东盟灾害救援评析：机制、实践与前景*

周士新

(上海国际问题研究院外交政策研究所　上海 200233)



东盟灾害救援评析：机制、实践与前景*

周士新

(上海国际问题研究院外交政策研究所上海 200233)

[关键词]东盟；灾害救援；《东盟灾害管理与紧急应对协议》；纳尔吉斯；东盟防长会议

[摘要]东南亚是一个自然灾害频发但各国应对能力相当有限的地区。近年来，东盟专门出台了一系列关于地区灾害救援合作的政策文件，建立了一些颇具代表性的多边机制，开展了相当多的项目与活动，并加强了和国际组织、对话伙伴与成员国的政策协调，在灾害救援方面发挥的作用越来越受到国际社会的关注。从实际的灾害救援行动和效果来看，虽然机制建设得到了加强，但东盟在热带风暴纳尔吉斯灾后救援的协调作用远远大于后来在台风海燕救灾中的功能。东盟仍需要进一步推进体制机制建设，加强与各方的协调配合，建立信息和技术分享系统，推动对话伙伴和成员国支持其在地区灾害救援中的特殊作用，并在实际工作中增强自身的规划、协调、检测和评估能力，为建设东盟共同体做出应有的贡献。

An Analysis of ASEAN’s Policy on Disaster Relief：Mechanism, Practice and Prospects

Zhou Shixin

(Institute for Foreign Policy Studies, Shanghai Institutes for International Studies, Shanghai 200233, China)

Abstract：Natural disasters break out consequently in Southeast Asia, while the regional countries’ capabilities of managing disasters relief are quite limited. In recent years, ASEAN has issued a series of policy documents on facilitating regional disaster relief, built some relevant multilateral mechanisms, and carried out many projects and activities, and enhanced policy coordination with international organizations, dialogue partners, and its member states. Role of ASEAN in managing disaster relief has attracted more attention from regional and international society. From the perspective of real effects from disaster relief practices, ASEAN played a bigger role in disaster relief after Cyclone Nargis than Typhoon Haiyan. ASEAN still needs to promote further institutional building, boost more coordination with various parties, establish more advanced information and technique sharing systems, encourage dialogue partners and member states to support its special role in regional disaster relief, so as to enhance its own capability in planning, coordination, testing and evaluation in the real work, and make due contribution to the construction of ASEAN Community.

冷战结束以来，特别是亚洲金融危机后，东盟及其成员国越来越关注自然灾害、环境灾难、金融危机影响、传染病防治、跨国犯罪、国际恐怖主义等非传统安全问题。东南亚地区自然灾害频发，推动东盟承担更多的多边主义责任，以可被普遍接受的国际规范和框架，提高自己在应对地区事务上的作用。2003年的SARS疫情危机和2004年的印度洋海啸灾难等，更是让东盟成员国认识到，有必要从地区整体的角度寻求解决这类问题的具体方案。这也预示着，在东盟推进地区整合，努力促进共同体建设的过程中，许多新的问题正在转变东盟及其成员国的既有观念，开始寻求更加开放和包容的政策，协同应对共同面临的问题，实现共同发展和进步。多年来，东南亚地区合作的不断演进催生了一些新的机构、政策和规则，也推动东盟通过了一系列政策文件，试图在地区灾难救援行动中发挥更大的组织作用。从国际上看，联合国长期以来一直尊重地区组织在维护地区和平、安全和稳定中的领导作用，这主要体现在《联合国宪章》第八章“地区安排”第52-54条中。关于地区组织在自然灾害中的作用，《2005—2015年兵库行动框架：提高国家和社区的抗灾力》进行了明确的阐述*International Strategy for Disaster Reduction，Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters，18-22 January 2005，Kobe，Hyogo，Japan，p.31.。然而，地区组织实际参与灾害救援的工作尽管在过去20多年中有所增长，但还是一种相当新的现象。东盟成立的初衷是防止国家间冲突和促进地区安全，东盟在2005年通过的世界上首份关于地区组织灾害救援的具有法律约束力的文件《东盟灾害管理与紧急应对协议》(AADMER)，在管理灾害救援方面取得了明显进展，可谓是地区组织在这方面的典范。

近年来，国内外也出现了关于东盟应对自然灾害风险、灾害救援和人道主义行动的研究报告和专业论文。从国外来看，2009年新加坡国立大学李光耀公共政策学院的四位学者合写的论文《建议东盟成立应对灾害的培训和后勤中心，增强地区灾害治理能力》，提出东南亚地区自然灾害频发与各国灾害救援能力不足之间形成了巨大矛盾，各国因过度强调主权原则而耽误了国际人道主义救援行动，迫切需要一个能被广泛接受、政治中立、协调良好和有效治理的组织机构，因此建议成立一个应对灾害的培训和后勤中心，培训救援人员，分配人道主义援助物资，缓解灾害造成的破坏，并对救援进行科学评估*Allen Yu-hung Lai,Jingwei Alex He，Teck Boon Tan & Kai Hong Phua，“A Proposed ASEAN Disaster Response，Training and Logistic Centre Enhancing Regional Governance in Disaster Management”，Transition Studies Review，Volume 16，Issue 2，June 2009，pp.299-315.。英国海外发展研究所(ODI)2014年的研究报告介绍了东盟人道主义援助的方式，并以缅甸热带风暴纳尔吉斯和若开邦危机及菲律宾台风海燕为案例，分析了东盟在人道主义救援方面的未来前景*Lilianne Fan & Hanna B.Krebs，“Regional Organisations and Humanitarian Action: The Case of ASEAN”，September 2014 HPG Working Paper，London: Overseas Development Institute，http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/9207.pdf。奥地利格拉茨大学博士生丹尼尔·佩茨(Daniel Petz)的研究报告《加强地区和国家灾害风险管理能力：以东盟为例》介绍了东盟管理灾害风险的机制建设，并以印度尼西亚和菲律宾为案例，强调东盟各国应加强能力建设，促进合作的效率*Daniel Petz，“Strengthening Regional and National Capacity for Disaster Risk Management: Case of ASEAN”，November 5，2014，Washington，D.C.: Brookings Institution，http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2014/11/05-south-east-asia-drm-petz/strengthening-regional-and-national-capacity-for-drm--case-of-asean-november-5-2014.pdf。从国内来看，暨南大学2009届硕士研究生陈妮艳的毕业论文《东盟应对自然灾害危机的研究》从2004年印度洋海啸后救灾出发，阐述东盟及其成员国和国际社会的救援措施，认为此次海啸灾害推动东盟加强了应对自然灾害的制度建设，并在2008年缅甸风灾后得到检验，同时东盟应对自然灾害的机制建设和能力仍有待完善*陈妮艳：《东盟应对自然灾害危机的研究》，暨南大学硕士学位论文，2009年。。华中师范大学教授韦红不仅对国内外学术界关于东盟救灾研究现状进行了较为详细的梳理，而且从区域公共产品供给的角度和能力、效率、价值等三个因素出发，指出中国与东盟在救灾合作方面的有待完善之处，并提出了中国与东盟合作救灾的对策*韦红、魏智：《中国—东盟救灾区域公共产品供给研究》，《东南亚研究》2014年第3期；韦红、魏智：《中国—东盟救灾区域公共产品供给研究——基于能力、效率、价值的三因素分析》，《东南亚纵横》2014年第7期。。

