的FTZ（即国家内部区域的一种制度安排）概念，而是一个功能上超越FTZ，而规则上又不同于FTA的具有中国特色的自由贸易区的概念。当然，无论是FTA还是FTZ，中国自由贸易区的设立与它们的共同之处，都是为了降低国际贸易成本，促进对外贸易和国际商务的发展，其本质更多的或主要是经济共同体或经济区域。

应该说，中国自由贸易区如同当年的经济特区一样，是一个使命（改革）与发展（促进经济全球化、贸易自由化）的共同体，更是一个体制机制创新与制度创新的试验田。我们知道，发展经济一直是中国社会改革现实的逻辑起点，也是中国制度变迁的切入口。35年前在邓小平“发展才是硬道理”的战略指引下，经济特区不仅在“让一部分人先富起来”的口号下成功地探索出一条由普遍贫穷走向共同富裕的制度变迁道路，而且还令世人瞩目地完成了由计划经济向市场经济转型的试验田的使命。但是，经济特区并不只是一种暂时的经济现象，也不是一个阶段性的产物，更不是一项政策上的权宜之计，而是中国实现全方位改革的实验田，是完成社会转型与制度变迁的一条有效的路径选择，是在经济发展不平衡的大国里加速实现现代化的一条“捷径”。如果从中国改革的全过程来分析，从中国改革开放的视角来考察，经济特区的使命还远没有完成。以深圳为代表的早期经济特区成功的经验证明了这一点，以喀什、霍尔果兹、图们江为代表的新兴经济特区的产生证明了这一点，今天自由贸易区的形成更加印证了这一点。所以说，改革的职能如果始终是中国经济特区的最根本使命，那么深化改革则无疑构成了今天中国自贸区的最根本使命。

例如国家对上海自由贸易区的总体要求是：试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新，促进贸易和投资便利化，为全国深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。对天津自贸区的总体要求是：紧紧围绕国家战略，以开放促改革，促发展，促转型，以制度创新为核心，发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索转变政府职能新途径，探索扩大开放新模式，为我国全面深化改革和扩大开放探索新途径，积累新经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。对广东自由贸易区的战略定位是：当好改革开放的排头兵、创新发展的先行者，以制度创新为核心，贯彻“一带一路”建设等国家战略，在构建开放型经济新体制、探索粤港澳经济合作新模式、建设法制化营商环境等方面，率先挖掘改革潜力，破解改革难题。要积极探索外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，深化行政管理体制创新，提高行政管理效能，提升事中事后监管能力和水平。对福建自贸区的总体要求是：紧紧围绕国家战略，立足于深化两岸经济合作，立足于体制机制创新，进一步为深化两岸经济合作探索新模式，为加强与21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区的交流合作拓展新途径。从这些要求及其未来的实践来看，中国自由贸易区作为承担更深刻改革使命的升级版经济特区，必将继续以先行先试的品格和敢为天下先的实践从理论与实践两个方面丰富中国道路的实质与内涵。

（二）先行先试，探索路径与道路，为中国社会的改革提供可借鉴、可复制的成功经验，是中国社会制度变迁的独特的道路选择。这一独特道路选择的正确性不仅为中国改革开放35年的成功现实所验证，为亿万中国人民所创造的“中国奇迹”所证明，更为中国经济特区的成功经验和其持久的生命力所证实。因此，从中国改革开放路径选择的意义上说，正如当年先行先试是中国经济特区的重要功能一样，先行先试今天可谓中国自贸区的“中国特色”。

创办经济特区作为一种自上而下的正式制度安排，它以先行先试的示范，不仅大大减少了传统意识形态占主导地位的情况下制度变迁的体制内阻力，降低了制度创新的意识形态和社会成本，而且还成功地规避了改革有可能带来的更大的风险，从而使制度变迁的绩效在短时间内就能迅速显现出来，并卓有成效地示范全国。因此从根本上说，先行先试既是一个创新的过程，又是一个向先进学习的过程。先行先试不仅是经济体制机制的先行先试，还必然包括政治体制、法制环境、政府治理体制机制与能力、现代化和文化意识形态等社会诸方面更深层次制度变迁的先行先试。这是中国经济特区与生俱来的品质，更是新时代赋予中国自由贸易区的更具挑战性的新使命。

从某种意义上说，自由贸易区是新的历史条件和发展背景下被赋予了新使命的经济特区。先行先试，为中国社会的改革提供可复制、可推广的经验，从而依然成为自由贸易区推动中国社会改革进程的历史使命。如国家提出上海自贸区要紧紧围绕国家战略，进一步解放思想，坚持先行先试，以开放促改革，促发展，率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系，使试验区成为中国进一步融入经济全球化的重要载体。具体来说，要求“在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试”；“推动中转集拼业务发展，允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务”。对广东自贸区也要求“在扩大开放的制度建设上大胆探索，先行先试，加快形成高标准投资贸易规则体系”。对天津自贸区的要求是：“鼓励在人民币跨境使用方面先行先试”；“促进跨境投融资便利化和资本项目可兑换的先行先试”；“联合国内外知名股权投资机构共同创立创投基金，在自贸试验区先行先试”。对福建自贸区的要求是：“推动两岸金融合作先行先试”。

