中国核电监管领域的法律真空

王少华

在中国核电建设重启大幕已经拉开的背景下，益发凸显出监管法律缺失的窘境与隐患。

2014年已经过去，从头回顾这一年，对于中国的核电建设者来说，可以说是自2011年福岛核电事故后最值得欣慰的一年，得益于雾霾恶劣天气愈演愈烈和经济下行压力加大的形势，国家领导人数度发声支持核电，“华龙一号”落地示范项目，阳江核电、防城港核电、福清核电相继商业运行，核电大单中标英国和罗马尼亚项目，核电建设的重启大幕即将全面拉开。但笔者想指出的是，通过朦朦胧胧的“雾霾”，在这红红火火的核电热潮下面掩盖的却是我国核电监管形势的窘境，暴露着核能监管领域的法律真空。核安全是核电发展的命脉，一旦发生核事故，对于一个国家的核电战略将产生毁灭性的打击，不得不引起我们足够的重视。

一、 我国需要尽快制定原子能基本法律

截至2014年11月底，我国总计在运行核电机组共20台，总装机达到1813万千瓦；在建机组达29台，装机容量达3168万千瓦，这些核电站主要分布于广东、广西、辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建等沿海地区。中国在建的29座反应堆约占总量的三分之一强，是全球核电在建规模最大的国家。另外还有近30个电站上百台机组在进行前期筹划中。可以说，我国核电经过20多年发展，已经进入高速发展期。虽然在日本福岛核电事故后，国家暂停了所有核电项目的审批，但我国已经运行的和正在建设的仍有49个核电机组，而且随着2014年核电正式重启，可以预见新一轮核电建设高潮在短暂停顿一年后即将卷土重来，如何规范核电建设、如何加强核电安全是我们亟待关注的大问题，历史的经验和日本福岛核电事故告诉我们，如果管理不善，不能以法律的强制性和威慑力保证核安全，49个核电机组，就有可能成为49个随时可能爆炸的定时炸弹。

我国涉及原子能方面的行政法规、安全规定和操作细则很多，包括《民用核设施安全监督管理条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《核材料管制条例》等等，但涉及到法律层面，只有一个2003年6月28日发布实施的《放射性污染防治法》，独苗一个，覆盖面不全，层次也较低。最根本、权威最大的原子能基本法却长期缺位，也没有形成一个完整的立法体系，确实是一个遗憾。从法律渊源上看，整个立法体系杂乱并且枝节横生，根本未形成合理结构。法律位阶普遍较低的情况下，一个后果是降低了执法权威性，监管部门在具体工作中时常遭到或明或暗的来自利益集团的抵触，影响监管效果，另外一个后果就是降低了执法严肃性，政府和监管部门在审批或监管中，既可以左一点，也可以右一点，自由裁量度太大，破坏监管局面。

没有法律的强制规范和统一标准，一旦出现核电事故或是技术失败，就会迅速地改变政治支持方向以及舆论导向，影响核电的健康发展乃至社会的持续发展。历史上，美国就曾因为1979年三里岛事件，在30 年时间内没有建过一座核电站。1986年发生的切尔诺贝利核灾难，加剧了苏联内忧外患的政治局面，并成为苏联解体的催化剂。2011年日本福岛核电事故，导致日本首相菅直人被迫承诺为此下台，并使日本经济遭受重创。

国外原子能立法体系非常完善。据国际原子能机构（IAEA）统计，截至2013年底，世界上在核电发电总量的排名依次是美国、法国、日本、俄罗斯、德国、韩国、英国、瑞典等。这些国家从原子能基本法到相关的特别法、法规和技术规范的出台，逐渐形成原子能法律体系，与国际原子能公约体系一起，对本国内的原子能和平利用发挥了重要的规范和引导作用，构成了国际原子能和平利用事业健康发展的法制保障，它们既是“核电发达国家”，也是“核法律发达国家”。比如美国，美国的原子能法是1946年8月1日杜鲁门总统签署的Atomic Energy Act of 1946，因为是参议员麦克马洪提出的，所以又称麦克马洪法，是世界上第一部原子能法，是目前世界上条文最多、篇幅最长的一部原子能基本法。美国还对应原子能法律体系的主要组成部分制定了一系列的法律、法案等。法国的核法规体系与以美国为代表的统一的原子能法不太一样。法国核能产业非常发达，其原子能利用及管理活动的立法是一个涵盖众多领域的复杂、庞大的法律体系，所适用的众多法律法规分散规定于不同的法律文件中，没有系统化编撰，比如1966年发布了有关放射性核污染的第一个法令，1980年开始实施《核材料保护与控制法》，1991年通过《核废物管理研究法》等，一直没有一部原子能基本法律。世界上还有一些国家，比如德国、日本、韩国等，或系统编撰，或分别编制，但总体来说都有一套完整的原子能法规体系。

