学校体育政策执行阻滞的归因和应对策略研究*

● 李新红 薛明陆 李富菊

学校体育政策执行阻滞的归因和应对策略研究*

● 李新红 薛明陆 李富菊

政策执行是学校体育政策对学校体育有效规范、约束和引导的关键环节，执行阻滞是我国学校体育政策执行过程中较为普遍的现象，已成为制约学校体育政策功效的重要瓶颈，阻碍了学校体育工作目标的实现，必须引起政府和社会的足够重视。为提高学校体育政策执行力，需要对我国学校体育政策执行阻滞进行归因研究，提出政策执行阻滞破解的对策，以推动我国学校体育工作的开展，增强青少年学生的体质。

学校体育政策；执行阻滞；归因；应对策略

一、学校体育政策执行阻滞的表现形式

（一）学校体育政策形式执行

学校体育政策的形式执行是指政策出台后，政策执行主体（各级教育）在执行过程中只是象征性地宣传一番，或根据学校体育政策框架拟定了具体的操作化标准但却流于形式。在学校体育政策的实际执行过程中，或只对学校体育政策稍作宣传以表示口头上的支持，或只是蜻蜓点水、一点而过，或仅做出书面表态而无具体操作化举措，致使学校体育政策停留在政策构想层面，成为一纸空文。如《学校体育工作条例》中明确规定：“普通中小学校、农业中学、职业中学、中等专业学校各年级和普通高等学校的一、二年级必须开设体育课；“普通中小学、农业中学、职业中学每天应当安排课间操，每周安排三次以上课外体育活动，保证学生每天有一小时体育活动的时间（含体育课）”。但有调查显示，各级各类学校公示的课程表中均按照规定设置了每周2次的体育课和课外活动时间，虽然有60-70%的学校能够按照课程表的计划执行，但有的学校因升学压力大、学习任务重，体育课被挤占或取消的情况非常严重；虽然各级各类学校的作息时间表都留有课外体育活动的时间，但高等学校的课外体育活动除了体育训练和比赛外基本处于无组织的自发状态，中小学的课外体育活动亦处于放羊状态，且走读生的课外体育活动时间用在了放学回家的途中，课外体育活动名存实亡。学校体育政策执行的形式化现象颇为普遍。

（二）学校体育政策的曲解执行

学校体育政策执行的曲解指执行主体在执行过程中有意无意地对学校体育政策的部分内容和精神实质错误的理解行为，包括政策歪曲和政策误解两种情况。政策歪曲是学校体育政策执行主体对政策的有意歪曲，《教育部关于加强学校体育活动安全防范工作的通知》中对学校体育工作中的安全保证作出规定，并明确在体育活动中加强安全教育工作，重视学生的生命安全，消除学校体育活动场所、设施、器材和环境中的安全隐患，保障学生人身安全。然而在政策执行过程中，学校体育政策执行主体不注重排查体育场地、设施、器材以及环境的安全隐患，却为了逃避学校体育增强学生体质的责任，因个别学生在某些体育项目中出现意外伤害事故索性取消了相关体育项目。

政策的误解则是由于学校体育政策执行主体受综合业务素质所限，而对学校体育政策精神实质理解不透彻，把原本正确的学校体育政策理解偏了方向，对政策进行了错误的执行。2011年新版《体育与健康课程标准》在学习领域的内容标准中规定了运动参与、运动技能、身体健康、心理健康、社会适应五个方面的内容，体现了学校体育课对学生综合素质提高的社会价值。但在具体执行过程中，很多教师虽然在体育课教学方案设计中有上述五个领域的教学目标，但在实际教学过程中认为运动参与、心理健康、社会适应是虚无的、无法在实践中把握的目标，课堂教学只注重运动技能、技术和知识的传授，缺乏其他领域素质的养成干预，从而造成学生综合素质的片面发展；另外《体育与健康课程标准》还强调了学生的主体地位和加大课程内容的选择性，很多体育教师对课程标准的规定产生误解，认为强调学生的主体地位就是给予学生上体育课的充分自由，相当一部分体育课因《课程标准》中有了加大课程内容的选择性的规定，在课堂教学管理和课堂内容选择上均显得无所适从，久而久之形成了“放羊式”体育课的现象。

