北京市街道社区管理体制改革的实践与思考

文/谢延智

谢延智：北京市民政局副局长

一、北京市街道社区管理体制改革的背景

当前，北京市进入了建设政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心和国际一流和谐宜居之都的新阶段。围绕着城市管理面临的新形势、新需求，北京市积极推动街道社区管理体制改革。改革主要有两个大背景。一是政府职能转变和单位体制的解体，大量的社会职能逐步从单位剥离出来向街道和社区转移。街道社区成为了社会管理、维护社会稳定的最前沿。这是一个大趋势。二是北京市城市化进程在加快，其功能迅速扩展，外来务工人员、流动人口多，养老及社会保障等城市的社会问题大量涌现。包括城市人口膨胀、交通拥堵、环境污染、生态恶化等“城市病”。这些问题给街道社区的工作带来了巨大的压力。在目前的体制下，“看得见的管不了，管得了的看不见”，且中间的衔接问题大量存在。

二、北京市街道社会管理的创新实践

20世纪90年代以来，为适应市场经济改革和首都经济社会发展的需要，北京市对城市管理体系改革进行了探索。1998年到2004年，北京市先后组织召开了5次城市管理工作会议，从市、区县、街道和社区四个层面对街道社区管理体制机制进行了大胆尝试。

一是明确了街道办事处综合管理的职能，确定了街道办事处的职责和地位，实现了街道办事处工作重点向城市管理转移，建立了融条于块的组织架构。北京把街道办事处作为一个“块”的工作形态，这一点已经形成了共识。在街道层面，普遍设立安全生产委员会、交通安全委员会等工作机构及其办事机构，把原来街道办事处那些“条”承担的职能都并到“块”中，缓和原有的“条块分割”的矛盾。

二是建立街道财政保障体制。完成街道政企分开，街道不再办企业，彻底从创收的负担中解脱出来，逐步向社区服务管理和辖区的统筹发展转移。

三是强化街道办事处公共服务能力。街道都建立了“一站式”公共服务平台，建立了126个街道社区服务中心和1000多个一刻钟社区服务圈，培育社区社会服务组织1.7万多个，注册的社区志愿者有150多万人。通过服务热线为社区居民提供各类居家服务，累计服务600多万人次。

四是提高了街道办事处综合执法水平。在原宣武区城市综合执法改革经验的基础上，加强城市综合执法，组建了城管监察队伍，建立了管理、执法、作业三位一体的管理模式，把原来的由若干执法机关分散执法改由一支队伍综合执法，统一了职能，明确了责任，精简了人员。

五是优化社区服务管理职能。理顺街道与社区在公共服务和公益事业方面的职责划分，理顺社区居委会和社区服务职能定位，建立了政府行政管理和社区自治有效衔接和良性互动的机制，初步构建起社区党组织为领导核心、社区居委会为主体、社区服务站为工作平台、社区社会组织和社区单位共同构成的新型社区管理服务体系。

