关于深化事业单位分类改革的认识

文/朱光明

朱光明：北京师范大学政治学与国际关系学院政府管理研究所所长

事业单位是社会公共服务领域最主要的提供主体。当前，事业单位的改革正在进行当中，社会各界对这项改革一直很关注。四年多的改革成效也非常显著。一是对事业单位进行了全面的清理，这是公共服务体系建设和公共服务体制改革的基础；二是事业单位分类已初步完成。分类的难度大大超出想象，在分类过程中，地区之间、行业之间、不同类的事业单位间对标准的把握差别很大；三是事业单位改革可能要经过几个比较大的风险关口，比如社会保障制度改革，随着改革向纵深推进，一些深层次问题开始凸显，这些问题将成为影响改革能否持续推进、改革的前期成果能否巩固、改革能否获得长久动力的重要因素。

一、事业单位分类改革中存在的主要问题

第一，“政事分开”的含义不明确。20世纪80年代就提出了政事分开的概念，但当时是对应“政企分开”提出的，对其理解也比较简单。随着事业单位改革的深入，到了90年代，才开始出现争论。党的十六大、十七大、十八大报告中对政事分开原则一再强调，但关于政事分开的含义却没有一个官方的标准阐释，从而造成对于事业单位改革的性质、方向、目标和内容有着不同理解和认识。进入新世纪以后，“政事分开”经常被使用，但对它的真正含义并不是很清楚。政事分开的问题已经不再单纯是个理论问题了，因为目前事业单位的清理、分类已基本完成，下一步就是针对不同类型的事业单位采取不同的管理制度，保留下来的公益类事业单位，将来政府怎么管，过去的那种行政事业一体化的管理制度应如何破除，破除之后又将建立一个什么样的体制，双方之间应是什么样的关系，政府如何对事业单位进行有效管理等，这一系列问题都不能再回避。对这些核心问题，理论界和实践都感到困惑。2014年9月，清华大学开展了一项针对科研院所领导人的对“政事分开”含义理解的调查，结果显示，38%的人表示不清楚，23%的人认为是事业单位与政府脱钩，22%的人认为是扩大事业单位自主权，17%的人认为是政事职责分开。因此，即使是事业单位的管理人员，对“政事分开”尚没有形成一致、准确的认识。

第二，国家对重点服务领域的投入不充分。分类的目的，一是厘清政府的职能，该回归行政的回归行政，该转向市场的转向市场，二是进一步区分公益一类和公益二类，通过这种区分，将与国家安全、公共安全密切相关的公共服务列为国家重点支持的单位。但现在分类完成后，进入公益一类的事业单位，政府对其的投入并不充分，保障水平明显偏低，这导致其服务功能弱化、活力消减和骨干人才流失。最典型的是卫生领域，进入公益一类的是公共卫生系统和乡镇卫生院。乡镇卫生院进入到公益一类后，基本处于没有活力的状态，服务能力明显下降。之所以出现这些问题，主要是因为政府的保障水平太低。卫生部人才服务中心2013年6月开展的一项关于乡镇卫生院与相关机构薪酬水平比较的研究显示，乡镇卫生院医护工作人员的工资水平低于县域公立医院医护工作人员工资水平的1/3以上。横向比较，也低于本乡镇公务员和中小学教师的工资水平。这导致乡镇卫生院活力消减和骨干人才流失，正规本科以上毕业的人员能离开的都离开了。同时，在整个公共卫生系统中，这个问题也表现很明显。国家疾控中心进入公益一类后，保障水平也非常低，其人员收入只相当于北京三甲医院人员收入的1/3，骨干人才流失，最近5年流失了约250人，仅2003年和2004年就流失了136人。而这些人才中，超过1/3的进了北京市区县的疾控中心，出现了所谓的“人才倒流”问题。除卫生领域外，其他领域也有一些类似的问题。