一东盟灾害救援机制建设

东盟对地区灾害救援的关注首先是东南亚地区自然环境恶劣影响的必然结果。东盟由印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国于1967年8月8日成立。此后，文莱于1984年，越南于1995年，缅甸和老挝于1997年，柬埔寨于1999年相继成为东盟的成员国。虽然根据创始文件《曼谷宣言》，东盟的宗旨是维持地区稳定与和平，促进经济增长和地区一体化，以及保护社会和文化发展，但在相当长一段时间内并没有明显进展。直到1976年2月24日，东盟举行第一次首脑会议，才开启了东盟各国真正合作的进程。1976年6月26日，东盟签订了《东盟关于自然灾害相互援助的声明》，明确提出各国在面对自然灾害时应相互合作，以及合作的具体方面和具体方法。近年来，东盟开始在应对地区灾害危机中发挥越来越令人瞩目的作用，也主要源于东南亚自然灾害更加频繁，严重程度越来越高，已经成为各国不得不关注的合作议题。从2001年到2011年，东南亚地区发生自然灾害的数量在全世界自然灾害总数占有相当大的比例，每年受影响人数达几百万。自然灾害和跨国犯罪、传染病防治与气候变化等一样，都属于能影响经济发展和人类社会福利的非传统安全问题。为了在地区灾害管理中能够发挥领导作用，东盟尝试超越单纯的应对和救援等具体行动，采取比较综合性的灾害管理方式，包括备灾、预防灾害和减轻风险等。

东盟成员国改变对灾害救援的态度和政策是东盟在这方面能取得进展的根本原因。在东盟形成的过程中，各成员国受历史和文化的影响，过度关注国内局势的稳定和相互间的安全问题，将所谓的“东盟方式”奉为圭臬，强调国家主权独立和互不干涉内部事务等原则，重视集体决策过程的协商一致，以及以非连续性、非正式性、协调一致和非对抗谈判方式为基础的地区合作与互动。东盟在1976年达成的《东南亚友好合作条约》，将这些原则法定为东盟运行的基本规范。东盟没有授权或设立专门的常设机制来处理由成员国之间的冲突引发的地区危机，无权过问成员国内部的任何问题。这种现代国家对主权平等和领土完整的极度敏感和关切使东盟成员国不愿将哪怕少量的权力让渡给地区机构，迫使东盟在协调应对灾害救援时必须首先考虑各成员国的态度，甚至为此不得不弱化各国非政府组织的积极作用。因此，东盟在提高其在地区事务上发挥平台作用的同时，绝不能以损害其成员国的国家利益为代价。这种以国家为中心的观念让东盟各成员国在运用军事力量应对自然灾害时表现得尤为突出。然而，东盟国家也越来越认识到联合应对自然灾害的必要性，寻求在地区层面上加强灾害救援合作，不仅为了提高救援的效果，也是为了显示东盟的内部团结。

2003年灾害管理委员会(ACDM)的建立是东盟支持灾害救援的政策和行动实现突破的重要标志。东盟在传统意义上并不是一个援助机构，其进行灾害救援的功能具有从无到有的发展过程，但至今仍没有向地区外国家提供灾害救援帮助的能力。即使在地区内部出现自然灾害时，东盟的政策和行动也会因各成员国态度的不同而有所差别。另外，由于缺乏足够的资金支持，东盟更多关注援助政策、外交沟通、鼓励项目和其他非货币的软救援形式。从历史上看，自20世纪70年代起，东盟在灾害管理的体制机制建设方面主要是以专家小组的形式，发挥着政策咨询的作用。到了2003年，东盟成立了灾害管理委员会，这种情况终于得到了较大改观。东盟灾害管理委员会由东盟10个成员国的国家级灾害管理机构的领导组成，每年在东盟灾害管理部长级会议(AMMDM)的指导下举行会议，成为东盟处理灾害救援问题的主要决策平台。东盟灾害管理委员会还负责灾害管理活动的总体协调与实施，也是与域外行为体，如联合国、国际红十字会、太平洋灾害中心(PDC)和亚洲备灾中心(ADPC)等，就灾害救援问题进行协调的重要机制。

