我国民族地区农村低保制度的构建和完善

丁国峰

(昆明理工大学法学院，云南昆明 650500)

党的十六大以来尤其是确立构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标以来，地方政府积极性被普遍调动起来，农村低保制度建设步伐明显加快。党的十八大提出，解决好农业农村农民问题是全党工作中的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，再次加快农村低保制度建设进程。民族地区农村作为农村地区的一个特殊地带，具有与普通农村地区不同的特殊性。如果没有民族地区的稳定，就没有社会和谐，经济发展将受阻。民族稳定与国家发展具有重要关系，我国是一个多民族国家，且呈现东西部、城镇与乡村的经济水平发展不平衡的状况。重视民族地区农村经济均衡发展问题是国家经济稳定、健康、可持续发展的必然要求。当前贫富差距扩大的社会问题较突出，民族地区农村与其他地区之间的贫富差距更加严重，通过政策扶持、制度保障、扶贫开发、公益救济等手段推动民族农村地区经济社会发展势在必行，若不及时加以处理或者处理不当，将会激化社会矛盾，影响民族地区社会稳定。建立健全民族地区农村低保制度，加快民族地区经济社会全面发展已成为社会共识。

我国少数民族地区多处于偏远山区，特别是西部云贵地区的经济条件落后、生态环境恶劣、交通等基础设施建设不足，加之可耕作土地匮乏、贫瘠，自然灾害较频繁以及思想观念闭塞，成为我国贫困集聚地带。另外，我国一些少数民族存在跨境而居的情形，其国家认同感处于薄弱环节。以云南省为例，云南是我国少数民族最多的省份，且少数民族人口基数大，加之靠近国境线，形成了一些少数民族跨境而居的特征。例如，云南一些少数民族与越南、老挝、缅甸的一些民族属于同宗同族，其语言、文化、生活习俗等相同或相近，经常通过边境贸易、人员往来、婚姻组合等建立起密切的联系，跨境地区农村居民彼此间具有较强的文化认同感。在这种情况下，云南边疆少数民族地区医疗和教育条件落后、农民收入低下、农村贫困率高的局面如果得不到切实改善和普遍扶助，将会进一步削弱西南边疆少数民族的国家认同感，进而影响边境民族地区的社会稳定和经济发展，甚至会成为国家之间的政治问题。

一、必要性和可行性

1.民族地区农村低保制度建立的必要性

第一，为构建和谐社会保驾护航。构建和谐社会要求社会各方面的利益关系得到妥善处置，社会矛盾问题获得公正处理，社会正义得到切实伸张;全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处;社会组织机制健全，管理秩序良好，人民群众安居乐业，社会安定团结;生产发展，生活富裕，生态良好。民族地区农村低保制度与和谐社会的构建原本是相互契合的，但民族地区经济社会发展落后、思想闭塞的现状与和谐社会的要求相去甚远。只有加强民族地区农村低保制度建设，切实提升少数民族地区农村贫困居民收入水平，才能缩小贫富差距，解决好当前社会存在的各种矛盾，实现社会公平，维护社会稳定，确保民族地区农村社会健康协调可持续发展。

第二，低保制度是农村风控重要手段。民族地区农村自然环境恶劣，资源分布不均，可利用土地资源稀缺，且应对自然灾害能力欠缺，这将导致民族地区农村经济结构单一，收入水平不高，加之交通闭塞、落后，远离经济政治文化中心城市，城乡二元化结构和差距更加明显。如果民族地区农村居民面临着重大的人身或者财产性危机后，难以找到合适的风险规避手段，例如干旱、冰雹等原因导致的粮食歉收问题将使农民面临饥荒，或因患上严重疾病可能无法及时救治等。低保制度的最低限度生存保障功能和再分配功能，就可以通过政府部门的补助和救济手段去预防和控制必要的风险，以保障民族地区农村贫困居民基本生活，规避基本生存危机风险。

