试论柔性治理方式在消防管理中的应用——以企业消防管理为视角

王华伟

(中国政法大学法学院，北京100088)

试论柔性治理方式在消防管理中的应用
——以企业消防管理为视角

王华伟

(中国政法大学法学院，北京100088)

随着公共治理模式的勃兴，柔性治理方式也逐渐兴起。面对频发的企业重大消防事故，除传统的政府规制手段外，柔性治理方式不可或缺。对柔性治理方式的基本内涵、主要特征进行界定，并在分析企业消防管理现状的基础上，提出以柔性治理方式完善企业消防管理的合理化建议，对于预防和遏制企业重大消防事故的发生或将有所裨益。

消防管理;柔性治理方式;柔性行政方式;柔性自治方式;柔性市场机制

DOI10．13356/j．cnki．jdnu．2095－0063．2015．04．009

党的十八届四中全会指出，社会主义市场经济本质上是法治经济，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。但不可否认的是，在社会主义市场经济发展中仍存在政府和市场偶发性“双重失灵”的情况，比如企业重大消防事故的频繁发生，不仅造成重大人身伤亡和财产损失，更直接影响着公共安全和社会稳定。①例如2013年6月3日吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故(以下简称吉林“6·3”火灾事故)共造成121人死亡、76人受伤，直接经济损失1．82亿元。同年11月22日山东省青岛市“11 ·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失7．5172亿元。资料来源于国家安全生产监督管理总局网站《吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故调查报告》《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》。新形势下如何理顺政府和市场的关系，转变政府的监管职能，创新消防管理的方式，调动企业消防管理的能动性，对于保障公众安全和社会稳定，以及为社会主义市场经济营造良好的发展环境具有重要的现实意义。

一、柔性治理方式的兴起及基本理念

(一)柔性治理方式的兴起

柔性治理方式的兴起与国家控制管理模式的式微和公共治理模式的勃兴具有关联性。随着现代市场经济和民主政治的发展，公众对公民自由和公共秩序的要求越来越高，此种情形下，以管理和控权为代表的国家中心主义管理模式日渐式微，时常表现出国家管理能力的不足和管理效果的不佳，甚至出现国家管理的失灵。罗豪才教授指出，当前，国家管理模式因其失灵而日益衰退，取而代之的公共管理模式通过开放公共过程来拓展公众参与空间，公共治理模式因此普遍兴起，逐渐发展成为一种主导性公域之治模式。［1］公共治理模式的主要特征之一在于强调广泛的公众参与公共管理过程，推崇开放竞争、互动合作的公共精神。这在相当大程度上催促着国家管理方式要进行相应的变革，要从传统的全能政府或夜警国家所实施的国家管理方式，向更加注重理性、协作、商谈的柔性治理方式转变。因此，欲实现公共治理模式之目标，公域之治中灵活运用和不断完善更加柔性的治理方式愈发显得不可或缺。

(二)柔性治理方式的基本理念

1．柔性治理方式的基本内涵

从政府对社会管理的权力运行角度来看，柔性治理方式与柔性行政方式并无实质性的差异，相对于强制命令式的权力行政方式，二者均是注重合意、协商的非权力行政方式。对于何为柔性行政方式，莫于川教授认为，所谓柔性行政方式(non－authority form of administrative way)，是指行政机关实施的不具有强制命令性质的非权力作用性的行政活动方式。［2］可以看出，莫教授从公共行政的角度对柔性行政方式进行了精辟的阐释，但其适用对象和范围限于行政机关作为权力主体针对行政相对人所实施的行政管理活动。不过，笔者认为柔性治理方式不仅包括政府在社会管理中所适用的柔性行政方式，还包括政党等政治组织、企业团体等自治组织对其内部成员或员工所适用的柔性自治方式，甚至还包括市场对企业进行制约和激励的各种柔性市场机制。故结合所探讨的企业消防管理领域，本文所涉的柔性治理方式可从政府、企业、市场三个维度予以理解。

