权 力 清 单 制 度:法治政府建设的新举措

○ 张丽新

推行权力清单是法治政府建设中的一项重大创新，通过梳理权力清单，对于规范政府权力、保障公民合法权益有多方面的作用。晒出“权力清单”，可以公开政府的权力边界，让群众明白政府应该提供哪些服务，不应该行使哪些权力，对政府实行有效监督。党的十八届三中全会决定提出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单的制度，依法公开权力运行流程”。十八届四中全会进一步指出，加快建设法治政府，推行政府权力清单制度。这对建设法治社会具有重要的现实意义。

一、“权力清单”是深化改革的重要信号

上升到国家改革总布局中的权力清单制度释放出了深化改革的信号。一方面，改革的顶层设计者认识到公权力运行体制机制的改革已经迫在眉睫了，特别是新一届政府明确提出要通过政府机构改革把本来属于市场和社会的职能统统交给市场与社会。从一定意义上讲，这是我国政府职能现代化的一个宣示，也是我国政府从无所不管的“父爱主义”的全能型政府向有限政府转变，政府从自己不擅长、做不好的领域中全面退出，交由市场与社会来承担。从社会治理的角度看，强政府下的社会管理模式已无法应对繁杂多变、层出不穷的社会事务。在强政府社会管理模式下，政府扮演的是各类社会问题解决之道的最后责任人与兜底者。于是导致无论出现哪些问题，人们总是习惯于找政府，这在某种程度上不仅放大了政府的责任，而且也导致人们对社会问题解决的“路径依赖”。另一方面，之所以明确提出建立清单制度，也是顶层设计者对这一制度的内涵、意义、实现路径有了充分的理解与十足的把握。换句话说，我们所处的法律环境具备建立这一制度的土壤。

二、“权力清单”在探索中前行

作为一种制度性授权机制和行政权力公开透明的运行机制，阳光行政是权力清单制度的最大特点；依法制权是权力清单制度的根本理念；权责一致是权力清单制度的基本原则。2014年云南、浙江、江苏、湖北、广东等地方政府纷纷都在政府工作报告上将建立权力清单制度作为首要任务加以推进，而在此之前，也有一些地区就已经在权力公开运行的方面进行了大量探索。2005年河北省就推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程，其万全县甚至把权力清单已经开到了村一级。北京市的西城区、成都市等公布了清单，成都甚至已经做到了市、县、乡三级政府的全覆盖。浙江作为全国首个在网上完整晒出省级部门权力的省份，推进力度较大，实现了对8000多项权力的清理。不少省市也都“晒”出了自己的权力清单。但目前，在对权力清单的探索过程中也存在一些误区需要纠正。

第一，不能将权力清单与“负面清单”简单类比。“负面清单”作为一种现代市场管理理念和经贸管理模式，是国际上广泛采用的投资准入制度，上海自贸区在我国率先推出“负面清单”模式。这种管理模式的本质是政府要让企业明了不该干什么，“法无禁止皆可为”，以激发企业动力，鼓励创新创造。它是相对确定的国际社会经贸管理模式，而权力清单则是把政府和各政府部门手上的权力用列单的方式公布，让社会和公众知晓，两者主旨和性质都不同。

第二，不能将权力清单简单等同于权力制约，以为推出了权力清单，就管住了权力。事实上权力清单的公布，只解决了一个权力“列单明细”的问题，至于“单子”上权力是否合理，如何规范、怎样运行，其程序正义与实质正义如何体现，其行政绩效如何，权力清单本身并不能解决。

第三，政府部门不能自我制定权力清单，否则会陷入权力自我认定、自我裁量的法理怪圈。政府之所以具有权力，是由人民授予的。法理上，能开出权力清单的，不是政府或政府部门自身，而是授予政府权力的主体人民以及代理者是各级人民代表大会。