第三，低保制度是维护社会公平的调节器。社会公平是现代社会的客观需要，是身份社会到契约社会变迁的必然产物，它主要体现在经济生活中的贫富差距最小化。然而，市场竞争机制下的优胜劣汰法则，必然会导致各主体之间的收入差距。贫富差距是市场竞争的自发产物，并未违背市场竞争规律，从社会发展动力来看，贫富差距似乎有其存在合理性，甚至经济学上产生了所谓的“二八定律”，即世界上80%的财富是由20%的人所掌控。但是过大的贫富差距会削减市场活力，造成社会资源配置的不合理性、绝对不公平性，因此，对其需要进行适当调整，甚至应该规避过大的收入差距。民族地区农村居民之间的贫富差距较大，且与其他地区普通农村居民收入相比差距会更大，如果政府不制定低保制度予以保障，并适当缩小差距，民族地区农村与其他地区农村的差距会更大，农民之间收入差距更突显。民族地区农村要鼓励农村居民通过合法劳动、公平竞争获取财富，又应该对民族地区农村的弱势居民提供必要的生活保障和相关优惠政策使其参与社会竞争。低保制度政策与法律的供给可以缩小贫富差距，给予那些游走在生存线之下的群体和居民提供基本生活保障，这是维护社会公平的底限。

2.民族地区农村低保制度构建的可行性

世界人权会议对最低生活保障作了说明，绝对的贫困是对人尊严的侵犯，这些人不应该被排除在社会之外，需要采取紧急措施，加强对贫困现象和造成贫困的原因进行分析，为他们的发展提供支持，以保障最贫困者的人权，解决极端贫困和被社会排斥的问题，让他们也能公平地参与社会竞争、共享社会发展成果。《世界人权宣言》第22 条规定，个人作为社会一员，有权享受社会保障，并有权享受其个人尊严和人格自由发展所必需的经济、社会和文化等方面的各种权利，这些权利可通过国家尽责和国际合作，并依照各国组织形式和资源情况来实现。作为社会保障制度的重要组成部分农村低保是人权保障的一种，个人作为社会一员享有人权，自然有要求国家保障其基本人权，即在生活贫困时，特别是基本生存状况难以保障的特殊条件下有权获得国家最低生活救济或保障。《世界人权宣言》第25 条规定，人人有权获得为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、残废、疾病、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享有保障。

我国《宪法》第45 条规定，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。获得低保救济是宪法赋予年老、疾病或丧失劳动能力公民的权利，它是人权的一部分，国家有义务为公民提供社会保险和社会救济。

2007年7月11日，国务院发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(以下简称《农村低保制度通知》)，提出要切实解决农村贫困居民生活困难，在全国范围内建立农村低保制度，明确农村低保制度的建设目标和总体要求，合理确定农村低保对象和保障标准，并对其落实提出具体方案，确保农村地区低保制度得以顺利施行。

截至2013年10月，我国县级以上农村地区低保人数已达5355 万人，低保家庭数达2888 万户，仅该月农村低保支出达567 亿元人民币，平均低保金额为106.4 元。以同期云南省漾濞彝族自治县为例，2013年10月其农村低保人数为13650 人，低保家庭数为4445 户，该月低保累计支出1343.6 万元，低保水平为108.6 元。同期宣威市农村低保人数为118558 人，低保家庭数为60618 户，该月低保累计支出为9187 万元，平均低保数额为77.5 元［1］。

我国农村低保制度自实施以来已经历了8 个春秋，国家对其投入数额不断提升，覆盖面不断扩宽，范围不断增大，民族农村地区低保也纳入其中，并取得了一定成效。然而，由于我国民族地区环境特殊、贫困人口基数大、经济发展不平衡等因素影响，该区低保制度仍存在一些急需解决的问题。

二、民族地区农村低保制度构建的困境

1.低保资金来源渠道单一

当前我国民族农村地区低保资金来源渠道单一，后续资金来源缺乏保障，多元化的资金来源渠道有待开拓。低保资金主要来源于地方政府，由省级以下各级人民政府财政负担，国家财政拨款相对较少且不具备法定性，低保资金来源的政策性较强，具有较大随意性。这种资金来源模式对于落后民族地区而言更具有先天性不足。由于我国各地区经济发展不平衡，各地低保保障水平必然存在差异性。发达地区贫困人口少而财政投入能力强，落后民族地区的贫困人口多而其财政供给能力非常匮乏，民族地区政府财力紧张根本无法弥补大量的低保资金缺口，甚至出现欠发达民族地区政府因无法有效落实后续资金而导致农村低保工作进展缓慢或停滞不前，无法供给农村贫困居民最低限度的生活必需品［2］。资金来源单一、供需不平衡、资金缺口大成为民族地区农村低保制度健康发展的拦路虎。

