政府预算制度的秩序价值及其制度构建

李新阁

(武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072)

政府预算制度的秩序价值及其制度构建

李新阁

(武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072)

在西方，公共预算是一项政治契约，是现代西方宪政秩序产生和发展的基础，是制度创新推动社会秩序构建的典范。预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。作为一种制度，预算要求民主、公开透明和效率。但是，当前我国预算管理实践与预算法的原则规定存在着某种制度性冲突，迫切需要构建公开、负责、真实、公平和具有未来导向的政府预算制度，确保政府预算的法定性、预算边界的清晰性、预算编制的科学性、预算执行的有效性、预算信息的畅通性、预算监督的健全性和预算绩效的倾向性。

预算改革;秩序;权力制衡;监督

当前，在现行《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)的制度框架之下，我国的政府预算改革步伐不断加快，但是，《预算法》的某些环节明显受旧体制、旧模式的影响。立法的局限在很大程度上制约了改革步伐的推进。同时，目前我国各级政府的收支，只有一部分纳入了政府的预算。纳入预算的政府收支不能反映政府的全部行为，不是有关政府行为的详细计划和记录。①自2000年以来，我国每年预算执行情况的实际收入结果，均大幅度超过经由立法机构审议批准的预算法案的收入规模。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1．75倍，最高的年份达到年初预算增幅的2．15倍，远远超出预测误差、加强税收征管、经济形势变化以及防止地方层层指标加码而适度低估等因素所许可的正常变动区间。那些所谓“预算外”、“制度外”的政府行为，以及政府消费但其他主体买单的政府收支行为，均不在人民代表大会和广大人民群众的监督视野之内。另外，大量的预算外收入，尽管可能已经报人民代表大会备案，但其具体使用的裁量权往往由各级财政部门掌握，很容易脱离人民代表大会的审查和监督，这就强化了政府财政行为的非规范性。②由于预算安排的预测数据偏低，财政收支缺口增大，导致了更多的国债发行，促使较大份额的社会资源向公共部门转移，而公共部门使用资源的效率通常会低于市场微观个体，公共部门配置的资源过多，可能诱发社会资源的非效率使用。

纵观近年来政府预算管理改革的实践，它沿袭了我国十一届三中全会以来改革开放的总体模式，即摸着石头过河。只不过，政府预算管理改革的实践与我国《预算法》的规定之间存在着某种制度性冲突，使得此项改革同样面临改革与法治之间关系如何处理的难题。很显然，在某些方面，改革的实践已经突破了《预算法》的规定与约束。但是，有关改革与法治关系的难题在国家层面也形成共识，习近平总书记多次强调，改革要在宪法和法律的框架之中进行。突破法律的预算制度创新是现实所需，但忽视法律规则的制度创新，却可能导致政府预算管理乃至整个政府治理结构偏离法治轨道并最终可能伤害政府预算制度本身。③高培勇、马蔡琛:《中国政府预算的法治化进程:成就、问题与政策选择》，《财政研究》2004年第10期。因此，迫切需要在法治框架下构建与当前以部门预算编制改革为核心的政府预算管理相适应的制度创新。在当前我国全面深化改革和推进法治国家建设的背景之下，我们需要重新审视预算制度的秩序价值，为政府预算管理制度创新奠定相应的理论基础，从而构建一套科学合理的政府预算体系和制度平台。

一、作为社会秩序构建中枢的预算

秩序是社会的基本价值追求，是社会得以存在并不断发展的基础。而社会秩序的形成和维护，需要相关制度规范的支撑，同时，只有制度规范在社会中被认同并得以有效实施，社会秩序才可能建立。从社会学的角度分析，规范可分为两大类，一类是技术规范，它们主要调整人与自然规律的关系，是人们如何利用自然力、生产工具、交通工具等所应遵循的规则，是自然规则作用于人类的体现;另一类是社会规范，比如国家的法律、法规、规章、制度、政策、纪律、道德、习俗等，主要调整人们在现实社会生活中相互之间关系的规范。但也有些制度①这些制度首先是一种标准，规范并约束人们创造价值的行为;同时又是调解人与人之间关系，以达到有序的社会生产行为。标准是一种特殊规范，本质上属于技术规范范畴，标准化的目的是建立最佳秩序。参见李春田:《标准化与秩序——社会存在和发展的基础》，《中国标准化》2004年第2期。，如预算制度，同时兼具社会和技术两种规范的特性。