三、北京市街道社区管理体制改革实践面临的突出问题

从目前的实践来看，北京市城市管理基础薄弱的特点日益凸显，街道办事处的职责依然不清晰，职责权利严重不对等，监督专业管理仍然不到位，街居关系仍然没有完全理顺，社区居委会行政化趋向严重，社区居民参与不足。具体表现在：一是街道统筹辖区发展的能力不强。街道的地位比较尴尬。从实践来看，辖区的发展依靠街道办事处的强力推动，只靠某个部门单打独斗远远不够。但是，受条块关系的影响，当前街道办事处普遍存在着统筹意识薄弱、统筹机制不健全、统筹能力不强等问题，导致街道统筹辖区发展的内生动力不足。街道办事处职能缺乏明确的法律依据，越位、错位、缺位问题并存。二是街道办事处的责权利不对等。政府的相关部门有职有权，管事、收费，但街道办事处负责干活，缺乏相应的权利。区政府的绩效、考核都针对街道办事处。严格地说，街道办事处是区政府的派出机构，区政府的权力应是综合的、全面的。区政府是“块”，区直部门不能对街道办事处的工作进行考核，但目前考核主要针对街道办或者居委会，从法理上讲有点颠倒，改革就是要回归本位。三是街道办事处统筹手段欠缺，尚没有形成常态化的统筹工作模式。四是街道对职能部门的监督评价流于形式。由于缺乏相应的监督权、人事权和财权，街道办事处对职能部门派驻街道的科、队、站缺乏必要的约束力，对他们工作的督促、检查和协调流于形式，不敢监督。更为严重的是，职能部门在推进工作中往往强调属地管理责任，向街道办事处直接分配工作任务，签订责任状，将许多本应由职能部门做的工作交给街道办事处，有的交到了社区居委会。相关的部门对街道办事处的工作进行考核。这样，造成监督主体倒置，管事的人不干事，干事的人被考核的问题。五是街道公共服务体系建设滞后。公共服务职能的内容范围膨胀，很多管不了、不该管的内容被纳入体系。很多明显不属于公共服务范畴的服务事项，包括信访诉求的解决，证据的出示，各类评比创建工作以及临时性的任务占了街道办事处大量的精力。六是社区治理体系不完善。北京市街道办事处组织居民自治的职能非常欠缺。目前，居委会的组织功能没有得到充分的发挥，往往成为了政府部门及其派出机构行政工作的具体承担者和落实者。社区社会组织发育不成熟，驻区单位的参与也很少。市民对居委会的认可度和融入度都不高。社区工作目前还是传统的工作方法占主导，群众工作的方式方法和社会工作的方式方法及理念都需要培训和提高。

四、对深化社区街道管理体制改革的思考和建议

总体来看，要坚持实务导向，着眼于化解难题，按照“找准症结处，抓住关键点，打好组合拳，形成工具箱”的思路，把握首都局势战略地位和发展的阶段性特征。按照重心下移、职能下沉、做实街道、做强社区的工作原则，要把街道办打造成社会治理的基础性平台，把社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

一是调整工作职能，强化街道办统筹管理的能力。突出强调街道办事处在统筹辖区城市管理方面的职能，在协调监督专业力量、动员辖区社会力量、维护地区社会稳定方面的职责。大力给街道赋权，适当调整街道办事处行政区划的设置，分类制定功能区街道规模设立的标准，该撤并的撤并，该拆分的拆分。

二是以改革监督评价体制为重点，强化街道办事处协调监督的能力。针对当前的监督主体倒置，监督机制不完善，监督职能流于形式等问题，不断完善街道办事处监督评价的职能。给街道办事处授权，定期组织辖区的单位和居民代表对专业管理部门的工作进行考核评价和民主评议，及时将考评结果和意见反馈给区县绩效考核部门，考核的结果要作为派驻机构干部人事任免、调动和奖惩的重要依据。对考评不合格的负责人要及时调整。改革对街道办事处工作的考核评价机制，明确街道办事处的绩效由区县绩效考核部门考核，各职能部门不能对街道办事处的工作进行专项考核。

三是以“一委两中心”为建设重点，强化街道办事处的公共服务能力。“一委”，是将街道办事处原来由各种委承担的职能并入到街道地区管理委员会，强化街道统筹辖区发展的职能，推动区域化发展的概念。“两中心”，是指政务中心和社区服务中心。社区服务交给社会，能够由市场解决，就由市场解决。

四是以综合执法机制建设为重点，强化街道综合执法的能力。明确专业管理回归部门、综合管理下沉基层的原则，厘清街道办事处与专业部门之间的执法职责。涉及市场主体和市场秩序的执法事项，由专业部门承担；涉及辖区的环境卫生和公共安全等行政执法事项，建立街道综合执法机制，实行“条块结合、以块为主”的管理方式，解决“看的见的管不了，管得了的看不见”的问题。

五是以调动市场和社会力量为重点，强化街道的社会动员能力。创新街道动员体制机制，健全社会动员网络，发挥社会组织、志愿组织、驻区单位和居民在社会治理中的作用，构建共同治理的局面。

六是以社区减负增效为重点，强化社区治理能力。建立社区工作准入制度，清理整顿对社区的考核评比，将社区的各项任务纳入核心社区创建工作，减轻居委会工作负担，提高居委会在社区管理服务中的主体地位。