关于略阳县国有林场改革的思考

郭鹏文

(陕西省略阳县国有金池院林场,陕西 略阳 724300)

关于略阳县国有林场改革的思考

郭鹏文

(陕西省略阳县国有金池院林场,陕西 略阳 724300)

摘要:对略阳县国有林场发展现状和存在的问题进行了分析,提出了当前国有林场改革的对策和建议,旨在推动略阳县国有林场更好更快地走出困境,向增强自我发展充满活力的现代林业方向发展。

关键词:国有机场;改革;思考

1引言

国有林场在我国林业生态建设中占有重要地位,并发挥着独特作用,但由于种种原因,国有林场一直处于难以自我发展的困境。因此,加快国有林场改革,改变国有林场贫困落后面貌,已经成为推动现代林业发展、建设生态文明的时代呼唤和迫在眉睫的任务。党中央国务院顺应历史发展要求,做出了国有林场改革的重大决策,必将给国有林场发展带来生机和活力。2013年8月5日全国国有林场改革试点工作正式启动的消息,为国有林场的发展带来了新的机遇。2013年8月30日,在国有林场和国有林区改革工作小组第三次(扩大)会议上,确立了国有林场改革目标为“1+3”四大目标,即以加强生态林保护为核心目标,以改善职工生产生活条件、增强林场自我发展活力、创新林场体制机制管理为重要目标:主要任务包括科学界定国有林场性质、理顺国有林场管理体制、创新国有林场经营机制和完善政策体系[1]。

笔者长期在略阳县国有林场工作,曾经在全额事业单位编制的国有观音寺林场工作5年,再到实行企业化管理执行自收自支财务管理制度的国有金池院林场工作15年,熟知国有林场的发展历程,深切地感受到了当前国有林场在发展中遇到的困难,热切地期盼国有林场改革的步伐能够加快。作为一名国有林场的工作人员不仅要关注国有林场改革,而且更要参与到这场改革中来并为国有林场改革发展出智慧献计策,这是林业人推动林业工作不断向前发展应尽的职责,也是一件十分光荣的事情。本文就略阳县国有林场改革浅谈一些看法。

2国有林场定义

对国有林场的定义目前尚无专门定论,在20世纪90年代以前叫国营林场。2011年11月11日国家林业局以(林场发[2011]254号)文件下发的《国有林场管理办法》第一章总则第二条中对“国有林场”有如下表述:国有林场,是指国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的具有独立法人资格的林业事业单位。2013年8月8日2版《 人民日报 》这样定义国有林场的,国有林场是新中国成立初期国家为加快森林资源培育,保护和改善生态,在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上,采取国家投资的方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。

笔者倾向于第一个观点,它从国有林场担负的主要任务上较为全面准确地表述了国有林场这一专有称谓,国家建立表明了林场的投资来源为国家,产权为国家所有,林业事业单位充分表明了林场的性质,但没有阐明在什么样的区域建立国有林场。第二个观点从国有林场建立的目的角度上表述了国有林场这一专有称谓,但是存在两大缺陷:一是在时间上限定缩小了国有林场的范围和规模,如略阳县还存在3个国有林场是在20世纪80年代初建立的;二是对林场的任务表述不完整,只谈及了森林资源培育、保护、营造林,而没有涉及利用这一事项。因此笔者认为国有林场完整的概念表述为:国有林场是指国家为加快森林资源培育,保护和改善生态,在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上,采取国家投资的方式建立起来的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的具有独立法人资格的林业事业单位。

3我国国有林场基本情况及在生态建设中的作用

国家林业局的统计数据显示,全国国有林场达4855个,现有职工75万人,经营面积11.5亿亩,占国土面积的8%,其中森林面积6.7亿亩,森林蓄积量23.4亿m3,分别占全国的23%和17%。目前7成多国有林场处于贫困状态,2011年国有林场在职职工人均收入仅1.4万元,远低于全国城镇企业职工年均工资4.2万元,国有林场职工人均收入只为全国职工人均收入的1/3。

国有林场是我国生态功能最完善、森林资源最丰富、森林景观最优美、生物多样性最富集的区域,大多分布在江河两岸、水库周围、风沙前线、黄土丘陵、石质山区等重点生态区域,覆盖了全国主要的生态重点地区和生态脆弱地区,构筑了国土生态安全屏障的基本骨架。新中国成立以来国有林场累计为国家提供木材3.3亿m3,森林植被碳储量占全国森林植被总碳储量的1/4以上,建成了全国六成的野生动植物类型自然保护区、九成的森林公园和五成的湿地公园[2]。