(1)政府与企业间的柔性行政方式。随着公共治理模式的兴起，权力行政主导下的政府与企业间计划、命令式的管理模式，已经不符合现代行政管理发展的潮流，行政管理的方式正由单一、单向、强制逐步向多样、互动、柔性的模式转变。具体到政府与企业的关系方面，政府应在非权力行政理念指引下，以引导、指导、服务、协调等更加柔性的行政方式重塑与企业之间的关系，赋予企业参与行政管理的平等地位，调动企业参与管理的积极性、主动性和创造性。行政管理中的柔性行政方式表现形态多种多样，主要有以下类型:行政指导、行政契约、行政奖励、行政调查、行政公示、行政资助(扶助、补助)、政府采购、行政经营、行政出让(拍卖)、公共设施建设(开发)与提供服务，以及在狭义行政指导范畴之外的非拘束性行政计划等等。［2］

(2)企业与员工间的柔性自治方式。强制命令式的管理模式不仅存在于政府与企业之间，企业与员工之间同样存在着前者对后者，或表现在企业章程，或隐藏在日常口头管理的强制命令式手段。这种单向的纪律强制手段显然不利于提升员工参与企业管理的积极性。现代行为科学认为应立足于激励人的积极性，确立“以人为中心”的管理思想，鼓励职工参与企业管理，通过动机诱导职工的行为纳入企业根据需要设定的目标轨道之中。［3］因此，企业如何以更加柔性的方式特别是通过企业内部激励机制的建设，最大限度调动员工参与管理的积极性，刺激员工严格自律和爱岗敬业，把企业的事情当作自己的事情去做，对于实现企业的最优化管理和最大化效益具有极为重要的意义。

(3)企业与市场间的柔性市场机制。柔性行政方式强调不依靠国家强制力保证实施，柔性自治方式注重不依靠企业强制力保障施行，而市场运行机制本身就是柔性的，因为市场经济的特质就在于其开放性和自由性。从经济学“理性经济人假设”的角度来看，企业作为市场经济最重要的参与主体，具有趋利避害追求利润最大化的利己主义动机。市场经济下的企业无非是以利润最大化为核心的微观组织载体。［4］故现代企业的管理应充分利用市场各种约束和激励的方式，给予企业正确的行为导向，将企业的行为选择置于严酷的优胜劣汰的市场竞争中，让企业做出符合“理性经济人假设”的效用最优化的选择。柔性市场机制主要体现在企业所应承担的风险责任、侵权责任、保险责任、诚信责任等方面。

2．柔性治理方式的主要特征

柔性治理方式的崛起与公共治理模式的发展具有某种程度上的相关性，其主要特征可以用以下关键词予以归纳和概括:非权力性、非强制性、非命令性，注重合意、激励与协作。

首先，最为显著的特征是非权力性、非强制性、非命令性。意味着柔性治理所依据的各种规范或各项规则，既非依靠国家权力的强制性保障实施，又非依赖企业的强制命令确保施行。权力这个概念具有两层含义:一是指政治上的强制力量;二是职责范围内的支配力量。［5］强制性和支配性正是权力的两大品格。柔性治理方式旨在突出无论政府在监管企业的过程中，还是企业在管理员工的过程中更加注重非权力的柔性治理方式。

其次是合意、激励与协作性特征。无论政府与企业间，还是企业与员工间，都不是绝对对立的关系，是可以基于某种共同的利益，构建起双方间以平行和对等的关系进行合意商谈、理性激励、互动协作的机制。笔者认为这种共同的利益在于企业合法利益的最优化，因为企业实现了合法模式下的利益最优化和蓬勃发展，对政府所追求的公益最大化而言不啻为一件幸事，对于员工所追求的个人收益最大化而言亦非坏事。但这均有赖于企业与政府、企业与员工间，建立起平等、合意、激励与协作的柔性治理模式，即政府不再以权力性去“压服”企业，企业不再以强制性去“命令”员工，从而激发起企业和员工自我管理、自我经营、自我服务的能动性和积极性。