《东盟灾害管理与紧急应对协议》是东盟关于地区灾害救援所达成的最重要的指导性文件。《东盟灾害管理与紧急应对协议》是东盟各成员国在印度洋海啸后第二年签署的重要协议，为东盟建立灾害救援的总体政策框架和行动计划提供了基础。然而，值得玩味的是，《东盟灾害管理与紧急应对协议》到2008年在应对缅甸热带风暴纳尔吉斯时才首次得以实施，到2009年12月24日才得到各国批准正式生效，成为指导和支持各成员国通过加强合作，减轻、准备、预防和应对灾害的法律文件。东盟管理灾害救援的其他相关机制也将《东盟灾害管理与紧急应对协议》作为维护“东盟中心地位”原则的重要依据，强调东盟与域外国家在救援合作的过程中，继续发挥东盟的主导作用，维护东盟及其成员国的国家利益。然而，截至目前，实际实施《东盟灾害管理与紧急应对协议》的主体还是东盟各成员国，《东盟灾害管理与紧急应对协议》仍停留在地区层次上，代表着东盟的政策倾向，支持正在进行中和计划中的各项倡议和计划。另一方面，《东盟灾害管理与紧急应对协议》只能在减轻灾害风险(DRR)和灾害风险管理(DRM)方面，如识别、检测和评估、预防和减轻风险，备灾，应急处置，重建，技术合作，科学研究和进行相应的制度安排，如简化关税和移民手续等方面，才可能发挥作用。

根据《东盟灾害管理与紧急应对协议》，东盟人道主义救援协调中心(AHA中心)应运而生，对东盟落实各项救援措施提供具体业务上的协调工作。2011年11月17日，AHA中心在雅加达正式启动，成为实施《东盟灾害管理与紧急应对协议》的业务单位。东盟灾害管理委员会是其管理理事会，旨在为其有效运转提供各种政策便利，促进各方之间，甚至与联合国等国际组织之间的政策与行动协调。东盟每个成员国每年会向AHA中心提供3万美元的资金支持，但这笔资金远远不够维持中心的正常运转，因此，其大部分资金来自东盟对话伙伴国的捐助。从程序上看，AHA中心能够发挥作用的前提是，受灾害影响的国家必须首先对管理和应对灾害采取措施和行动。当受灾害影响的国家自身能力难以应对灾害时，就可以请求AHA中心为其寻求外部救援提供便利。为了促进其在灾害应对中发挥领导作用，2014年1月，AHA中心提出了自己的执行计划，对相关人员提供政策和技术培训，旨在加强东盟在管理灾害方面的整体能力，以及东盟成员国灾害管理机构的应对能力。2013年1月，东盟和太平洋灾害中心合作开发的灾害监测和应对系统(DMRS)正式运行，在东盟灾害信息网(ADInet)等其他机构的帮助下，向各国灾害管理机构提供灾害监测服务和信息。

为了促进《东盟灾害管理与紧急应对协议》的制度化，东盟制定了《东盟灾害管理与紧急应对协议工作计划(2010—2015)》(以下简称《工作计划》)，提出东盟可以在地区层次开展一系列项目和活动。目前，这一计划第一阶段的实施进程已经结束。《工作计划》试图推进AHA中心提高东盟在地区灾害预警和检测、备灾、紧急应对和减轻灾害风险的能力，共同落实操作程序和机制，快速调配资源，提供灾害救援方面的培训，协调东盟计划落实到各成员国的项目中，与各方面建立更紧密的伙伴关系，提高民众灾害防范和救援意识等，并以此提出了《协调联合救灾和应急行动的东盟标准操作程序备用协定(SASOP)》。SASOP强调，应根据《东盟灾害管理与紧急应对协议》，通过联合行动，为向受灾地区提供救济提供便利。根据《工作计划》的倡议，东盟成立了《东盟灾害管理与紧急应对协议》伙伴小组(APG)，以及东盟与公民社会组织之间的伙伴关系框架，加强地区各行为体对《东盟灾害管理与紧急应对协议》的了解和理解。《东盟灾害管理与紧急应对协议》伙伴小组的政策研究还可以用于评估东盟成员国在适应《东盟灾害管理与紧急应对协议》条款时采取的应急管理政策。

除了建立东盟灾害管理委员会和签署《东盟灾害管理与紧急应对协议》等相关措施外，东盟及其成员国建立的一些平台也补充了东盟在应对地区灾害中的作用。从东盟成员国的层次看，东盟防长会议在2006年成立，特别强调在包括灾害救援等非传统安全领域加强合作。2014年4月，新加坡倡议在东盟防长会议(ADMM)框架下成立地区人道主义援助和救灾协调中心。一旦建立，这个中心将可以发挥补充AHA中心功能的作用，加强在人员搜救等方面的军民协作能力。另外，东盟各成员国也有自己的灾害救援协调机制，部分成员国间也建立了一些双边的灾害救援协调机制。从东盟对外关系上看，东盟地区论坛年度会议为各利益相关者讨论地区安全问题提供了很好的机会。“东盟+3”也从关切经济和金融问题，逐渐转移到可持续发展、环境和灾害管理等方面，已经成为东南亚和东亚地区合作的多边平台。2005年成立的东亚峰会从最初的“东盟+6”演变成“东盟+8”，成为各国领导人讨论类似问题的高端平台。以东盟防长会议为基础的“东盟+8”国家组成的东盟防长扩大会议在2010年成立，成为各国在跨国安全问题上，包括人道主义援助/救灾、海洋安全、维和、反恐和军事医学等方面进行对话与交流的平台。2013年6月，东盟防长扩大会议在文莱举行了人道主义援助/救灾和军事医学的军事演习，来自18个国家的2000多名士兵参加了演习。另外，东盟也与其一些对话伙伴建立了双边的协调灾害救援的联系渠道。