国有林场是我国林业事业的重要组成部分,是我国林业和生态建设的主力军,在维护国家生态安全中发挥着重要的支撑骨干作用。长期以来,国有林场承担着维护国家生态安全和木材安全、提供生态产品和公共服务、保护战略森林资源和维护生物多样性等重要任务,为维护我国生态安全、培育后备森林资源和促进经济社会发展作出了突出贡献,国有林场已经成为绿化荒山、森林资源保护的中坚力量,国家生态体系的建设核心和脊梁,是我国重要战略木材储备基地,优质生态产品的重要产地,森林旅游开发的重要场所,生态文化传播的重要阵地,生态文明建设的重要载体,林业科技创新的重要平台,林业精神产生的重要源泉,在现代林业建设中具有举足轻重的地位[3]。

4略阳县国有林场发展现状

4.1　略阳县地理和林业资源概况

略阳县位于秦岭南麓,汉中市西缘,地处陕甘川三省交界地带,地理坐标界于东经105°42′~106°31′,北纬33°07′~33°38′,东西长75km,南北宽54km,海拔587~2425m,相对高差1838m,全县以山脉脊岭线为界,境内分成东西两半:即汉江流域和嘉陵江流域。全县土地面积425.06万亩,其中林业用地361.13万亩,活立木总蓄积1326.24万m3,森林覆盖率68.5%[4]。

4.2　略阳县国有林场概况

最早建立于20世纪50年代,共有6个国有林场,其中塔坡寺、观音寺、西淮坝3个国有林场为财政全额拨款事业单位:铁厂坝、金池院、三岔林3个国有林场为自收自支事业单位,3个国有林场现有职工220多人。全县6个国有林场位于我国长江一级支流汉江和嘉陵江流域,为国家“南水北调”工程中线丹江口水库上游的重要水源涵养地和国家生态安全屏障区。6个国有林场国有林58.76万亩,占全县林业用地面积的16.3%,是全县主要的天然林分布区,也是国家一、二级保护野生动物羚牛、羚羊、黑熊、野猪、小天鹅、白鹭、锦鸡等动物的栖息地,国家一、二级保护野生植物珙桐、红豆杉、银杏、水曲柳、秦岭冷杉、粗榧、鹅耳枥、榉树等植物的主要分布区。活立木总蓄积311.27万m3,森林覆盖率均超过90.5%。丰富的森林资源已成为惠及略阳山区20万人民重要的生态屏障,连续30多年来没有发生水灾、旱灾、泥石流等大的自然灾害,为当地社会经济发展提供了较好的生态环境。

5存在的问题

5.1　性质没有明确

铁厂坝、金池院、三岔林3个国有林场从建立林场初期均为事业单位,由财政全额拨款,从事森林资源保护和培育工作。1992实行市场经济,林场从事木材生产,与财政脱钩被县上定为自收自支的事业单位,执行企业性质财务制度,主要承担县域生态保护、建设和木材生产双重任务:2000年国家实施天保工程,林场停止木材生产,回归到森林资源保护和培育工作上来,主要实施森林资源管护和公益林工程建设两大任务。从铁厂坝、金池院、三岔林3个国有林场的发展历程看,建立林场之初均被定性为全额拨款事业单位,而且事业单位性质的时段相对比较长,但是目前县上也没给这3个国有林场明确的定性说法,就连林业主管部门也一直把3个国有林场统称为自收自支林场,其实“自收”,收的是上级林业部门拨付给国有林场的天保工程职工基本生活费用(森林管护费)和实施公益林、森林抚育工程建设专项款,林场连基本的办公经费也没有来源。国有林场定性未明,致使林场职工工资发放、养老保险缴纳成为困难,职工该享受的住房公积金等待遇也未能享受到。

5.2　工资发放困难

国家天保工程实施后的前几年,铁厂坝、金池院、三岔林3个自收自支国有林场人数在120~130人,人均月工资600~800元,依靠国家天保工程拨付的人均年8000元森林管护经费,林场基本还能维持职工工资正常发放和正常办公经费支出。2008年略阳县实行绩效工资改革制度,职工绩效工资均不同程度有了增长,但是这部分工资国家天保工程没有涉及,年终只得由林业主管部门出面向县政府打报告协调解决绩效工资缺口。2011年到了国家天保二期工程实施时,也没提及职工绩效工资事项。近几年来3个国有林场职工人数增至220多人,曾在2012年度出现拖欠职工绩效工资情况。目前,3个国有林场职工每月仅靠领取的800~1400元不等的基本工资艰难度日,而且绝大部分职工都是单职工家庭。随着国有林场职工人数逐年增加,绩效工资缺口越来越大,严重地影响了职工队伍的稳定和工作情绪。

5.3　各种债务缠身

天保工程实施前,国有林场为发展生产形成的金融机构贷款仍然没有豁免。除去医疗保险外,全县国有林场仅养老保险费用累计至少拖欠1000多万元,还不包含工伤、生育、失业三项社会保险费用,加之近几年来,金池院、铁厂坝两个国有林场修建旅游公共服务设施,估算拖欠工程款项达1500万元,全县国有林场形成的各种债务至少在3500万元以上。