二、企业消防管理中柔性治理方式的应用现状

(一)政府对企业的消防监管现状

消防监管的法律、法规、规章纷繁杂多，但监管手段大同小异，无全部梳理之必要，故仅撷取其中具有代表性的20部(共计1172条)法律、法规、规章进行了梳理。①即《消防法》《消防监督检查规定》《建设工程消防监督管理规定》《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》《港口消防监督实施办法》《烟草行业消防安全管理规定》《纺织行业消防安全管理规定(试行)》《仓库防火安全管理规则》《造纸行业原料场消防安全管理规定》《棉花加工厂消防安全管理暂行规定》《北京市消防条例(2011修订)》《天津市消防条例(2009)》《上海市消防条例(2010修订)》《重庆市消防条例(2010修订)》《山东省消防条例(2011修订)》《浙江省消防条例》《广东省实施＜中华人民共和国消防法＞办法(2010修订)》《四川省消防产品监督管理办法》《甘肃省火灾高危单位消防安全管理规定》《海南省建设工程消防管理规定》。其中涉及企业消防监管的共计358条，通过检索“处罚”“强制”“许可”“检查”“指导”“奖励”“补偿”“津贴”等关键词，政府对企业的消防管理方式呈现如下特点:行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制等命令类监管方式共计193条，约占企业消防监管方式总量的54%;行政指导、行政奖励、行政补偿、行政补贴等柔性监管方式仅为58条，约占企业消防监管方式总量的16%。可见，政府对企业的消防管理是以强制命令类等权力管理方式为主，而体现双方商谈、合意、互动的柔性行政方式相当缺乏。

(二)企业对员工的消防管理现状

企业消防管理目标的实现，归根结底要落实在员工身上。对于企业与员工间消防管理现状将从两个方面进行考察:一是就企业自治规范的总量而言，通过检索前述与消防管理相关的20部(共计1172条)法律、法规、规章，其中涉及企业消防管理自治规范的条文共计73条，约占企业消防管理条文总量(358条)的20%;二是就企业自治规范的内容观之，主要是围绕如何落实消防安全责任、如何强化消防检查监督以及如何加强员工消防技能培训等方面而展开，鲜见企业在消防管理方面对员工有较为完善的刺激奖励性规定或指导协商性等柔性治理方式的规定，可以说是“刚性有余，柔性不足”。

(三)市场机制在企业消防管理适用现状

对市场机制在企业消防管理中应用情况的研究方法与前文相同，也是侧重从法律规范的角度进行分析。在前述梳理的与消防管理相关的20部(共计1172条)法律、法规、规章中，笔者通过检索“赔偿”“合同”“保险”“中介”“诚信”等体现柔性市场机制作用的关键词，查询到与企业消防管理相关的侵权责任、民事合同、保险责任、中介服务、诚信管理等民事类手段共计34条，约占企业消防管理条文总量(358条)的10%，比重相当的少。这种纯粹的以企业参与市场竞争和自主经营为核心的民事(柔性)手段严重匮乏，使得市场的风险机制、责任机制、诚信机制等在企业消防管理中发挥的作用极为有限。

三、企业消防管理中柔性治理存在之问题

(一)权力管理方式依旧强势但时有失灵

处罚、强制、命令、处分等以权力为中心的传统管理方式，在消防管理中至今仍是被广泛运用的管理手段，但问题是在规范企业行为，避免火灾消防事故的发生等方面，其应有的规制作用并未得到有效发挥，甚至屡屡出现监管“失灵”的情形。比如吉林“6·3”火灾事故的发生，相当大程度上归咎于相关部门监管不力。这不得不令人沉思，权力管理方式数量不可谓不多、适用范围不可谓不广，为何在企业重大火灾事故面前竟“集体失灵”!究其原因，可概括为无论是传统的“萝卜加大棒”，还是泰罗制的管理方法，本质上都是对人的一种强制性的、机械性的、监督性的管理。这种管理使工人如同一台机器被使用，劳动强度大，疲于奔命，容易引起强烈的不满。［6］权力管理方式“泛滥依旧”而效果又不佳，如何处理好与权力管理方式之间的关系，可以说是柔性治理方式在企业消防管理中能否取得最佳效用的一大障碍。

(二)柔性治理方式方兴未艾但效用有限

柔性治理方式在企业消防管理中已经有所应用，特别是在政府与企业的关系中，几乎在每部消防管理的法律中都可以检索到“指导”“鼓励”类关键词。尽管面对权力管理方式“一家独大”的局面，但是柔性治理的理念和手段正日益深入企业消防管理的过程中。但不容乐观的是，柔性治理方式对企业和员工的刺激性和激励性仍显不足，其发挥作用的空间还有待提升。比较典型的例子就是在吉林“6·3”火灾事故中，政府对企业、企业对员工的柔性治理方式并未起到相应作用，也出现“失灵”的窘况，导致企业安全生产主体责任未落实，从而引起火灾事故的发生。故在企业消防管理过程中如何有效运用柔性治理方式，通过正确行为方式的引导和激励，激发人的内在动机，提高企业和员工消防管理的积极性和创造性，这一问题亦亟须解决。