二东盟灾害救援的实践

近年来，东盟国家发生了一些危害较大的自然灾害，如2008年发生在缅甸的热带风暴纳尔吉斯(Cyclone Nargis)，2009年对菲律宾和越南造成重创的台风凯萨娜(Typhoon Ketsana)，2011年发生在菲律宾的台风瓦西(Typhoon Washi)，2012年发生在菲律宾的台风宝霞(Typhoon Bopha)，以及2013年袭击菲律宾的台风海燕(Typhoon Haiyan)，都造成了严重的人员死伤和财产损失。为减轻这些自然灾害所造成的损害，东盟采取一定的措施和行动，增强行动规划和执行能力，发挥的作用也得到越来越多的认可。

(一)热带风暴纳尔吉斯

2008年5月2日，热带风暴纳尔吉斯袭击了缅甸伊洛瓦底江三角洲，造成大面积毁灭性的破坏。据有关数据显示，纳尔吉斯最高时速超过190公里，是北印度洋盆地有记录以来最具破坏力的热带风暴，造成约14万多人死亡或失踪，8万多人无家可归。据估计，伊洛瓦底省和仰光区1/3人口都受到了影响。风暴毁坏了缅甸主要渔业和农业产区，包括当地主要基础设施，直接经济损失大约有40亿美元，占缅甸当年国内生产总值的2.7%。然而，灾害发生后，缅甸政府仅接受了周边国家的一些双边援助，迟迟不允许大多数的国际救援物资和人员进入缅甸实施救援。随着灾情被越来越多地披露出来，灾害援助的需求也更加显现出来，一些国家甚至提出要在没有缅甸政府同意的情况下，强行向灾民发放一些能够临时救命的物资。在这种情况下，东盟和缅甸受到国际社会的舆论压力越来越大。另一方面，国际社会对东盟的期待也越来越高。随着事态的发展，东盟逐渐被牵连进来，开始以自己特有的方式打破缅甸与国际社会之间的僵局。

实际上，东盟在灾害发生后不久就与缅甸政府进行了接触。时任东盟秘书长的素林·比素万呼吁东盟所有成员国向灾民提供紧急救灾援助。为此，东盟灾害管理委员会举行会议，首次引用了《东盟灾害管理与紧急应对协议》的条款。5月19日，东盟外长紧急会议在新加坡举行，决定成立东盟领导的协调机制。缅甸同意与东盟协调救灾工作，接受更多救灾物资并运往灾区。当天，由东盟成员国的政府官员、灾害管理专家和非政府组织组成的东盟应急快速评估小组(ERAT)进入缅甸，成为第一个被允许在缅甸开展工作的国际救援团队。东盟应急快速评估小组帮助“促进了国际社会救援资金的分配和使用，包括快速和有效部署救援人员，特别是卫生和医疗人员”。此后，东盟秘书处在专家会议机制的建议下，借鉴印度尼西亚2004年印度洋海啸后重建工作的经验，在缅甸灾后重建中发挥了较大的促进作用。

东盟还建立了一个为期两年的东盟人道主义任务小组(AHTF)，实行双层管理制度。东盟人道主义任务小组总共有22名成员，2名来自东盟秘书处，其中，东盟秘书长作为主席；东盟每个成员国派2名官员参加，一名为高级外交官，一名为技术专家。2008年5月25日，东盟人道主义任务小组举行首届会议后，在仰光建立了第二级机构三方核心小组(TCG)，总共9名代表，来自东盟、缅甸和联合国各3名代表，由缅甸一名副外长担任主席。三方核心小组在初期获得了一定程度的成功，例如，它推动缅甸政府在紧急救援阶段向大约4000名人道主义工作人员颁发签证。救援人员的签证申请、延期和旅行许可都是通过三方核心小组快速通道办理的，其他的程序性和行政问题，包括汇率和税收问题也都得到了处理。东盟还和缅甸及国际伙伴国进行合作，建立监测灾后恢复进程的标准检查程序。2008年6月8日，后纳尔吉斯联合评估机制(PONJA)成立，由缅甸、联合国、国际和地区非政府组织、缅甸红十字会、私营企业的工作人员和志愿者组成。评估机制分为32个小组，300多人用10天时间对灾区进行了评估，发表的需求评估结果报告成为评估热带风暴造成影响的主要官方文件。此外，亚洲开发银行和世界银行也参与了救援

为了更好地引导灾后恢复和重建工作，三方核心小组推动制定了《后纳尔吉斯重建和备灾计划(PONREPP)》，提出了2009—2011年的三年恢复战略。为了推进信息分享和评估进程，三方核心小组设立了包括东盟和联合国工作人员的三个协调机制：恢复和重建论坛侧重于战略和政策，恢复和重建协调中心为业务层面上的技术协调单位，恢复中心负责现场工作。随着这些新机制的建立，联合国的一些协调机构逐渐退出了三方核心小组。可以说，东盟的参与对缅甸政府与国际社会之间建立促进灾害援助的合作至关重要，也使缅甸灾害救援行动的开放性提高到前所未有的程度。2008年7月，联合国紧急救济协调员约翰·霍尔姆斯爵士在访问灾区后表示“纳尔吉斯向我们展示了人道主义救援伙伴关系的新模式，东盟在联合国与其成员国的有效合作中发挥了特别的作用”。东盟秘书长比素万也曾表示，热带风暴纳尔吉斯是对东盟的洗礼。在东盟各成员国刚刚签署《东盟宪章》几个月后，热带风暴纳尔吉斯为东盟提供了一个机会，显现了各成员国的庄重承诺：“将人民的福祉、民生和福利置于东盟共同体建设的核心进程。”

(二)超强台风海燕

台风海燕在当地称为台风约兰达，在2013年11月8日毁坏了菲律宾中部地区的6个省，总共影响了约1400万人，造成至少8000人死亡，400多万人无家可归。作为世界上最容易受到灾害袭击的国家，菲律宾平均每年大约会遭遇20多场台风，但还是没有预见到这个世界上有记录以来最强大的台风之一会有如此大的破坏力。台风造成严重的人道主义危机。由于受灾地区位置偏远，加上基础设施破坏严重，救援人员面临着难以进入受灾地区的严重挑战，情况相当危急。灾害发生后，菲律宾和国际社会组织的救援行动开展较快，但效果不是很理想。台风海燕8个月后，大约450万菲律宾人得到了粮食救助，10万多人实现了短期就业，生计问题得到基本解决。