2.低保保障标准偏低

我国各地经济发展水平不同，一些民族地区内部也存在明显差异。如作为地级市州政府所在地的县级市或区，与本地级市州所辖的其他县或市存在着较大差异。各地经济发展不平衡造成了各地区低保保障标准存在明显不同。如中国东部地区地理环境优越、交通发达、人口集聚，造成大量财富聚集，地方财政收入偏高，具有更多的可支配资金，但中西部特别是西部地区环境恶劣、交通不便、人口散居，造成民族地区资金流通不畅，进而缺失经济活力，地方政府财政收入相对偏少［3］。我国农村低保制度是以政府为主导的社会资源再分配过程，但由于各地政府间的财政收入状况不同，将会导致各地低保保障标准存在巨大差异。现实差异主要表现:发达地区低保保障标准高于欠发达民族地区保障标准，特别是西北部民族地区受政府财力限制，其保障标准相对更低，其数额甚至根本无法维持其最低限度的生活所需。另外，民族地区农村低保标准与城市低保标准之间存在较大差异，未能实现城乡低保一体化。2010年10月，城市低保月人均支出为241.3 元，而同期农村低保月人均支出为106.4 元，仅为城市标准的44%［4］，虽然城市与农村的消费水平差距较大，但维持最低限度生存保障的低保标准的差距不宜过大。

3.受保对象难以明确界定

我国低保制度的受保对象主要是以当地的低保标准来确定的，即受保人收入未能达到维持其最低限度生活水准。受保对象的认定条件需政府对农户收入加以界定，需考虑收入货币化、收入起伏波动性等因素。首先，广大农村居民由于没有稳定收入，特别是极端贫困民族地区农户甚至没有余钱存入银行机构，因此农户收入的多少难以成为判定低保制度扶持对象的标准。其次，民族地区农村收入起伏波动较大，且农业极易受到自然因素影响，突遇的自然灾害可能导致整个地区农村居民都难以维持其基本生活，灾害过后农村居民通过辛勤劳作较快脱离贫困线，这些特殊情况决定准确界定受保对象具有相当难度。另外，民族地区农村外出务工人员增多，他们收入的多少如何界定也存有困难。上述问题导致民族地区农村低保制度的受保对象界定不明确。

4.实施缺乏法律保障

2007年《农村低保制度通知》明确了农村低保制度构建范围的全国性，但随着经济社会发展，农村低保制度内容仍需不断完善，否则其实施乏力。《农村低保制度通知》仅为2943 字，该规定过于简单、抽象、模糊，其难以涵盖农村低保制度执行中所遇到的种种难题，缺乏法律层面上的保障措施。特别是民族地区农村低保法律制度体系仍未建立和完善，欠缺国家层面基本法律支撑，农村低保法律制度立法处于低效率层次。由于缺乏执行力强、专门性的低保法律制度，农村低保制度的执行将难以实现其预期目标［5］。

三、完善民族地区农村低保制度的路径

1.明确低保资金来源多样化

《农村低保制度通知》规定，农村低保资金的筹集以地方为主，地方各级政府应将农村低保资金列入财政预算，省级政府应加大投入力度，中央财政应对地方财政困难地区给予适当补助。这些规定都难以促进民族地区农村实现“应保尽保”的局面，会在全国范围内造成事实上的不平等。要实现低保资金来源渠道的多元化需从纵向和横向两个方面来考虑。

在纵向层面，国家应该加快对欠发达民族地区农村低保制度的财政转移支付力度，在低保标准和受保对象范围上应适度提升和扩大，确保贫困农户能维持其最低限度生存保障。更重要的是促使低保制度与扶贫开发相结合，加大对民族地区农村基础设施建设的投入力度，确实改善农村生产生活环境，大力发展民族地区产业经济，实现全区脱贫与低保受保对象范围逐渐减少相结合。另外，国家应该对民族地区税收实施优惠政策，给予并加大特殊提留力度;还应鼓励民间资金向民族地区流动，为民族地区经济发展注入新活力;应实现由“应保尽保”向“应保必保”转变，强化农村低保实施的财政保障力度。

在横向层面，低保制度主要是解决事实上的不平等。中国经过30 余年的改革开放，在“两个大局”和“先富带后富”思想的指引下，东部沿海地区经济发展迅速，贫困人口较少，而中西部地区经济发展滞后，贫困人口数量多，且地区之间、个人之间的贫富差距越来越扩大化。东部沿海地区农村低保制度的保障标准高、受保对象少，而中西部民族地区保障标准低、受保对象多，民族地区农村低保资金筹集更加困难。低保资金的筹集仍应当明确“先富带后富”的指导思想，积极引导东部沿海地区政府适当支持中西部民族地区农村低保资金的筹集工作，以实现“两个大局”思想和整体民族利益。另外，还应发动社会公益基金，特别是鼓励东部发达地区规模大、效益好的企业更多地履行对口支持民族地区农村低保资金筹集工作。