原子能基本法是我国法律体系中基本而又迫切需要的法律，构建相对独立的原子能法律是核能安全的一个发展趋势，无论核能政策制定、实施，还是责任条款设置、核损害赔偿等问题的解决，都需要有原子能法的支撑。为此，我国应尽快制定发布原子能基本法。

二、 我国核电法律体系和核电标准建设严重滞后

原子能事业具有系统性特点，从开发到利用拥有一个完整的产业链，从铀矿地质开始，历经铀矿地质勘查、铀矿开采、选冶、同位素分离、转化、浓缩、元件制造、发电、乏燃料后处理、放射性废物的处置，直至核设施退役等所有环节形成了封闭而又开放的大系统。而我国目前的核法律体系未能全面覆盖整个产业链，比如核废料处置与监管方面就无法可依，我国对核电的关注较多集中在设计、建设等环节上，而对于末端的放射性废物问题往往忽视。

原子能基本法总体上是框架法，其有效实施有赖于国务院及相关部门出台配套的行政法规、部门规章、技术规范等整个法律体系。核安全法律体系要必须涵盖整个核能产业链，应当涉及到铀矿资源的勘测和开采、整个核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、核事故应急等等，增加立法广度和深度，并考虑整个法律系统与相关法律或政策的配套和衔接，以及对国际公约的承诺。比如在铀矿资源的勘测和开采、放射性废物处置方面要创设新的法律以弥补空白，在核损害规定方面，要修改核损害赔偿内容，提高赔偿额度，增加赔付资金的提取、监管方式等。endprint

据笔者调研和了解，相比核电法律体系，我国核电标准体系也存在一些问题：

一、核电标准基本是参照上世纪80年代初的国外标准和现成文件制定的，比如核电设备质量控制等一些领域基本未涉及，核安全重要设备包括大型铸锻件等相关标准缺口比较大，明显落后于时代；二、级别较低的企业标准大量存在，还没有升级为系列的行业标准和国家标准；三、我国的核监管经验虽然丰富，但提炼不足，经验反馈工作力度不够，在参考和移植多个国家和组织的规范、标准时，缺乏基础性实验验证和分析研究，编制出的标准和规范与我国已有的工业基础和技术体系缺乏衔接，导致很多标准的适用性和可操作性受到很大限制；四、核电标准专业覆盖面不够，例如我国的核电标准就没有有关海啸的规定，国产化材料选择方面也没有。

我国应尽快建立符合国情的核电标准体系，国家应加强核电标准的统一，重视技术标准与法规内容的衔接问题，强化法规的操作性和实用性。核能法律的制定和修改要融合核能技术本身，也就是法律本身要包含科技成分，走法律与技术相结合的综合路线，要能解决实际问题，而不是流于法规上的空话、套话。我国核电技术标准可以以现行主导技术路线为参考规范，融合我国核电发展过程中积累的实践经验而制定，这样既和国际接轨，又符合我国国情。

三、我国核电管理体制权责不清，监管机构权威性面临挑战

简单梳理一下我国目前的核能管理体制，就会发现共有12个部门与之相关，其中，环保部下属的国家核安全局负责核安全和辐射安全的监督管理；国家发改委负责制定《核电中长期发展规划》，批复可以开展前期工作的核电项目；国家地质局主管铀矿资源的勘测和开采的部分事务；按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定，放射工作的许可由卫生、公安部门主管。虽然有很多历史的因素存在，但如果像“九龙治水”一样，多头管理，部门之间的沟通与协调的频度和力度加大了，一定程度上势必会影响到我国核能发展的效率。我国必须尽快明晰政府各部门的责权利和政府与企业之间的分工，哪些应该管，哪些可以放给企业管，哪些可以行业协会管，坚持坚持责、权、利相统一原则，尽快明确核能管理新体制。

监管机构独立性和权威性面临挑战。我国虽设有国家核安全局，但其位于环保部下面，是个司局级单位，其独立性及权威性相对于核电发展的安全性和重要性而言远远不够，在过去的众多监管案例中，核安全局的执法力度大打折扣，存在“心有余而权不够”之嫌。