从东盟方面来看，在海燕登陆之前，位于雅加达的AHA中心就一直在利用刚刚部署的灾害监测和应对系统检测台风的运动轨迹，并通过社交媒体不间断地向地区各国通报台风信息。在灾害发生之前，东盟灾害应急后勤系统(DELSA)在马来西亚启动。AHA中心派遣了4名东盟应急快速评估小组(ERAT)成员到达菲律宾，1名为AHA中心的现场处置人员，2名为文莱的ERAT成员和1名《东盟灾害管理与紧急应对协议》伙伴小组内的国际非政府组织成员，监测台风海燕的进展情况，并与菲律宾国家减轻灾害风险和管理委员会(NDRRMC)进行协调，讨论可能需要的国际救援。AHA中心派遣1名信息与通信技术专家前往塔克洛班，成为台风登陆前最早出现在该地的组织之一，也是首个与当地政府建立紧急联系的机构。台风海燕引发灾难后第2天，AHA中心在马尼拉的4名工作人员飞往作为主要集结待定区的宿雾岛，并在11月10日达到塔克洛班，评估需要的紧急救援。然而，AHA中心的许多项目和活动仍限于提供后勤支持，如对早期预警提供技术支撑，对风险、备灾与应对进行评估等。除了AHA中心监测台风和部署后勤、通信人员到马尼拉和塔克洛班之外，东盟在海燕后期的人道主义救援中并没有发挥显著的作用。

东盟成员国都对台风海燕引发的灾害采取了紧急援助行动和措施。尽管一些新闻媒体在报道双边援助时，通常会提及东盟，但这些援助主要是以双边为基础提供的，并没有通过东盟。例如，东盟成员国的救援物资，特别是印度尼西亚和马来西亚的救援物资，主要是通过双边渠道交给菲律宾社会福利和发展部(DSWD)。当然，外界很难了解东盟在幕后发挥的潜在作用，因此不能准确判断东盟推动了哪些成员国进行双边援助。除了民事捐款，一些国家还进行了双边军事援助，一些国家甚至动用了军事力量，帮助菲律宾将紧急救援物资快速送到灾区。一般来说，东盟各成员国军事部门之间的合作一直运行良好，虽然没有强调在东盟防长会议或东盟防长扩大会议的机制下运行，但在救灾行动中也发挥了一定作用。2014年8月，东盟代表和菲律宾政府在马尼拉召开了关于恢复约兰达灾区援助的高级别会议(ARYA)。东盟秘书长黎良明保证东盟将和菲律宾政府、联合国机构以及私营部门继续合作，提供支持和援助，同时呼吁东盟各合作伙伴国及有关各方采取各项救援措施，包括财政、设备和技术等方面的协助。菲律宾政府后海燕重建工作的负责人潘菲罗·拉克松(Panfilo Lacson)也表示，东盟已向菲律宾提供了巨大帮助。菲律宾正在进行大规模重建，希望各国继续向菲律宾提供支持与帮助。

东盟在台风海燕灾后救援中的作用总体上不如其在热带风暴纳尔吉斯后发挥的作用。主要原因在于：菲律宾灾害管理的能力较强，国际救援的规模较大，对东盟的依赖度并不是很高。尽管一些灾区民众批评政府的应对政策和行动，表示在援助过程出现不平等对待，工作效率较低，官僚主义盛行等问题，但菲律宾灾害管理系统还是比较完善的，在台风登陆前就进行了早期预警和疏散，对减少损失和挽救生命发挥了很大作用。在救援阶段，菲律宾政府创建一种军民协调模式，减少很多的重复工作。另外，菲律宾对外国援助持非常开放的态度，使得大规模的国际援助能够很快地进入受灾地区，发挥了相当大的作用。在救灾前3个星期，菲律宾就收到了来自国际社会3亿1900万美元的救灾援助。到2014年1月底，国际社会的援助达到了6亿6300万美元。与此相比，东盟承诺的50万美元可谓是微不足道。

三东盟灾害救援前景

正是由于东盟在热带风暴纳尔吉斯后成为三边核心小组中的协调者，发挥了前所未有的重要作用，东盟各成员国才在2009年批准了《东盟灾害管理与紧急应对协议》，在2011年建立了AHA中心，增强了未来应对地区灾害的信心。然而，随着灾害救援进入常态化，东盟各成员国的主权意识逐渐恢复，对灾害救援合作的乐观情绪开始逐渐减弱。在台风海燕中东盟的作用在深度和广度上都不如其应对缅甸热带风暴纳尔吉斯时的作用，其中的原因既有受灾国和国际社会能够合作应对的客观情况，也有东盟自身体制机制和资源的限制，因而难以在具体的救援行动中发挥足够的协调作用。缅甸长期受到外国干预和内部冲突的困扰，具有非常强烈的排外意识，导致国际社会很难快速采取救援措施。因此，东盟的作用在特定地点和时间，针对特定对象出现了较大差别。预算限制也是东盟在地区灾害救援行动中发挥作用的重要影响因素。在纳尔吉斯灾后救援行动中，东盟的大多数资金不是来自成员国，而是国际社会。另外，东盟秘书处的人员编制相当有限，没有足够的人手处理重大地区问题，或进行详细研究。与美洲国家组织和非洲联盟等其他地区组织相比，东盟缺乏提高工作效率的强力机制，在应对地区问题时作用非常有限。