第四，政府权力的配置及权力边界的勘定不是通过清单实现的，而是通过部门职能、岗位职责设置来体现的，依据国家宪法和法律来解决的。

权力清单涉及改革深层次问题，更是一个如何依据国家宪法和法律、按照推进国家治理体系与治理能力现代化要求，进行科学配置的深层次公共治理问题。

当然，已经上升到国家改革总布局中的权力清单制度仅仅是一个雏形，从战略构想到全面落地也要面临多重考验，要在实践中进行全面升级还需要更多的制度跟进与政策配合。

三、多措并举助推“权力清单”落地

（一）树立法治精神

多年来，我国不断加强制定和完善法律，确保依法执政，但距离真正依法行政还有一段距离，面对这样的情况培养法治精神变得至关重要。法治精神区别于“人治”，它建立在公民知法、懂法的基础之上。我国有着悠久的“人治”历史，鼓励和赞扬“贤人统治”，这其实是以人的道德水平和人格魅力作为评判标准，存在很多缺陷，只有以法律制度为基础的“法治”才能真正做到公平、正义。因此，我省在推进法治建设进程中，应重视培养公职人员的法治精神，充分重视依法行政、执政的重要意义，要让公职人员走出以前重行政权力、轻公民权利和重实体、轻程序的观念误区，真正树立依法行政、依法执政的基本理念。

（二）出台“联合清单”

首先，建立社会治理中的负面清单制度。如果说权力清单是在列举政府权力，那么负面清单就是在做排除法。从社会治理的维度上看，负面清单制度更是权力清单制度的一个深化，也是政府管理社会事务思维的一项重大变革。从实践上看，负面清单制度的意义在于提出了“非禁即可”的全新管理理念，它赋予人们更大的创造性空间，让人们能够在清单之外最大限度地发挥自己的才智，也为经济与社会发展赋予更加旺盛的生机与活力。从推进政府治理能力现代化这一目标看，特别是推进社会治理现代化上看，构建社会治理的负面清单制度大有可为。其次，出台责任清单。有权必有责、权责必相等，责任清单的目的在于建立与权力相适应的责任追究体系，减少遏制权力乱象，一旦权力不作为或者乱作为，有关责任主体必须付出相应的代价。因此，责任必须明确到各岗位，针对不同的岗位和其职责逐级分化、责任到家；责罚制度必须明晰具体，做到惩罚措施具体化、责罚体系严格化，从根本上加强公职人员的服务意识，杜绝滥用职权；形成全方位、经常化、立体式的监督和问责体系，权力必须与责任共进退，才能深化权力清单完善政府改革。

（三）规范制定执行程序

规范权力清单制定和修改程序，避免变成一纸空谈是完善权力清单的关键一环。首先，权力清单制定者与执行者分离。在制定权力清单的过程中会不自觉地加入自身的情感因素，影响权力清单的合理性。因此，制定者与实施者必须分离，设立独立机关进行权力清单的拟定以及修改，最大程度的保证权力清单的独立性。其次，实施全面监督遏制腐败。要想控制或者消除腐败，至少需要控制官员的权力和提高其责任心。这就要求我们在发布权力清单的基础之上，也要对官员进行从外到内的提升，软硬兼施，实施全面监督：建立群众层的软监督体系。加强群众对公职人员监督的存在感和一定的参与度，只有真正将群众纳入到监督体系内，才会增强公职人员对权力的敬畏意识；完善制度上的硬性监督体系。通过制定严格的监督体系，加大腐败成本，从而提高公职人员的自身道德意识，加大腐败的法律成本、经济成本、精神成本，让腐败者不敢腐、也不能腐；守住人才，软硬兼施。防止公职人员腐败还要加强对人才的培养和管理。从人力资源管理角度看，权力清单只是工作分析的一部分，强调了“权”没有强调“责”即没有关注公职人员的素质，因此政府要引进先进的人力资源管理制度，对公职人员的工作进行绩效分析，将其工作与绩效挂钩，达到激励相容。

在推进权力清单制度改革的过程中要做好相关配套措施，事中、事后全过程的监管体系如何建立，可能就会变得更加突出和重要了。制定权力清单是政府自身改革关键的第一步，晒出清单、下放权力不能一放了之，当甩手掌柜，还要解决好管什么怎么管的问题，真正用权力的减法换来市场和民间活力的加法。

权力清单其实蕴含两个关键词，透明和法治，公开权力清单是建立阳光政府和法治政府的重要步骤，亮出“清单”就是把各种权限公之于众、实行“法定”，权力运行更应遵循法治轨道，防止随意性，真正要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界。