（三）学校体育政策的缩水执行

学校体育政策缩水执行是指学校体育政策执行主体对政策选择性的部分执行，或对政策标准执行不到位的现象。政策的部分执行是指学校体育政策执行主体由于自身能力或政策执行资源有限，对学校体育政策并不能全面执行，只是有选择性的执行政策的部分内容，如2007年颁布的《国家学校体育卫生条件试行基本标准》规定了开展学校体育卫生工作的最基本要求，是中小学办学应达到的最基本标准，对中小学体育师资配备、体育场地、器材配备基本标准作出明确的量化规定，然而根据各地对《国家学校体育卫生条件试行基本标准》实施工作的专项督查结果显示，不少学校由于条件有限、经费不足等原因，仅仅执行了《国家学校体育卫生条件实行的基本标准》的部分内容，体育教师、场地器材配备达标率不高现象较为普遍，如2013年新疆自治区人民政府教育督导团对6个州12个县72所中小学体育卫生艺术教育工作进行了专项督导检查，结果显示：6个地州均不同程度地存在体育、艺术教师结构性短缺的情况，体育、艺术专任教师和专职卫生人员配备不足的现象比较普遍，体卫艺设施设备条件不足的情况依然存在。

政策执行不到位是指政策执行主体虽然对学校体育政策的内容进行了执行，但执行结果尚未达到政策内容的标准或目标，如《教育部关于保证中小学体育课课时的通知》及《体育与健康课程标准》均对中小学体育课的课时比例做出规定：1-2年级每周4课时，3-6年级和7-9年级每周3课时。然而通过走访发现，当前绝大多数中小学虽然开设了体育课，但每周只有2课时，有的甚至连2课时都保证不了，远未达到学校体育政策的要求。《体育与健康标准》对学生每一阶段的不同学业水平都作出具体的目标、内容要求，但事实证明中小学体育课教学效果多未达到上述目标。学校体育政策执行不到位，直接影响到学校体育工作目标和任务的实现。

（四）学校体育政策滞后执行

学校体育政策滞后执行是指在学校体育政策文本正确的前提下，执行主体在学校体育政策执行过程中因各种因素导致学校体育政策未按照学校体育政策目标按时实施，并由此导致教育政策问题的加剧、延续或失控等状况。众所周知学校体育政策都是依据学校体育工作的客观形势制定的，具有即时性和时限性，学校体育政策方案一旦出台，需要及时付诸实施。如果错过时机或耽误时限，使学校体育政策滞后执行，从而影响甚至破坏学校体育政策的效果，致使学校体育政策失去应有的意义。当前学校体育政策执行过程中，执行主体在学校体育政策执行过程中持观望态度。如2012年转发的《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》中规定：“实施学校体育三年行动计划。各地要结合本区域经济社会发展状况，找准学校体育的突出问题、重点领域和薄弱环节，以县为单位编制加强学校体育三年行动计划。2013年3月底前，各省（区、市）行动计划报国家教育体制改革领导小组办公室备案”。然而《意见》出台后，各地制定实施学校体育三年工作计划的进度不一，大多数执行主体能够在2013年3月底前完成计划的制定任务，但部分政策执行主体未在规定的期限内完成学校体育三年行动计划的制定任务，延误了学校体育三年行动计划的实施。

二、学校体育政策执行阻滞的归因分析

（一）学校体育政策执行主体

从学校体育政策执行系统来看，学校体育政策执行主体因素导致政策执行阻滞的原因表现为3个方面。第一，执行主体不重视。作为学校体育政策执行主体之一的各级各类学校，除各级业余体校和体育项目传统学校对学校体育政策执行比较重视外，其他学校体育政策执行主体，在政策的执行过程中，往往受各类考试如小升初、中考、高考政策导向和政绩工程的影响。学校领导和体育教师利益偏好的选择，使学校在执行教育政策的过程中更注重文化教育政策的执行，而忽视学校体育政策的执行，导致学校体育政策执行阻滞现象的出现。第二，执行主体权责分配不对称。学校体育政策执行主体在政策执行过程中，往往缺乏足够的权力去调动政策执行资源保障政策的实施。各级教育行政部门在学校体育政策执行过程中往往扮演政策制定和传达的角色，只有少数情况下会扮演政策执行主体的角色，学校才是政策执行主体的重要组成部分，然而在学校常常因为权力的不足导致体育政策执行的阻滞。第三，执行人员能力不足。学校体育政策执行主体中的执行人员以学校负责体育工作的领导和体育教师为主，能力不足是导致学校体育政策执行阻滞的重要原因之一。学校体育政策执行人员由于知识素养不高，对政策文本缺乏了解或理解、执行尺度把握失当，导致学校体育政策执行过程偏离政策执行应有的角度和方向，无法将政策转化为实效性强的具体操作过程，造成资源浪费，影响政策目标的实现。