作为大家共同遵守的行动准则，制度规范是人类行为准则的集合体系。在这个系统中，预算制度居于中心地位。纵观西方发达国家，特别是英国和美国的制度发展史，还没有哪项制度如同预算制度，为其社会发展的根本性变化起着无可替代的作用。

在西方，公共预算是一项政治契约。预算制度是现代西方宪政秩序产生和发展的基础，是制度创新推动社会秩序构建的典范。预算的形成过程就是权力制衡的过程，预算本身就是权力制衡的结果。正是由于政府预算制度对政府行为的约束，才使得其他有效制度的提供成为可能，才使得发展成为可能。预算通过对政府行为的约束和协调，为政府的行为划出了一个边界，成为有效约束和控制权力的关键武器。

(一)英国的光荣革命时期预算管理的完善

在英国，议会和君主的斗争成就了1688年的光荣革命，随后出现了代议制政府的基本制度，包括议会和独立于王国政府的司法体系。这些确保了对王室权力的限制，保证了议会的权力，促进了议会对国王行为的限制措施向制度层次迈进，并最终演变成政府预算制度。

通过对西方宪政史的梳理和考察，可以发现，英国作为最早建立宪政体制的国家，在宪政发展过程中，以税收为中心的相关财政权力的争夺是宪政民主政体得以产生的基础。新兴资产阶级和贵族在与英国国王的权力博弈中，不断获取了对政府预算的有效约束和监督，并以预算作为斗争工具来规范和制衡政府的行为，从而建立了以自由市场秩序为基础的政治架构。②赖勤学:《政府预算与宪政转轨》，《福建省社会主义学院学报》2004年第4期。近现代的政府预算制度渊源于英国，是新兴资产阶级所代表的市场经济发展的产物，同时，政府预算制度反过来又促进了市场的发展，并最终通过限制乃至剥夺政府拥有的不利于市场经济发展的权力，并将政府的其他权力约束于法律框架之中。至此，英国宪政体制得以形成。经过近百年的不断发展和完善，英国终于建立了具有计划性、归一性、公开性和法治性的政府预算制度，形成了系统全面的制约和规范政府行为的制度规范。现在，英国政府每年必须预先编制年度收支计划，而该计划必须经议会批准方能执行。在严格遵守追加或追减程序的情况下，预算才能有所变动;政府所有的收支，除某些特殊情况外(如涉及军事或外交秘密)，都必须严格纳入政府预算且必须公开，以便接受议会、社会公众和舆论的监督;政府预算被议会审议通过后即具有法律效力，因此，任何违反政府预算的行为都是违法行为，相关当事人将受到法律的追究和制裁，承担相应的法律责任。

(二)美国“进步时代”的预算管理

1880年至1920年被称为美国的“进步时代”。罗斯福政府为解决腐败横行、假冒伪劣猖獗等一系列社会问题而进行了深刻的制度建设，奠定了美国现代国家的基础，同时也促使了美国现代财政制度的产生和发展。政府预算制度作为现代财政制度的重要组成部分，即是在此期间得以引入美国。

19世纪末的美国财政制度被认为是杂乱且低效的。为适应社会的发展，美国对其财政制度进行了彻底的改造，包括收入和开支两个方面，其中收入方面，美国建立了所得税制度;③此前，美国的税种极多，凡是想象得出的名目都可用来向民众征税。最初，引入所得税遭到保守势力的顽强抵抗。最高法院也曾宣布所得税违反美国宪法。不过，到1913年，50个州中有42个州批准了宪法第16条修正案:“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。”相对以前的税种，所得税有三大优势:一是简单，用一个税种替代了一批税种;二是公平，税负是依据经济能力分配的;三是高产，产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战:急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府缺乏再分配能力应付种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”的角色。而支出方面，则是引入了现代预算管理制度。