2.提升保障数额标准

民族地区农村低保制度保障标准的确定，既要发挥地方政府的积极能动性，又应将其纳入行政决策的法定化、程序化范畴，确保低保保障标准具有可行性、救助性。应合理制定民族地区农村低保保障标准，既要保证农户最低限度的基本生活，又不能使保障标准过高以助长民族农村居民的惰性习惯。政府部门应加强领导，确保农村低保制度保障标准不能忽高忽低，地方各级政府应统筹考虑建立农村低保制度的需要，科学整合县乡机构及人员，合理安排工作人员及经费，逐步实现低保保障标准及其相关内容的信息化管理，确保民族地区农村低保制度更加完善［6］。

3.合理界定受保对象范围

民族地区农村居民收入不稳定，易受自然环境影响，难以用货币衡量其真正收入水平，可以对民族地区农户采取信用考核方式进行评级，通过农户申报、家庭走访、村委推举、邻里访谈等方式，对低保制度的受保对象审核应该贯彻“能保皆保”的方针。同时，应强化对受保对象范围进行严格后期监管，对故意骗取低保的农户应作好记录并列入相关诚信档案，或者给予一定的处罚措施。另外，应加强民族地区农户对低保制度等社会保障制度的学习，提升其法律政策意识，使其意识到低保制度不是国家给的“铁饭碗”，而是专门为那些最低限度基本生存都存在困难的农户设置的保护性措施。

低保制度在施行过程中，民族地区的一些农村居民入保后在低保制度扶助下脱离了最低生活贫困线，但仍享受低保待遇。针对此种情况，既需要行政执法机构加强监督，对低保户收入、生活等状况进行“动态管理”，对那些切实需要扶助的农户应尽快纳入农村低保受保对象范围内，对那些已超过最低限度生活贫困线收入的农户则应清理出低保扶持的对象范围，促使有限低保资金发挥其最大效用。政府和社会应积极引导民族地区农户培养诚信理念，不骗低保、不吃空饷，强化农户之间的相互监督和自我约束机制［7］。

4.促进低保法律制度实施

民族地区农村低保制度的实施缺乏法律层面的保障，但其执行具有行政法规意义上的依据。为了促进民族地区农村低保制度的有效运行，不仅应构建和完善民族地区农村低保法律制度，还需民族地区农村低保创立的法制化、运行的规范化和纠纷解决的程序化，最终从法律层面制定一部《民族地区农村低保基本法》，明确其中的各种法律关系，实现各主体的权责、权义等均衡，从根本上保证民族地区农村低保法律制度体系的权威性和连续性，真实实现其保障标准和受保对象范围的法治化，确保民族地区农村居民的基本人权，保障低保户的基本生存权益，维护社会稳定、公平，促进民族地区经济社会健康、协调、可持续发展［8］。还应进一步颁布专门针对民族地区农村特殊性的法律法规，增强民族地区农村低保制度的特殊性条款并对其规定不断予以细化，增强其科学性和可行性，明确其执法机构的权责和职能，监督地方政府依法履行低保制度的各项保障标准。

［1］周 峰，卢 燕.云南农村最低生活保障法律体系研究［J］.曲靖师范学院学报，2012(4).

［2］宁亚芳.民族地区农村最低生活保障制度缓贫效应分析——来自云南的证据［J］.中州学刊，2015(2).

［3］丁晓攀，刘进军.民族地区激励型扶贫与农村低保制度耦合探索——以甘南州为例［J］.云南民族大学学报:哲学社会科学版，2015(2).

［4］刘苏荣.云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度与边境社会稳定的关系［J］.经济研究导刊，2012(3).

［5］高宏伟.完善农村低保制度的思考［J］.中国特色社会主义研究，2013(5).

［6］郭剑平.我国农村最低生活保障制度的实施现状与路径选择［J］.河南社会科学，2013(2).

［7］朱启国，贺 伟.西部民族地区农村最低生活保障制度可持续发展研究［J］.理论观察，2013(10).

［8］丁国峰.司法公信力的内涵解读、现状问题及构建路径［J］.昆明理工大学学报:社会科学版，2013(6).