(三)柔性治理方式存在结构性失衡

虽然柔性治理方式在企业消防管理中已经占有一席之地，但是总量偏少、比例失衡、类型单调、结构不协调等问题仍比较突出。具体而言，在数量比例上，行政指导、行政奖励、行政补偿等柔性行政方式仅占总量的16%，侵权责任、民事合同、诚信管理等柔性市场手段更少，仅占总量的10%;在类型上又以行政指导为主，缺少行政合同、政策优惠等协商性、柔和性的措施;在结构上柔性治理方式与权力管理方式不协调，未达到最优化的配置，等等。这产生了如下问题:过度依赖权力管理方式，体现合意、商谈性等柔性治理方式过少，企业与政府、员工与企业缺乏互动与协商，必然会打压企业和员工自我管理、自我服务的主动性、积极性，从而导致企业的消防安全责任意识不强，员工的消防安全意识及急救逃生技能不足。而且，体现市场机制作用的民事手段不足，也难以发挥市场的风险、竞争、责任等机制对企业消防管理所起的基础性作用。

四、优化提升企业消防管理中柔性治理的径路和建议

(一)以柔性行政理念重塑政企关系提升监管实效

实践证明，以权力管理方式为主的管理模式，过度依赖外部的强制约束机制，并不能有效防范和遏制企业重大消防事故的发生，关键还在于要将企业消防安全的主体责任落实到位。这就需要政府在对企业进行消防管理的过程中，转变管理理念，重新定位其角色和职能，不妨在坚持适度管制的前提下，做到“有进有退”“有所为有所不为”，即从直接的、行政的、参与式的、人治式的、随机式的管理转到间接的、经济手段为主的、裁判式的、法治式的、规范程序化的管理。［7］深言之，应重构政企关系，拓宽柔性行政方式的空间，使企业与政府处于平等互动的地位，政府在企业面前不能干预太多。政府通过协商、合意等柔性治理方式赋予企业以对等的地位参与监管，通过双向的商谈、互动增进理解和信任，增强双方之间的合作意识，建立起消防监管的协作机制，调动企业消防管理的能动性和自治性。比如应进一步健全完善行政指导、行政合同、行政奖励、行政补贴、政策优惠等手段，因为其相较于行政处罚、行政检查、行政强制等命令性监管方式而言，柔性行政方式更具有亲和性、激励性、可接受性，往往起到“事半功倍”的效果。

(二)以员工为核心创新企业管理中的柔性治理方式

行为法学强调以组织系统中的人为研究中心，立足于激励人的积极性、主动性和创造性，注重通过行为研究来促成对动机的激励和诱导，探索人们参与企业管理的新途径和新方法，为搞活微观经济服务。［8］如何改变员工在企业管理结构中的被动地位，使员工积极主动地参与企业消防管理，乃是提升企业消防管理质效的关键。一方面，需要管理理念“由硬到软”的转变，必须基于对人的重新假定，从以企业价值增值为核心转换为以人为本的科学管理理念，尊重员工的主体地位，满足员工的各种合理正当诉求;另一方面，需要创新各种柔性治理机制，其中最为重要的莫过于倚重各种激励机制，引导和鼓励员工作出符合企业和自身利益的行为选择。比如减少命令、处分类管理手段的应用，增加互动沟通、平等协商手段的运用，广泛吸收员工参与到企业的管理中;赋予消防管理出色的员工以物质的奖励或精神的荣誉，充分发挥正面激励的作用;提高员工福利待遇，畅通员工晋升渠道，增加员工教育培训等，提升员工对企业的心理认同感和幸福度，将消防责任真正做到“内化于心，外化于形”的境地。