美国的政府预算改革，在深层上对美国的政治和经济社会发展产生了巨大的影响。从社会的角度看，政府预算改革促使了政府的成功转型——从“看不见的政府”转变为“看得见的政府”(即“阳光政府”)，这就将各级政府的行为从此曝光在阳光之下。这是预防和惩治腐败的重要措施。因此，多年来不断蔓延的腐败问题得到了有效控制和妥善解决。从政府自身的角度看，政府预算改革造就了“效能政府”——政府整体运作效率得以提高，政府内部统一集中领导机制得以加强。政府预算改革将权力的重心从国会转移到行政部门，改变了传统的“国会政府”格局，①在美国历史上，各州政府和联邦政府曾经一度是由议会主导，威尔逊总统称之为“国会政府”。并最终促进了美国现代总统制的产生;从历史的角度看，政府预算改革为几十年后的罗斯福“新政”奠定了坚实的基础，我们在谈论罗斯福“新政”如何挽救美国资本主义时，其实也不应该忘记，预算改革对缓解美国社会矛盾功不可没。②王绍光:《美国“进步时代”的财政建设》，《学习月刊》2005年第8期。

二、预算制度的秩序价值

预算是其他制度演化变迁的根本动力，预算的演变是社会秩序演进的基础;反过来，社会秩序演变的要求也需要预算制度的不断演进。预算本身是一种制度，它维持的是一种分配秩序。因此，预算作为一种制度本身的秩序价值，必将在社会秩序的形成和发展中得以体现。这就是当前社会秩序所要求的民主、公开透明和效益。

(一)民主

民主是社会的基本价值，它是在制定和实施公共政策以及开展社会管理活动时行政机关所展现出来的民主作风、民主意识以及在此基础上民主制度;它是自由、公平、公正等社会价值的集合体，其核心在于公共行政应当立足于民意，通过民众的合意获得合法性和正当性;公共行政要彰显和维护公益，确保公民充分有效地参与到行政活动中。换言之，即公共行政中的民主应当充分体现公民的主体地位，在各个层面有序扩大公民的社会参与度;增强公共行政部门对民众需求的回应性;强调公共行政的公开化原则;加强对公共行政活动的监督与制约。③参见陈毅松:《构建民主与效率相协调的公共行政体系》，《党政论坛》2006年第12期。

从英国和美国的宪政发展史看，政府预算是民主得以实现的关键制度。只有建立有效的预算分权和制衡机制，扩大在预算过程中的公众参与度，提高政府预算的民主性，民主政府才可能实现。作为国家公共权力的核心，预算权力运行的领域可谓是国家核心利益矛盾最直接、最充分的地方。以英国历史为例，新兴资产阶级与国王看似是争夺政府预算的权限安排，实际上反映的是国家权力的再分配。预算分权机制实际上是一个相互妥协、分权制衡的权力运行体系，它体现了立法机关(国会)与政府之间以及政府财政职能部门、政府内部各组织机构与独立审计机关之间的权力格局;预算分权机制包括预算的编制、执行、监督等系列具体制度和国库资金的使用权、支付权、审核权等权力分离监督制度以及财政集中支付和政府采购制度等。

政府预算过程中的民主意味着必须要求公众真正的参与到预算行为的运行之中，与政府进行充分的沟通。从本质上看，预算的基础或者说预算收支的“多”与“少”应该以公众自身承担的纳税义务为基础，预算行为都将实质性的影响每一个公民或者企业，决定着他们将要从政府手中获得多少公共服务。因此，预算的民主性，不仅有利于实现预算决策过程的科学化和民主化，也为预算确定后有效执行和顺利实施提供重要保障。