从历史上看，东盟各成员国不可能放弃或减弱“东盟方式”作为维护各自国家利益的核心原则。东盟一贯坚持的不干涉原则与东盟预防或避免国家间冲突的首要目标是高度契合的。这种高度强调不对抗和安静外交的政治文化让东盟很难进行根本性的体制变革，因为积极介入会被认为是干涉成员国内部事务。东盟各成员国的国家领导人在相互打交道时，东盟机制可能是非常有效的。例如，在纳尔吉斯灾后救援行动中，印度尼西亚和新加坡都是建立东盟人道主义任务小组和三方核心小组背后的重要驱动力，印度尼西亚还促进了AHA中心的建立。也就是说，在成员国推动的情况下，东盟才有做出反应和采取行动的能力。换句话说，只有各成员国允许东盟来做，东盟才能是非常有效的。东盟的政治凝聚力已经与经济整合交织在一起了，因为各成员国具有足够的政治意愿进行基本制度变革，东盟才建立了当前的灾害管理机制。从目前来看，AHA中心仍有潜力和机会作为政府间的推动者，加强其在地区灾害管理方面的作用。然而，它不可能像一些专门的援助机构一样，参与现场的灾害救援行动，而是侧重于协调各行为体之间的关系，进行解释，弥合分歧，提供便利等，努力将东南亚这个世界上遭受自然灾害最多的地区，变成协同促进灾害救援行动的利益共同体。

从目前来看，东盟未来要增强在灾害救援方面的效率，仍至少需要做好以下几方面的工作：

首先，东盟需要进一步推进体制机制建设，对救援行动提供政策支持。东盟一直在尝试以《国际救灾法》(IDRL)为基础，发展一套具有操作性的工作程序，提高《东盟灾害管理与紧急应对协议》的实用性。《国际救灾法》有助于减少灾害救援的官僚主义障碍，如签证、报关和土地许可证等，鼓励每年举行模拟演习和与救灾相关的会议等。这要求东盟加强在灾害救援方面的作用，如建立灾害救援的快速通道，包括向救援人员提供签证，为援助物资提供快速通关，在危机预警和应对的过程中，促进援助物资尽快进入灾区。三方核心小组在纳尔吉斯灾后救援中的经验和教训，可以在这方面提供非常好的借鉴。菲律宾政府在马尼拉和宿雾机场建立的“一站式商店”，是一种具有创新性的通关系统，由政府官员驻守，为救灾物资提供快速通关的便利，也可以发挥较为明显的示范作用。

其次，东盟需要加强与各方的协调配合，提升救援行动的效率。AHA中心可以详细规划参与灾害救援行动的各成员国的军事和民用力量，促进东盟各成员国在灾害救援的所有方面和层面发挥作用。这些规划有助于加强东盟在协调地区救援方面的基础能力。AHA中心甚至可以促进东盟各成员国军事力量之间的协调，在东盟防长会议的机制下，继续加强东盟灾害应急模拟演练的联合培训和行动。SASOP可以促进各成员国军民之间的协调关系，提高军民联系的效率，有利于东盟应急快速评估小组快速部署。AHA中心可以《东盟灾害管理与紧急应对协议》为依据，加强与非政府组织的伙伴关系，促进与非政府组织和各成员国政府在灾害救援中的紧密合作。AHA中心还可以建立并不断更新各国的救援专家档案，让他们在救援行动的各个环节中能发挥更有效的咨询作用。

再次，东盟需要建立信息和技术分享系统，增强对灾害救援的分析和评估能力。东盟正在与各成员国及其相关机构建立关于灾害救援的信息和技术网络，加强对救灾知识、能力和设备的管理和开发，在突发事件时提供紧急避难所和现金转移支付等方面的协调便利。在这方面，东盟正在利用和整合各成员国现有的资源和能力。菲律宾政府在网络上实时发布和更新关于台风海燕的准确信息，可谓是东盟其他国家进行灾害管理时的范例，对东盟各成员国决定提供特定类别的援助，起到一定的参考作用。另外，东盟正在建立灾害跟踪监测和救援需求与影响评估体系，努力将自己的行动贯穿于灾害救援的全过程。东盟利用后纳尔吉斯联合评估机制(PONJA)和《后纳尔吉斯重建和备灾计划》(PONREPP)的经验，建立标准的灾后需求评估体系，用于监测灾后恢复的进展情况，保障救援工作的有效性和责任归属。

最后，东盟需要协调成员国与对话伙伴之间的关系，必要时发挥更大的作用。尽管东盟各成员国在各自国家的灾害救援中仍发挥着主导作用，但东盟在需要的时候，特别是面对大规模突发事件的时候，可以临时发挥自己在各方面的协调作用，提高灾害救援的效率。无论是SARS疫情还是埃博拉危机都显示出，像东盟和非盟这样的地区组织越来越需要在灾害救援方面发挥应尽的责任。2003年SARS疫情出现后，东盟的作用严重缺失，没能找到自己在地区合作中的适当位置，因为其成员国更倾向于以国家为中心，而不是采取地区性的应对方式，影响了应对的效率。在地区协调优势逐渐从国家层次向地区层次转变的过程中，东盟需要与其成员国讨论增加资助AHA中心的项目和活动，使其能独立开展一些成员国无法单独完成的任务。