5.4　基础设施落后

全县6个国有林场地处偏僻交通不便的山区,基础设施建设难度大。国家经历了30多年的改革,但是国有林场却长期处于改革边缘,近年来,国家在道路建设,农电网改造、水利工程、新农村建设等方面给予的一系列优惠政策,国有林场却没有享受到这样的优惠政策,成为被遗忘的角落。国家实施天然林禁伐后,国有林场没有任何经济收入来源,缺少资金投入,基础设施较为落后,加之国家在改善国有林场基础设施方面没有专项资金扶持,造成国有林场发展后劲不足,长期徘徊不前。自2000年天保工程实施以来,略阳县6个国有林场的基础设施建设方面都存在很多欠账,原有林道及防火通道等道路大面积失修,雨水冲毁严重,已无法通行,水、电、通讯、管护用房等设施十分落后,严重影响了职工正常的生产生活,也给国有林区的森林管护、森林防火、病虫害防治、公益林建设及森林抚育项目实施带来较大困难。目前国有林场6个场部及21个管护站中,未被广播电视网络覆盖27个,饮水困难22个,并全部水质很差:道路不能通达的12个,不通或未全通林三级以上公路20个:现有21个管护站中,其中不通公路8个,全部不通国家电网,不通地方电网4个,不通有线电话14个:共有各类砖木、砖混房屋总面积18069m2,其中8930m2为20世纪80年代以前所建,急需维修或重修[5]。

5.5　社保无力承担

职工养老保险方面因为国有林场定性不明,导致国有林场无处也无力缴纳。天保工程实施后,3个国有林场就曾经按社保部门要求将职工个人与单位应该缴纳的保费金额收齐缴纳了2年,后来,社保部门说3个国有林场是事业单位,随将林场缴纳的社保费用退还给林场,执行事业单位社保养老政策,就这样职工养老保险被搁置下来:天保工程实施前,职工参加工作以来这种段时间的养老保险费用,职工和单位无力承担。失业、工伤和生育保险也因工资发放困难长期没有缴纳,只有医疗保险想方设法给职工办理了。

5.6　护林缺乏执法权

管护森林(含森林防火)是国有林场的一项最为重要的基础性工作,而林场职工在履行森林管护职责时却没有得到法律层面上认可,目前护林员在制止毁林和野外用火行为时只有劝阻的权力,没有相应的行政执法处置权,遇到不服从劝阻的只能向森林公安机关报案进行处理,这样造成很多能够把毁林和野外用火行为消灭在萌芽状态,却因没有相应的行政执法权,导致违法行为时有发生[6]。因此,赋予国有林场护林员行政执法权已经成为国有林场进一步做好森林管护和防火工作的一个重大课题,也是当务之急。

5.7　产业发展困难

全县6个国有林场距离县城位置偏远,交通不便,立地条件差,林地海拔高,坡度大,山大沟深,很难找到一块较为平整连片的林业土地,大规模的多种经营项目无法开展,就连职工个人开展林木育苗也要租用农民土地,产业发展难度大。6个国有林场中只有金池院林场依托森林景观资源在县委、县政府及林业、旅游、财政等部门的多方支持下,于1997年筹办了五龙洞森林公园,与旅游相关的“吃、住、行、游、购、娱”六要素框架基本形成,现已初步具备接待游人的能力,但由于多种原因还没取得预期的较大经济效益,目前森林公园已于2013年7月与林场实行经营权分离,分离后的金池院林场负责资源管护,也如其它5个林场一样,因森林资源溃乏,各项基础条件差,缺少产业发展资金以及产业开发专业人才,产业发展困难重重。

6国有林场改革对策

6.1　尽快明确国有林场的定性问题

把国有林场的定性问题作为改革的首要问题给予解决,按照2014年3月22日国家林业局局长赵树丛在山东省泰安市徂徕山国有林场调研国有林场改革座谈会上的讲话,准确把握略阳县国有林场的定性问题。县林业局应迎难而上主动出面,积极向县委、县政府汇报当前国有林场遇到的困难及国家关于国有林场改革的政策动向,争取政府支持,尽早尽快地按照分类经营的原则,针对略阳县国有林场所处国家“南水北调”工程中线重要水源涵养地和国家生态安全屏障区,把铁厂坝、金池院、三岔林3个国有林场划归生态公益型林场,将其单位的性质定性为国家生态公益型事业单位,履行其对生态公益林的管护和生态建设职能,将林场所需的人员和机构办公经费列入财政预算,以解决国有林场职工生计问题,同时严格控制国有林场人员编制,以林场原有事业编制为基础,实行全员过渡,确需人员遵循事业岗位公开招聘制度,竞聘上岗、按岗聘用、合同管制。对国有林场上缴的经营收入实行收支两线管理和免税政策,按一定比例返还林场,用于林场改善公益性设施建设。由于略阳属于秦巴山区国家贫困县,财政承担国有林场事业经费能力有限,建议国家加大对中西部集中连片特困地区国有林场的财力扶持力度,提高森林生态效益补偿标准,从人员工资、办公经费、基础设施建设投入等方面给予财政转移支付扶持,以更好的发挥国有林场在林业和生态建设中的作用。