从理论的角度看，无论是代议制理论④从古到今，作为一种政治制度的民主可以分为两种:一种是古希腊、罗马实行的，由全体公民参与国家和社会公共事务管理的直接民主制;另一种是近现代实行的，由公民通过选举代表(或议员)组成代议机关来管理国家和社会公共事务的间接民主制。这种间接民主制就是政治学中界定的“代议制度”，西方国家称其为议会制度，在中国则是人民代表大会制度。，还是委托代理理论⑤预算是由政府部门编制并执行的，表面上似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是属国家和人民所有，政府是在代理全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托代理关系。，都决定了政府预算必须具有民主性。从英国宪政发展史可以发现，政府预算是议会控制和监督行政机关的一个重要手段。政府预算制度本身就是作为议会控制和监督政府财政活动的手段而发展起来的，预算草案只有在议会通过才能执行，其目的在于实现议会(立法机关)对政府(行政机关)的有效控制。另外，国家的重要职能在于满足公众的公共物品需求，而这种需求必须主要由作为公众“守夜人”的政府来满足，政府本质上是作为国家或社会的代理机构，是一种“受托”责任。因此，政府在预算编制和执行过程中必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。⑥郭小聪、程鹏:《政府预算的民主性:历史与现实》，《东南学术》2005年第1期。

(二)公开透明

公共行政的公开透明是民主政治的产物。它要求行政机关除了依法应保密的事项外(如国家秘密、商业秘密、个人隐私等)，应将行政权力运行的依据、过程和结果向公众或者相对人公开，以便公众或者相对人知悉相关内容。①江必新:《论行政程序的正当性及其监督》，《法治研究》2011年第1期。借助公开程序，便利公民了解行政管理活动的运作过程，从而保证公众的知情权和参与权。

政府预算作为与每个公民密切相关的政府信息，其公开透明应当是当代民主政府的应有之义。政府有义务提供，而公民也有权利获取、使用。因此，政府机关有义务在规定的时间、地点将其政府预算信息公布于众，以供公众索取。②颜廷锐:《透明政府的起源及其在当代的发展》，《理论与改革》2003年第3期。

(三)效率

效率价值要求行政机关在组织人力、物力、财力等资源实现公共行政目标时，应当做到以最小的消耗、最快的速度，保质保量地实现行政管理目的。

如前所述，在某种程度上看，政府作为国家或社会的代理机构，具有为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等公共职能，因此，是否具有良好的效益，也是判断预算合理性的重要标准，政府预算必须有其效益价值。

不过，我们也需要注意，政府预算的效益应以其合法性作为前提。同时，预算应当立足于利益的最大化，最大限度的追求公共利益，但是预算管理过程不得以伤害民主、公平、公正等基本价值，否则就背离了其存在的意义。另外，政府预算应讲求时间约束，决策速度要尽可能快，管理过程尽可能短，追求时效性。

当然，现代公共行政已从单纯的关注效益转向关注公平、正义、民主、效率等多元价值的协调统一。因此，在政府预算领域，民主与效益价值从对立走向统一，彼此之间相互依存，相互促进。③陈毅松:《构建民主与效率相协调的公共行政体系》，《党政论坛》2006年第12期。

三、政府预算制度的构建

预算的作用是秩序形成和演化的核心，预算已成为一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。因此，构建公开、负责、真实、公平和具有未来导向的政府预算制度，确保政府预算的法定性、预算边界的清晰性、预算编制的科学性、预算执行的有效性、预算监督的健全性和预算绩效的倾向性是当前政府改革的重点任务。

(一)政府预算的法定性

成熟市场经济国家的预算普遍具有较高的法定性。政府预算从制定到实施，应该有其刚性程序规定。比如，必须经过立法机构(议会)的审议通过，政府预算案才能予以执行;如果新的预算年度已经开始，预算案还未被通过，通常是要编制临时预算，经立法机构审批后，临时预算作为“过渡期”的政府预算，但“过渡期”的政府预算在年度预算案通过后即行废止。预算编制内容也受政府立法的约束，不同的立法对应不同的预算安排。