先行先试是中国经济特区的功能，是中国道路的独特路径，因此也必然是中国自由贸易区的独特功能与使命。从这个意义上说，从特区到自贸区是中国道路的内容，是中国道路的体现，又是中国道路的发展。尽管中国道路是一个很宽泛丰富的概念，但从中国改革开放的内在逻辑来看，中国道路可以表述为：以创办经济特区为起点，以先行先试为路径，以改革开放为宗旨，以建立法制的社会主义市场经济为目标，以社会全方位改革和全面发展为方向的具有中国特色的实现现代化的道路。

（三）如果说35年前创办经济特区是为了完成由计划经济向市场经济的转型，确立社会主义的市场经济体系，实现闭关自守向对外开放的改变，从而以社会制度安排的创新为内在动力，推动政府职能的转变。那么，今天中国自由贸易区的建立，则是为了进一步完善市场经济体系，实现外向型经济向开放型经济的转变，从而不仅推动、促使中国社会由政策开放走向制度开放，也将有效推动、促使我们的政府由全能政府走向服务政府，由服务政府走向授权政府，借此逐步完成全面深化改革的使命。

无论经济特区还是自由贸易区，都是自上而下的强制性制度变迁的产物，都是国家整体战略的一部分，并且都在中国社会改革开放不同历史时期承担着不同的使命，而且以开放促改革又构成了它们共同的逻辑起点。正如当年“5+2”传统经济特区的区域辐射作用一样，今天的中国自由贸易区也同样肩负着重塑、完善中国经济发展区域版图的重要功能，都曾经是并将继续成为区域协同发展的强有力的支撑点和引擎。如广东自贸区的功能就是促进内地与港澳经济的长期合作，形成互利互惠、繁荣共享的泛珠三角经济圈，成为21世纪海上丝绸之路的重要枢纽；天津自贸区将成为京津冀区域协同发展实现一体化的火车头；福建自贸区则重在两岸合作，同时加强与21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区的交流开拓新途径。所以，正如当年传统经济特区都必然担负起转变政府职能，改革政府的探索功能一样，今天的中国自由贸易区从更加深刻的层面上继续着这一艰难却关系到中国社会改革成败的探索。在政府的权力还需要政府的权力剥夺的强制性制度变迁中，政府自身的认识能力无疑是至关重要的。

在中国社会进行的自上而下的强制性制度变迁中，政府，尤其是中央政府是这场制度变迁的发轫者、领导者或者是最直接倡导者，同时又是这场制度变迁中首当其冲的“被改革者”。没有中央政府的决策和授意，就不可能有改革开放的实践，如特区、自贸区的产生就既是中央赋予地方政府特殊政策的结果，又是中央整体发展战略部署的产物。

中国35年改革开放的实践证明：对于转型国家而言，政府在强制性制度变迁中的作用无疑是巨大的，甚至可以说，没有政府自上而下的强大政治力量的推动，就无法完成由计划经济向市场经济的转型，更不可能有今天市场经济的普遍确立和社会经济的繁荣。尤其是中央政府和强大的“举国体制”，会在资源稀缺或有限的情况下，高效地集中资源干大事，并以决策的高效性引领社会经济的发展方向。但是，以强制性制度变迁确立起市场经济体制和在市场经济体制基本确立以后完善市场经济，两种情形下政府的职能与作用是不同的，前者或许更需要政府通过比较强势的干预，推进市场经济的形成，从而加速完成由计划向市场的转变；而后者则要求政府在尊重市场规律和机制的前提下，矫正市场失灵，服务于市场而非驾驭、主导市场。强大的国家与发达的市场作为结果，无疑是令人想往的，但作为实现的过程，它要求处理好国家与市场，或者说政府与市场的关系。

追求富裕与富强几乎是世界各国人民的共同愿望和追求的目标。尽管人类追求的目标很多是相同的，但实现或达到目标的路径与途径则是多样的，并不存在一个“放之四海而皆准”的发展路径与模式。各国发展的经验是可以借鉴分享的，但适合自己的才是最好、最有用，进而最有绩效的。同时，中国无需让自己陷入只有通过无限的经济增长才可能健康的思维，可以理性调整自己努力的方向，从无限的产量增长变为提升人的社会福祉。在这方面我们或许还要面临理想与现实冲突的煎熬，但可以肯定的是，前途是无限光明而美好的。中国自由贸易区以她的勃勃生机向我们昭示着这样一个灿烂辉煌的未来。

【责任编辑：林莎】

2015-11-10

国家社科基金重点项目“经济特区与中国道路”（10AJL001）；广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“区域公共产品供给效率研究”（GD13CYJ03）

陶一桃，经济学博士，深圳大学党委副书记，教授，博士生导师，教育部人文社科重点研究基地——中国经济特区研究中心主任，从事经济思想史、西方经济学、中国经济特区问题研究。