在日本福岛核电事故中，尽管出现过重大应对过失，但日本有关核电站监管机构的运行做法仍然值得中国借鉴，负责全国核电监管的日本原子能安全委员会直接对日本内阁总理大臣负责，实际上这个安全委员会并不隶属于日本的哪个“省”（类似于中国的部委），它的职责是综合性的，不仅有监管运行电厂的职责，还有审批项目的职责，比如日本经济产业省在审批核电项目时，也要就业主拟建设的核电站原子能反应堆的科学性向日本原子能安全委员会提出审批申请，这在日本的法律中是必须的环节。

笔者建议成立一个独立于环保部、核电企业，直接对国务院负责的监管机构（可以就目前的国家核安全局提高规格来解决），以法律形式明确其具体的职责权限，统一并强化核能监督管理机构设置。这个机构应该具有很强的独立性，不仅具有监管的职能，在前期核电项目审批的过程中也应该发挥应有的作用，享有核电项目审批权和独立的执行权。

四、核电业主的多元化急需法律规范

中国核电市场是巨头博弈之地。我国目前有控股建设核电资质的有中核集团、中广核集团、中电投集团三家，也就是说，在五大发电集团中，只有中电投集团拥有核电资质，华能集团、大唐集团、国电集团、华电集团目前还在门外徘徊。在核电高额的经济回报和政策优惠的诱惑下，几家电力巨头除了在各种场合积极呼吁，争取核电开发控股资质外，更是在核电市场上群雄逐鹿，四处出击，参股核电建设，开发新的厂址，以期获准后能尽快进入角色。

摆在我们面前的问题是，核电资质不开放，势必影响核电市场的公开竞争和核电的高效发展；开放，关键是当前还没有一个“明示”的统一的门槛要求。比如国家发改委口头表示企业必须具有一定的核电运行经验和人才积累才能拿到控股资质，但是到底几年的核电运行经验，多少核电人才却不明确，也没有写入强制性的制度规范中，无资质而又在参与核电建设的核电“黑户”只能是在漫漫长夜中摸着石头过河。

因此，要发展核电，或者说安全、有序发展核电，笔者并不反对扩大核电控股主体范围，但必须国家出面规制主体资格，最好的选择就是尽快立法，比如专门制定《核电管理条例》，详细规定核电市场准入强制性要求，探索建立核电市场准入机制，比如规定拥有10年核电建设经验、若干名取得执照的反应堆操纵员等，积极推进投资主体多元化。特别是党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，核电领域也应该启动混合所有制改革，更应该规范控股和参股的标准，在保证安全的基础上鼓励民资等多元主体投资建设核电。

五、公众参与和公众监督缺乏有效的法律途径

我国核电的公众监督工作还有很多需要提升的地方，由于没有相关立法支持，缺乏有效监督程序，有关方面抱着“多一事不如少一事”的态度，“犹抱琵琶半遮面”。比如核电科普宣传，很多地方还停留在办讲座、做牌子、印册子、做挂历的层面，对于公众来说，基本上是被动式的，对于层层设防的核电站，绝大多数公众没有机会进入，而对于公众更想知道的核电安全运行的数据，又披露不够。再如核电建设的环评阶段，虽然我国环评审批程序规定了公众参与，但也只有原则性规定，没有具体可操作的条款，包括没有环评公众参与程序、组织规定不健全，实际操作中存在应付的现象，找特定群体或个人座谈，填填调查表，有的地方还存在走过场的现象，这样就不能通过法定程序听到反对的声音，环评报告缺少否定性意见。

如果没有公众监督，或者监督不到位，则会导致信息不透明，核电更加神秘，一旦出现风吹草动，公众对于核电的恐慌程度势必急剧上升，以至于经常演变成群体事件、暴力事件，大大增加了社会成本。比如日本福岛核电事故后，在我国却出现了“抢盐潮”，美国上演了抢购碘片的风潮；在我国某些核电选址区域，出现了群众集体堵路、上访事件。

消除核恐慌、促进核电健康发展，必须立法保证公开的信息披露和深层次的公众监督。建议在核电站所在地成立核电安全监督委员会，独立于当地政府和核电企业，属于群众团体性质，委员会监督经费由政府和核电企业二八比例分摊，组成人员可以包括政府代表、企业代表、公众代表以及有关利害关系人等等，但当地普通公众代表名额必须占70%以上。监督形式包括定期查看运行数据、听取汇报、实地考察、走访周边群众、调阅历史档案、媒体合作等等。endprint