(二)预算边界的清晰性

财政职能要服从并服务于政府职能，政府职能依法律界定，从而也就明确了政府预算边界。国家的法律不仅需要划清各级政府间的事权和财权，而且也应明确规定政府各职能部门间的事权与财权。财政部门按照经议会批准的预算对预算支出进行严格的控制与管理。这种体制下的部门间预算关系，在很大程度上消除了盲目性和随意性，而且有了较强的透明度、规范性和稳定性。同时，无一例外地按照“事权与财权相一致”的原则对预算资源进行划分。每个政府都必须承担自己活动的开支，责任的划分与财政收入的划分是相适应的。

(三)预算编制的科学性

政府收支一般是按部门、功能、经济性质进行分类。按部门分类，有助于各支出部门预算资源的比较;按功能分类，有助于反映政府职能、政策和支出结构;按经济性质分类，有利于细化政府收支内涵，掌握政府收入的具体来源和支出投向，便于社会各界监督预算执行。

(四)预算执行的有效性

实行“国库单—账户”制度。“国库单—账户”制度的本质是国库对预算资金最终付款的控制，减少了预算资金支付的中间环节，为从根本上杜绝预算执行过程中截留、挪用资金的现象奠定基础。“国库单一账户”系统不只是一个资金收付系统，而且还是一个庞大的信息收集和处理系统，以便监测经济运行效果，为宏观经济决策提供依据。

实行政府采购制度。政府采购制度作为一种约束和规范政府购买活动的财政支出管理制度，是政府为开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法、程序对货物、工程和服务进行购买。政府采购采用公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则，一方面便于对购买性支出的科学合理的使用管理，另一方面，也有利于提高预算执行过程的透明度和资金使用效率，从源头上防止腐败行为的发生。

(五)预算监督的健全性

西方国家普遍设有高规格、严密、完善的财政监督机构，我们需要认真的予以借鉴。监督机构的权威性、独立性，是预算监督是否健全的决定性因素。在我国，我们亟需完善和强化人大对政府预算的监督，改变以往流于形式，名存实无的预算审议监督模式;要加强政府内部的预算审计监督，提高其独立性。

(六)预算绩效的倾向性

首先，从注重投入转向注重产出。产出预算将成本与效益理念引入到预算管理中，其关注的中心问题在于将预算过程中公共部门的资源与产出联结起来，致力于提高产出。“产出”代表机构提供的服务，包括服务的数量、质量、及时性和服务接受者的满意程度。产出预算强调的重点是绩效、管理者的自主性和灵活性，而不是强调服从和一味地固守程序与规则，从而激励公共部门以更低的成本提供服务。在这种预算管理模式下，要求每个支出部门在提出预算申请时详细说明支出的预期绩效，并且定期公告支出部门绩效指标，并对之进行审计。

其次，引入权责发生制。随着人们对政府和支出部门财政绩效问题的日益关注，预算资源的投入不再是不计成本的投入，而是引入企业化经营理念，对财政报表和政府报告内容进行修改，将现金制口径调整为修正的或完全的权责发生制。目前，新西兰、澳大利亚、英国等国已经将传统的政府会计由现金制基础转向权责制基础，并且在政府预算、拨款和财政报告系统中引入了权责发生制。采用权责发生制能够有效地计量政府资产变动情况、累积拖欠、主要财政风险，便于监督政府活动的成本，增强政府的受托责任，提高预算透明度。

最后，引入绩效指标。绩效指标包括两类:效益和效果;或者说三类:效益、效果和效力。它们之间也存在一定的位阶，比如，有经济收益的项目用效益指标，如利润率、资金成本节约量等来考核。没有经济效益的可以用效果指标，比如犯罪率的降低程度、交通事故的降低率等考核。没有直接统计指标的可以用效力来衡量，比如以问卷调查的形式考核对公共服务的满意程度等等。①参见徐利:《政府预算透明度的国际比较与借鉴》，财政部财政科学研究所硕士学位论文。

(责任编辑:张婧)

D922

A

1003－4145［2015］06－0132－05

2015－03－01

李新阁，男，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。