第三，事业单位法人治理结构建设不顺利。这项改革与传统体制发生了激烈冲突，表现最明显的是高等教育领域。很多大学的章程都做了很好的设想，强化了学术委员会的功能，意在实现学术权力和行政权力的相对分离，部分高校也建立了理事会，但遇到了问题。因为在高等教育法中并没有理事会的位置，理事会由决策和监督机构演变成咨询机构。再如，国家食品安全风险评估中心，2011年成立时就采用了法人治理结构，是法人治理结构试点单位。相对而言，其理事会、章程做的非常好，理事会成员中约一半以上是专家，代表面很宽；理事会议运行也很正常，每年召开两次。但是，理事会的决定效力不高（见表1）。从表中可以看出，真正落实的只有批准建立分中心一项。事实上，分中心也不是它真正的分支机构，只是在中国科学院上海分院、军事科学医学院挂靠设立分中心。其他方面，包括预算、基础设施建设、全国食品安全点信息平台建设，目前都还没启动。

第四，社会服务质量保障机制不完善。推动事业单位改革的根本目的在于改善和提高公共服务质量，但目前由于一些行之有效的服务质量保障机制尚未建立，大多领域改革后，服务质量却没有明显改善。浙江省卫生厅对2010年至2014年间医患纠纷受理数据进行了统计，这4年改革中，医患纠纷并没有减少，2010年是1045件，2014年是1439件，严重的医患纠纷事件也没有减少。

表1 国家食品安全风险评估中心理事会主要决定事项落实情况

第五，“去行政化”改革尚无进展。这个问题应是十分谨慎的问题。最早在科研规划中提出来，后来教育规划中也提出来，已成为社会各界期盼和关注的焦点。然而时至今日，事业单位去行政化改革尚无实质性进展。

二、深化事业单位分类改革的基本思路

事业单位改革中存在问题，究其原因主要有三个方面：一是改革理论准备不足，特别是关于“事业法人”的属性定位，究竟是民法还是公法意义上的“法人”尚无定论；二是对改革的艰巨性估计不足。改革是有成本的，目前尚没有对改革成本进行科学测算，相关的改革资源储备不足。此外，对内外力量的阻抗估计也不足；三是对新体制的系统设计不强，特别是政府与事业单位之间的关系以及政府对事业单位管理的基本手段不明确。

针对上述问题，进一步深化改革需明确基本的方向和思路。

第一，通过对“政事分开”含义的明确界定，建构政府与事业单位之间的新型关系。所谓“政事分开”，是指“行政”与“事业”两大公共部门之间的职责分开。“政事分开”之后，二者将由传统的隶属关系转换为一种公共部门内部的契约关系。“事业法人”明确是公法（行政法）意义上“法人”。

第二，通过加大对重点事业领域的支持力度，形成合理高效的公共资源分配机制。一是加大对社会事业领域的投入力度，确保“公益一类”事业单位的资源需求，巩固既有的改革成果。二是对社会事业领域的公共资源进行统筹分配，实现资源配置的合理性和均衡性。三是根据分类改革的要求，尽快建立起按照事业单位提供服务产品的“质”和“量”来配置资源的机制。

第三，通过加强和改善党的领导，尽快建立和完善事业单位法人治理结构。鼓励不同行业、不同功能的事业单位采用不同的治理结构模式；在事业单位治理结构中，对执政党的领导地位作出切实安排；积极推进公开遴选事业单位行政领导人员。

第四，通过建立完善的绩效考评制度，形成切实有效的社会事业服务质量保障机制。尽快建立健全各类事业单位的服务标准体系，提高其服务的规范性；尽快建立健全各社会事业领域的服务质量检测体系，研究制定准确可靠的公众满意度指标；在各类事业单位全面推行绩效评价制度，将评价结果作为资源分配、薪酬水平、领导人奖惩的主要依据。

第五，通过对“去行政化”的积极推进，增强深化事业单位改革的支持动力。尽快启动取消事业单位行政级别的改革试点，加快推进事业单位职员制改革，加快推进事业单位后勤社会化改革。