（二）学校体育政策文本的品质

学校体育政策文本的品质主要表现为政策文本的明晰性、可操作性、现实性与稳定性。当前我国学校体育政策涉及7个领域，分别为学生体质健康、学校体育课、课外体育活动、学校体育竞赛、高水平运动队、体育场地设施和学校体育安全，是一套较为完备的政策法规体系。当前我国学校体育政策文本总体上表现除了良好的品质，政策内容明晰、具有较强的可操作性和现实性。不可否认，部分现行的学校体育政策文本内容存在着过于抽象、笼统、重复多头规定以及内容陈旧等现象，很多政策文本对学校体育工作作出方向性引导，需要各级执行主体根据地域、经济发展情况和学校体育工作的特色，制定更为具体的学校体育政策文本，这对于学校体育政策执行者的执行力而言将面临严峻的考验，一旦执行力不足，将造成学校体育政策执行的阻滞问题。

（三）学校体育政策执行资源

执行资源是指学校体育政策有效执行的所有物质和条件的总称，主要包括物力资源、人力资源、经费资源、信息资源等，是学校体育政策目标实现的基本保障。当前我国各级各类学校体育资源不足现象依然较为普遍，根据2013年《全国教育事业发展统计公报》提供的数据显示，全国小学体育运动场（馆）面积达标学校比例51.44%，体育器械配备达标学校比例52.13%，初中体育运动场（馆）面积达标学校比例69.68%，体育器械配备达标学校比例72.84%，高中体育运动场（馆）面积达标学校比例82.86%，体育器械配备达标学校比例84.67%，虽然我国学校体育场地器材设施资源状况有了很大改观，但依然有相当部分学校的体育场地器材设施资源难以满足学校体育工作的需要，阻碍学校体育政策目标的实现。另外2012年，教育部统计我国义务教育阶段体育教师缺编30万人，作为学校体育政策执行的主体，体育教师数量不足直接影响到学校体育工作的实施，使很多学校体育活动无法正常开展，学校体育政策目标难以实现。可见执行资源不足是导致学校体育政策执行阻滞的重要因素之一。

（四）学校体育政策执行监督

学校体育政策执行监督是指学校体育政策主体或社会各界对学校体育政策执行过程和效果进行监督、核查和调控的过程。健全的监督机制是保障学校体育政策有效执行的重要前提。当前我国虽然建立了比较完善的学校体育政策检查体系和学校督导制度，但实践中效果欠佳。一方面教育行政部门未赋予学校体育监督机构实际权力，无法启动对学校体育政策执行主体的行政问责，难以强化执行主体的责任感和学校体育政策的权威性。另一方面，学校体育政策执行监督机构本身的科学性、民主性、创新性和专业化程度不高使其没有能力行使权力。在对学校体育政策执行监督检查过程中只看文件等书面材料，缺少实际调研，使学校体育政策执行监督流于形式，最终对学校体育政策执行阻滞问题起不到相应的调控作用。

三、学校体育政策执行阻滞应对策略

（一）发展学校体育政策执行主体特性，规范主体行为方式

学校体育政策执行主体特性包括执行人的特性和执行组织的特性，执行人特性主要表现为执行者的知识与能力素养、职业道德修养、价值偏好等。执行组织的特性表现为组织机构的层级与幅度、组织机构的人事构成等。发展学校体育政策执行主体的特性、规范主体行为方式是为了提高执行力。