(三)立足民事手段充分发挥柔性市场机制的作用

党的十八届三中全会已充分阐释了市场在资源配置中所起的决定性作用，与权力管理方式相比，市场机制更具有柔和性和灵活性。正如学者所言，管制机构制定的标准往往带有较为理想的色彩，而市场标准有可能更具有实用性。［9］因此，应充分运用柔性市场机制来处理企业的消防安全风险问题，让企业做出最优化的利益选择。市场的竞争机制和风险机制要求企业必须加强自我规制，严格按照市场规律的要求进行生产、经营。为此，应充分运用民事合同、侵权责任、保险责任、诚信机制等民事手段，让企业充分意识到或承担消防事故可能带来的亏损乃至破产倒闭的巨大风险，鞭策企业加强自律，提高自身对经营风险的应对能力。比如增加侵权赔偿责任适用的条款，提高企业火灾事故赔付的标准，或许会促使企业面临巨大的赔偿数额时刻警惕不敢放松消防管理这根弦。此外，给予政府和企业之外的第三方平台，比如中介服务、诚信机构发挥更大作用的空间。利用市场的诚信机制，建立企业消防信用档案，将企业违反消防管理的更多行为纳入社会信用征信系统，让违反消防管理法律法规的企业无处遁形。

(四)优化结构比例促使柔性治理方式效用最大化

马克思主义哲学认为各组成部分之间的结构是否优化，比例是否协调，不仅制约着各个部分功能的发挥，还影响着整体功能的实现。企业消防管理领域亦是如此，柔性治理方式欲发挥最大的效用必须优化其结构和比例。在结构上，应以强化企业和员工消防安全责任的民事手段为立足点，突出侵权责任、民事合同、保险责任、诚信管理等市场机制在企业消防监管中的作用，同时搭建企业与政府、员工与企业之间商谈互动的机制，创造双方平等对话的平台，提高消防管理中的合作意识与水平，而强制性命令类管理手段只能作为后盾，备而少用;在比例上，减少传统命令类管理方式的数量，降低其在消防管理中的比重，进一步弱化对权力管理方式的依赖，同时，大幅增加合同、奖励、津贴、福利等激励性柔性治理方式的数量，侧重对企业和员工的目标引导和行为激励，提升企业和员工消防管理的自觉性和主动性，同时增加赔偿责任、民事合同、诚信管理等市场化柔性治理手段条文，以提高市场手段在企业消防管理中的权重，促使企业在综合衡量中做出利益最优化的行为选择，最大限度减少火灾事故发生。

［1］罗豪才，宋功德．公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视［J］．中国法学，2005(5)．

［2］莫于川．柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角［M］．厦门:厦门大学出版社，2011:147．

［3］谢邦宇．行为法学［M］．北京:法律出版社，1993:55．

［4］石磊．现代企业制度论——委托代理制下的竞争与管理［M］．上海:立信会计出版社，1995:117．

［5］中国社科院语言研究所词典室．现代汉语词典［M］．北京:商务印书馆，1983:948．

［6］陈信余．实现管理意识现代化的思考［G］∥中国企业管理协会研究部．现代企业制度与管理科学．北京:企业管理出版社，1996:111．

［7］王善迈．市场经济中的政府与市场［M］．北京:北京师范大学出版社，2001:129．

［8］陈迪华．行为法学在企业管理中的应用价值［G］∥黎国智，马宝善．行为法学在中国的崛起．北京:法律出版社，1993:217．

［9］王俊豪．管制经济学原理［M］．北京:高等教育出版社，2007:195．

［责任编辑:焦玉奎］

On the Application of Flexible Governance in Fire－fighting Management——Talking about Enterprise Fire－fighting Management

WANG Hua－wei
(Law school，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)

With the booming of public governance model，flexible governance is gradually on the rise．To deal with the frequently occuring severe fire accidents in enterprises，both traditional government regulation and flexible governance are indispensable．Thus the basic connotation and main features of flexible governance should be defined．On the basis of the analysis of the status of enterprise fire－fighting management，this paper proposes some reasonable suggestions on perfecting enterprise fire－fighting management through flexible regulation，which will be beneficial to the prevention and restraint of severe fire accidents in the enterprise．

flexible governance;flexible administration;flexible autonomy;flexible market mechanism

王华伟(1984－)，男，山东宁阳人，在读博士研究生，从事行政管理研究。

D035．36

:A

:2095－0063(2015)04－0038－05

:2014－11－30