结语

根据《东盟共同体路线图》的规划，东盟要在灾害救援方面加强有效的机制建设与应对能力，防止和降低东盟成员国因灾害而造成的损失，并通过受灾国家的努力，促进地区与国际合作，共同提高灾害救援的效率。为此，东盟已经实施了《东盟灾害管理与紧急应对协议》；大力支持AHA中心的工作，促进东盟成员国与相关国际组织和机构的协调合作；对各成员国重点考虑的问题进行规划，促进技术合作和联合研究网络，增进它们应对和降低灾害损失的能力；建立东盟灾害信息分享和通讯网络，促进信息和范例的共享，促进东盟在灾害救援中的决策能力等等。随着《关于东盟共同体在后2015年发展愿景的内比都宣言》*ASEAN，“Nay Pyi Taw Declaration on the ASEAN Community’s Post-2015 Vision”，Nay Pyi Taw，Myanmar，12 November 2014，http://asean2014.gov.mm/sites/default/files/download/2014-11-14/Nay%20pyi%20Taw%20Declaration%20on%20the%20ASEAN%20Community%27s%20Post%202015-2014-11-14.pdf的制定与实施，东盟在地区灾害救援中的地位和作用仍有待观察。但从趋势上看，东盟在地区灾害救援中的协调作用将得到加强，这也是东盟多边外交的发展倾向，但这并不意味着东盟各成员国会无条件地让渡自己的国家主权。作为东盟的重要对话伙伴国，中国与东盟已经在防灾救灾合作方面取得了一些突破，但也存在着诸多不足，因此未来在东南亚的救灾行动中，既要加强与受灾国的协调，也需要与东盟的相关机制进行协商，将中国的许多项目和行动融入到东盟的规划之中，增强中国在东南亚地区参与灾害救援活动的合法性，同时也能够促进与其他域外大国的协调，降低双边合作的敏感度，增进相互间的理解，提高多边合作救灾的效率。

【注释】

[1]“ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response”，26 July 2005，Vientiane，Lao PDR，http://www.ahacentre.org/download-file/default-file_admeer-pOhDYAT20GEH11dy.pdf

[2]“The ASEAN Declaration”，Adopted by the Foreign Ministers at the 1st ASEAN Ministerial Meeting in Bangkok，Bangkok，Thailand，8 August 1967，http://cil.nus.edu.sg/rp/pdf/1967%20ASEAN%20Declaration-pdf.pdf,p.1.

[3]高方：《国际合作应对自然灾害的法制化思考——以〈东盟灾害管理与紧急应对协议〉为视角》，《四川警察学院学报》2014年第4期。

[4]Debby Guha-Sapir，Femke Vos，“Regina Below with Sylvain Ponserre”，AnnualDisasterStatisticalReview2011:TheNumbersandTrends，Brussels: CRED，IRSS and the Université catholique de Louvain，July 2012，http://cred.be/download/download.php?file=sites/default/files/2012.07.05.ADSR_2011.pdf，p.29.

[5]Amitav Acharya，ConstructingaSecurityCommunityinSoutheastAsia:ASEANandtheProblemofRegionalOrder，London: Routledge，2001，p.64.

[6]ASEAN，“ASEAN Ministerial Meeting on Disaster Management (AMMDM)”，Jakarta: ASEAN Secretariat，http://www.asean.org/communities/asean-socio-cultural-community/category/asean-ministerial-meeting-on-disaster-management-ammdm，December 12，2015.

[7]Jérémie Labbé，Lilianne Fan & Walter Kemp，CooperationfromCrisis?RegionalResponsestoHumanitarianEmergencies，International Peace Institute，2013，http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Cooperation%20from%20Crisis.pdf，p.11.

[8]“‘New Regionalism’，Cross-Regional Collaboration，and Humanitarian Futures”，HumanitarianFutures，2014，http://www.humanitarianfutures.org/wp-content/uploads/2014/05/HFP_New_regionalism.pdf，p.8，2015-12-08.

[9]“AHA Centre”，http://www.ahacentre.org/about-aha-centre，December 12，2015.

[10] “Training for ASEAN Disaster Management Future Leaders Begins”, 17 January 2014, http://www.asean.org/news/asean-secretariat-news/item/training-for-asean-disaster-management-future-leaders-begins, December 12, 2015.

[11] OCHA, “Disaster Response in Asia and the Pacific: A Guide to International Tools and Services”, Bangkok: OCHA Regional Office for Asia and the Pacific, 11 April 2013, http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Disaster%20Response%20in%20Asia-Pacific-Chinese%20%281%29.pdf, p.17.

[12] ASEAN，AADMERWorkProgrammePhaseI:AccomplishmentReport，Jakarta: ASEAN Secretariat，2013，http://www.asean.org/images/2013/socio_cultural/AADMER%20Work%20Programme%20Phase%201%20Accomplishment%20Report%20(final).pdf，p.17.

[13] ASEAN，AADMERWorkProgrammePhaseI:AccomplishmentReport，Jakarta: ASEAN Secretariat，2013，p.23.

[14] “APG and AADMER, AADMER: A Vision and Strategy for Disaster Resilient ASEAN Communities”, http://www.aadmerpartnership.org/what-we-do/apg-and-aadmer/, December 12, 2015.

[15] Daniel Petz，“Strengthening Regional and National Capacity for Disaster Risk Management: Case of ASEAN”，November 5，2014，http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2014/11/05-south-east-asia-drm-petz/strengthening-regional-and-national-capacity-for-drm--case-of-asean-november-5-2014.pdf

[16] Joshua Kurlantzick，“ASEAN’s Future and Asian Integration”，International Institutions and Global Governance Program Working Paper，Washington DC: Council on Foreign Relations，November 2012，http://i.cfr.org/content/publications/attachments/IIGG_WorkingPaper10_Kurlantzick.pdf，p.6.

[17]韦红、魏智：《中国—东盟救灾区域公共产品供给研究》，《东南亚研究》2014年第3期。

[18] Tripartite Core Group，“Post-Nargis Joint Assessment”，July 2008，http://yangon.sites.unicnetwork.org/files/2013/05/post-nargis_joint_assessment_all_pages.pdf

[19] Catherine Michelle Renshaw，“Disasters，Despots，and Gun-boat Diplomacy”，in David D.Caron，Michael J.Kelly & Anastasia Telesetsky，TheInternationalLawofDisasterRelief，New York: Cambridge University Press，2014，p.181.

[20] 高方：《国际合作应对自然灾害的法制化思考——以〈东盟灾害管理与紧急应对协议〉为视角》，《四川警察学院学报》2014年第4期。

[21] ASEAN，“A Humanitarian Call: The ASEAN Response to Cyclone Nargis”，Jakarta: ASEAN Secretariat，2010，http://www.asean.org/images/2012/publications/A%20Hu-manitarian%20Call%20The%20ASEAN%20Response%20to%20Cyclone%20Nargis.pdf，p.20.