首先树立政策执行者正确的政策价值观念，引导其价值偏好的均衡发展，保证政策执行人学校体育政策在其执行的政策体系中处于应有的甚至更重要的地位，从而做出正确的学校体育政策执行选择，避免政策执行人受应试教育、传统观念等因素的影响，忽视学校体育政策，进而出现敷衍、应付、片面学校体育政策执行现象。其次加强政策执行者的职业道德修养，做到在其位谋其政、在其岗行其责。政策执行者的职业道德修养，决定着其在学校体育政策执行过程中是否能够认真履行自己的岗位职责，政策执行能否到位，因此要强化政策执行者岗位责任意识，规范岗位职责和制度，培养政策执行者良好的职业道德和行为，使其在学校体育政策实施过程中高度重视，规范执行，避免学校体育政策执行过程中渎职行为的发生。再次优化政策执行者知识、能力结构。学校体育政策执行者的知识和能力素养是决定学校体育政策能否顺利执行的基础和保障。在学校体育政策执行过程中能否透彻理解政策文本的本质和意图、能否将政策要求和执行环境、资源有机结合，做到上指下达取决于政策执行者的知识和能力修养。为优化学校体育政策执行者的知识、能力结构，应加强学校体育政策宣传，建立健全政策教育体系，完善政策执行能力养成机制，定期对政策执行者进行政策培训，增强学校体育政策执行者的执行力。最后明确政策执行组织的权责范围，赋予足够的政策执行权力。要求学校体育政策执行组织权责一致，对各级执行组织的执行权力和责任作出明确划分，尤其是基层政策执行组织要赋予其足够的执行权力，使学校体育政策执行组织各司其职、各尽其责。政策执行组织则要充分利用自己的权力，在正确理解政策文本的基础上，结合具体政策执行环境和执行资源情况，在规定的职责范围内，保障政策执行渠道畅通，严格、有序地执行学校体育政策，做到不折不扣，确保学校体育政策执行到位。

（二）提高学校体育政策文本质量，保障政策灵活性和稳定性的统一

我国学校体育政策总体而言具有较高的质量，且体系较为完整。然而随着社会的发展及其对学校体育工作要求的不断变化，学校体育政策应及时更新补充。同时当前部分学校体育政策存在内容要求比较模糊、抽象，对政策执行没有具体的期限规定，弹性过大等问题，给政策执行主体的执行带来困惑。因此提高学校体育政策文本质量也是应对政策执行阻滞的策略之一。建议将学校体育政策纳入教育政策体系中并对学校体育和其他教育政策间的关系作出阐释和规定，学校体育政策应对实施的有效期限作出明确说明，较为宏观的学校体育政策内容中应对其后续的操作化工作作出明确要求，给予政策灵活的执行自由度，在保证学校体育政策相对稳定的前提下，及时更新政策内容，并处理好新旧内容之间的关系，避免政策执行主体在执行过程中产生歧义。

（三）学校体育投入，拓宽学校体育政策执行资源

当前执行资源不足依然是困扰学校体育政策执行的重要因素之一，学校体育经费充足、体育场馆器材设施健全、体育教师配备合理是保障学校体育政策执行通畅的重要保障。在学校体育政策执行过程中首先要加大对学校体育的经费投入，扩大学校体育经费的来源渠道，除在教育经费中保证一定比例的学校体育经费外，体育彩票、教育创收等资金中都要划出一部分支持学校体育，同时可尝试吸引民间资本参与校园体育文化建设；其次健全学校体育场馆设施器材，提高学校体育场馆设施器材达标率，场馆器材设施建设适当向农村学校倾斜，可采取校地共建共享的策略强化学校体育场馆器材设施建设，既有统一规划，又具有区域和学校特色，满足学校体育活动开展的需要；最后加强体育教师队伍建设，建立体育教师轮训制度不断优化体育教师知识结构，要进一步增加各级各类学校、特别是农村学校体育教师编制，健全体育教师工作激励机制，采取有效措施促使体育教师以饱满的热情开展学校体育各项工作，以实现学校体育政策目标。

（四）建立学校体育政策长效监督机制，启动政策执行问责制度

为保证政策执行到位，对学校体育政策执行过程及结果进行监督，并启动政策执行问责制度是非常必要的。建议成立学校体育工作巡视督查机构，完善巡视督查制度，赋予该机构相应地权力，采取定期巡视和不定期巡视相结合的方式，充分利用网络微信、微博平台，公开巡视督查机构电话等多种渠道，对学校体育政策执行进行监督，将学校体育政策执行情况作为学校领导及相关责任人提拔晋升的直接依据，并对学校体育政策执行不力的组织和个人进行问责。凡对学校体育政策不重视、不执行，或执行过程中推诿、敷衍、弄虚作假等的组织或个人，视情节给予相应处罚，情节严重的追究法律责任。

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（责任编辑：金传宝）

2014年教育部人文社科规划基金项目《改革开放后国内体育教学研究学术史的可视化探索》（课题编号：14YJA890022）的阶段性成果。

李新红/聊城大学体育学院讲师 薛明陆/聊城大学体育学院副教授 李富菊/聊城大学体育学院教授