6.2　切实解决好职工社保问题

在全力解决好职工工资发放困难问题的基础上,县林业局应优先把铁厂坝、金池院、三岔林3个国有林场职工养老保险问题做为国有林场改革的突破口,争取县政府支持按照生态公益型事业单位的定性把林场职工的社保等经费列入财政预算,切实解决职工的后顾之忧,为国有林场建设再发展稳定人心。

6.3　妥善解决各种债务问题

对于国有林场利用银行贷款造林、修建林区道路、建设森林旅游公共服务设施形成的贷款本息债务,建议由国家林业局牵头联合相关部门及早调研出台解决各类债务政策。对于国有林场所拖欠社会保障相关费用建议国家出台具体政策给予化解,这样有利于减轻国有林场后续发展压力,为国有林场轻装上阵发展松绑。

6.4　加大投入,积极改善国有林场的基础设施

建议国家将国有林场基础设施建设纳入国家固定资产投资计划和相关行业发展规划,借力国家建设社会主义新农村,调动发改、财政、水利、交通、电力、电信等部门力量,加大投入,重点解决国有林区道路、水电、通讯“三不通”及国有林场管护站危房改造等问题。同时考虑解决国有林场森林防火、病虫害防治设施及经费不足的问题,为国有林场稳定健康发展提供资金保障。

6.5　赋予国有林场护林员行政执法

建议国家林业局完善相关林业法律法规,赋予国有林场护林(含防火)人员行政执法权,并加大对其培训力度,为国有林场进一步做好森林资源管护和防火工作提供法制保障。

6.6　积极探索发展国有林场产业

略阳除继续做大做强五龙洞森林旅游产业外,在现有条件下,国有林场应在积极做好天保工程二期资源管护、公益林建设、中幼林抚育工作的同时,积极探索发展适合林场场情的国有林场产业,争取在林下经济、特色种植业、养殖业上取得突破,让职工从产业发展中增收。从林业主管部门扶持的角度看,在资金扶持上由林业主管部门设立国有林场产业发展基金,优先用于积极开展产业发展的林场,并在项目支持上优先审报扶持,同时建立激励机制出台扶持国有林场产业发展优惠政策,鼓励职工入股参与林场产业发展;从国有林场自身发展上看,思想上必须高度重视林业产业发展工作,行动上在组织人力摸清自家资源的基础上,看看到底有没有依托森林资源发展林业产业的条件,如果有,就必须在做好产业发展规划的前提下,确定适合林场场情和市场前景较好的项目来发展,细化并用活产业发展扶持优惠政策,吸引鼓励职工和投资商发展国有林场产业。对于发展周期短、投资小、见效快的小项目,林场出小股,扶持鼓励职工个人发展;对于周期在3~4年间,投资稍大,有明显收益的项目,林场出大股,职工出小股联合发展;对于发展周期较长,投资较大,有长期稳定收益的项目,林场可通过招商引资途径把产业项目做大做强。对于发展产业经营取得的收入,在没有实行改革前,由国有林场优先用于弥补职工工资缺口,并给予减免税政策,改革后执行上缴财政管理政策。

参考文献:

[1] 王钰.国有林场改革试点确定“1+3”四大目标[N].中国绿色时报,2013-09-03(A1).

[2] 顾仲阳.国有林场改革实质推进[N].人民日报,2013-08-08(2).

[3] 杨超.建设生态文明是国有林场的重要历史担当.[EB/OL].[2013-07-18].http://www.forestry.gov.cn/main/72/content-616573.html.

[4] 略阳县人民政府.略阳县天然林资源保护工程二期实施方案[R].略阳:略阳县人民政府,2011.

[5] 略阳县林业局.略阳县林业局关于我县国有林场综合情况的调查报告[R].略阳:略阳县林业局,2011.

[6] 王志杰.浅论国有林场的现状和改革对策[EB/OL].[2014-07-11].http://www.hebly.gov.cn/menu/show.php?pid=1495.

中图分类号:S7

文献标识码:A

文章编号:1674-9944(2015)01-0135-04

作者简介:郭鹏文(1972—),男,陕西西安人,工程师,主要从事林业推广及森林旅游方面的研究工作。

收稿日期:2014-12-09