建立各类事业单位统一登记管理制度的思考

王青海++辛化功

十八届三中全会《决定》提出，“建立各类事业单位统一登记管理制度”。这里面包含三层意思：一是要扩大事业单位的涵盖范围，社会力量举办的公益服务机构应纳入事业单位的范畴；二是要将当前各类事业单位分散的登记管理体制进行整合，建立统一的登记管理工作机制；三是要进行一系列完善的制度安排，建立健全各类事业单位的登记、监管、服务配套制度，确保各类事业单位健康良性发展。

一、建立各类事业单位统一登记制度的必要性

1、解决市场地位不平等的问题。公益服务机构按照举办主体划分可以分为两类，一类是公办事业单位或组织，另一类是社会力量举办的公益服务机构。长期以来，社会力量举办的公益服务机构与公办事业单位等服务组织存在市场地位不平等的问题，同样是公益服务机构，公办的机构往往享受政府的大力扶持和相应补贴，而社会力量举办的公益服务机构却很难享受同等的待遇。制约了社会公益服务机构的发展，也影响了社会力量兴办公益事业的积极性。

2、解决市场准入的问题。社会力量举办的公益服务机构，在进入市场前需进行法人登记，而登记时要求必须有主管部门，甚至要求有较大额度的注册资金。较高的准入门槛，使得很多有意向从事社会公益服务的组织和个人望而却步，部分社会力量举办的公益服务机构甚至干脆不进行法人登记，从而导致了潜在的市场风险。另外，对于社会力量举办的公益服务机构，其所从事的公益服务活动也缺乏相应的质量认证标准，导致很多公益性机构服务质量参差不齐，公益属性难以落实。

3、解决监管不到位的问题。从目前已登记的社会组织数量来看，庞大的数量与监管工作力量不成正比，也就是说对社会组织的监管存在重登记、轻监管的现象。由于社会公益服务机构数量庞大、涉及行业领域众多，加之目前监管力量相对薄弱，导致管理机关对该类机构的监管存在缺位，不能很好地保证这些机构所提供公益服务的质量。建立统一的登记管理制度，将原有的行政审批资源进行有效整合，有助于凝聚原有各类单位的监管工作力量，实现对各类单位的全方位有效监管。

4、解决人才流失的问题。社会力量举办的公益服务机构由于政策的原因，其从业者无法享受与公办事业单位同样的工资福利、社会保险、职称评定等政策，导致人才大量流失，造成社会力量举办的公益性服务机构高层次人才引不进、留不住，缺乏发展动力。将社会力量举办的公益服务机构登记为事业单位，有助于其享受与普通事业单位同等的各项政策，吸引人才，从而促进社会公益事业的发展。

二、需重点研究的几个问题

1、事业单位概念的问题。将社会力量举办的公益服务机构纳入事业单位统一登记管理，要对现有事业单位的概念进行调整或重新界定。《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位的界定是指“国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等社会服务组织”，其前提就是国家机关举办或利用国有资产举办。从一定程度上讲，这样的定义导致了公办事业单位和社会力量举办公益服务机构地位的不平等。随着政府职能的进一步转变，特别是十八届三中全会提出发挥市场在配置资源过程中的决定性作用后，原事业单位的定义已经不能适应经济与社会发展的需要，应当进行调整。要扩大事业单位概念的外延，将社会力量举办的公益服务机构也纳入事业单位的范畴。

2、职能调整的问题。建立各类事业单位统一登记制度，需要加强顶层设计，从国家层面合理界定事业单位、社团组织、工商企业登记管理机关的职责范围，明确责任分工，将从事社会公益服务的机构或组织统一划归一个部门进行登记管理，避免多头管理、重复登记情况的发生。

3、加强监管的问题。将社会力量举办的公益服务机构纳入事业单位登记的重点是加强监管。一是对公益属性的监管，要看其是否真正提供了公益服务，要避免出现以公益的名义骗取补贴资金、攫取高额利润的现象。要建立动态管理机制，随时将失去公益属性的机构剔除出公益服务机构的范围。二是对服务的规范性和质量进行监管。既然是公益服务，那就应该有相应的质量和标准，不管是公办的还是民营的，应一视同仁，平等对待。三是对效率的监管。社会力量举办的公益服务机构纳入事业单位管理，在享受权益的同时，还要确保效率，做到权责一致。

4、政策配套的问题。社会力量举办的公益服务机构在举办宗旨、业务范围、社会功能方面与公办事业单位是一致的。建立各类事业单位统一登记制度，在法人主体资格统一的基础上，应使纳入事业单位范畴的各类单位享受相同的补贴政策、人才政策、奖励政策等。通过政策引导，鼓励社会力量参与公益服务，激发社会力量举办公益服务机构的积极性，促进社会公益事业的繁荣发展。

三、建立各类事业单位统一登记制度的路径选择

1、修订完善法律法规。将事业单位、社团组织登记管理的相关法律法规进行修订完善，从法规层面确立事业单位概念的含义，将社会力量举办的公益服务机构纳入事业单位的范畴，从法律层面认定各类事业单位身份，统一法人主体资格。在制定清晰认定标准的基础上，明确各类事业单位权利义务，确保各类事业单位在享受税收、人才、经费保障等政策方面的一致性和平等性，为各类事业单位统一登记奠定法律基础。

2、完善工作机制。建立各类事业单位统一登记、统一监管、统一服务机制。要调整整合现有各类单位登记工作体制，建立多种类事业单位统一登记监管机制。要简化审批流程，放宽准入条件，探索网络审批，确保登记审批工作高效便捷。要结合事业单位分类改革、职级制改革、收入分配制度改革以及法人治理结构建设等，创新监督管理的方式和内容，通过信息公开、绩效考评、诚信体系建设等方式，实现对各类事业单位经营状况、公益属性、服务质量和效率的全方位监管。要对原有的监管模式进行调整优化，拓宽监管的渠道，最大限度吸纳社会力量参与到对公益服务机构的监管中来，确保监管工作的有效性。要牢固树立服务意识，改善对各类事业单位的服务，为社会公益事业发展营造良好环境。

3、加强监督管理。建立各类事业单位统一登记制度，很重要的一个环节就是监管。要通过建立理事会、董事会等法人治理结构形式，建立决策科学、执行有力、监管到位的事业单位内部管理机制，确保机构的正常运行。要加强监督管理机关和社会公众对公益服务机构的监管工作力度，确保其合法规范运行。要制定行业服务标准，对各类事业单位的服务进行标准化管理，提升服务的质量和规范化水平。要加强宏观调控，对于同质性竞争激烈的服务领域可以适当减少政府的公益服务投入，对于较为薄弱的公益服务领域，及时加大政府投入力度，确保各项公益服务的良性均衡发展。要加强登记管理队伍建设，整合壮大工作力量，加强人员培训，提升综合素质，为开展各类事业单位统一登记工作提供人员保障。