[22]Yves-Kim Creach & Lilianne Fan, “ASEAN’s Role in the Cyclone Nargis Response Implications, Lessons and Opportunities”, December 2008, http://odihpn.org/magazine/asean%C2%92s-role-in-the-cyclone-nargis-response-implications-lessons-and-opportunities/

[23]Yves-Kim Creach & Lilianne Fan, “ASEAN’s Role in the Cyclone Nargis Response Implications, Lessons and Opportunities”, December 2008.

[24] Julio Santiago Amador III., “Community Building at the Time of Nargis: The ASEAN Response”,JournalofCurrentSoutheastAsianAffairs, Vol.28, No.4, 2009, p.9.

[25] ASEAN，“A Humanitarian Call: The ASEAN Response to Cyclone Nargis”，Jakarta: ASEAN Secretariat，2010，p.34.

[26] John Holmes, “Disaster Lessons”,TheWashingtonPost, August 6, 2008, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/08/05/AR2008080502924.html

[27] Surin Pitsuwan，“From Baptism by Cyclone to a Nation’s Fresh Start”，BangkokPost，17 February 2012，http://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/280216/from-baptism-by-cyclone-to-a-nation-fresh-start

[28] ASEAN，ASEANCharter，Jakarta: ASEAN Secretariat，2007，http://www.asean.org/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf，p.2.

[29] 《菲律宾风灾——风灾发生六个月后的最新情况》，2014年5月8日，http://www.oxfam.org.hk/sc/typhoonhaiyan.aspx

[30] OCHA，“Typhoon Haiyan: Six months on”，Bangkok: OCHA Regional Office for Asia and the Pacific，7 May，2014，http://www.unocha.org/roap/top-stories/typhoon-haiyan-six-months

[31] “ASEAN’s Humanitarian Response following Typhoon Haiyan in the Philippines”, APAN Community, Nov.18, 2013, https://community.apan.org/cfs-file/__key/docpreview-s/telligent_5F00_evolution_5F00_components_5F00_attachments-13-9429-00-00-00-13-08-01-ASEAN_2700_s%20Response%20to%20Haiyan%20as%20of%2018%20Nov_2800_20131119_29005F00_pptx/ASEAN_2700_s-Response-to-Haiyan-as-of-18-Nov_2800_20131119_2900_.pptx.pdf

[32] 《东盟协助菲律宾台风海燕灾区重建》，新文网，2014年8月19日，http://www.news-com.cn/news/a/20140819/002650160.shtml

[33] OCHA，DisasterResponseinAsiaandthePacific:AGuidetoInternationalToolsandServices，Bangkok: OCHA Regional Office for Asia and the Pacific，2013，p.17.

[34] 顾时宏：《东盟提供50万美元人道援助给菲律宾台风灾区》，中国新闻网，2013年11月12日，http://www.chinanews.com/gj/2013/11-12/5494494.shtml

[35] Joshua Kurlantzick，“ASEAN’s Future and Asian Integration”，International Institutions and Global Governance Program Working Paper，Washington DC: Council on Foreign Relations，November 2012，pp.14-15.

[36] Seng Tan，“Providers Not Protectors: Institutionalizing Responsible Sovereignty in Southeast Asia”，AsianSecurity，Vol.7，No.3，2011，p.202.

[37] Julio Santiago Amador III.，“Community Building at the Time of Nargis: The ASEAN Response”，JournalofCurrentSoutheastAsianAffairs，Vol.28，No.4，2009，p.14.

[38] Christopher Roberts，“Myanmar，Cyclone Nargis and Regional Intermediaries”，in Minako Sakai，Edwin Jurri⊇ns，Jian Zhang & Alex Thornton，DisasterReliefintheAsia-Pacific:AgencyandResilience，London and New York: Routledge，2014，p.86.

[39] Claire Clement，“International Disaster Response Laws，Rules and Principles: A Pragmatic Approach to Strengthening International Disaster Response Mechanisms”，in David D.Caron，Michael J.Kelly，& Anastasia Telesetsky，TheInternationalLawofDisasterRelief，New York: Cambridge University Press，2014，p.86.

[40] International Federation of the Red Cross (IFRC)，“Progress in the Implementation of Guidelines for the Domestic Facilitation and Regulation of International Disaster Relief and Initial Recovery Assistance”，Background Report for the 31st International Conference of the Red Cross and the Red Crescent，Geneva，October 2011，http://www.ifrc.org/PageFiles/125652/IDRL%20progress%20report.pdf，p.9.

[41] Jeffrey A.Wright，RisingRegionalism:TrendsinSoutheast(andWider)Asia，Washington DC: Council on Foreign Relations，p.7.http://www.cfr.org/content/publications/attachments/Rising_Regionalism_Meeting_Note_11-15-13.pdf，2013.

[42] ASAEN，“Roadmap for an ASEAN Community 2009-2015”，Jakarta: ASEAN Secretariat，April 2009，http://www.asean.org/images/2012/publications/RoadmapASEANCommunity.pdf，p.77.

[43] 韦红、魏智：《中国—东盟救灾区域公共产品供给研究》，《东南亚研究》2014年第3期；高方：《中国东盟合作背景下的中泰灾害合作研究》，《法制与社会》2014年第22期。

【责任编辑：代帆】

Keywords:ASEAN; Disaster Relief; AADMER; Nargis; ADMM

[中图分类号]D733.7

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6099(2015)06-0019-10

[作者简介]周士新，博士，上海国际问题研究院外交政策研究所大国外交室主任，助理研究员。

[收稿日期]2015-09-06

*感谢《东南亚研究》评审老师的意见和建议，文中疏漏责任由作者本人承担。