南京权力清单制度建设的实践与思考

文/南京市编办

许 宏：南京市编办主任

当前，清单建设已成为行政审批制度改革深入推进的新思路、新要求，其中，权力清单作为推进依法行政和政府治理能力现代化的重要制度设计，承担着重要的使命。南京市贯彻落实国务院、江苏省权力清单制度要求，积极谋划部署，着力研究解决清单实行过程中遇到的问题和困难，不断推进权力清单迈向规范化、制度化、法制化。

一、权力清单的南京实践

南京市紧紧抓住清权、减权、放权、制权、晒权、行权“六个关键环节”，及时完成了权力清单建设及公布工作。

（一）把握权力法定属性。对全市所有市直部门权力事项认真梳理核对，贯彻权力法定原则，严格梳理标准，明确权力设定必须具有法律、行政法规、地方性法规及规章依据，无法定依据的事项一律取消。共清理权力事项916项，最终确定全市43个部门行政权力5122项。严格划分权力类型，将权力事项划分为行政许可、行政处罚、行政强制等10种类型，确保权力各归其位；并全面取消非行政许可审批权力类别。

（二）遵循权力服务属性。围绕加快政府职能转变深化改革任务，把权力还原为责任，把管理升级为服务。在权力事项梳理过程中，增强服务效能，将备案、验收等事项转为政府部门服务事项；将部分资质资格认定从行政许可调整为行政确认，只要符合相关条件，政府部门主动核查、及时给付，减少管控。加大审批事项合并力度，对分解过细、类别相近的审批事项，进行同类项合并，合并“取水许可证的发放和换证”和“取水许可”等事项50余项，减少重复审批，实现便民利民。

（三）严控权力扩张属性。进一步理清政府、市场、社会之间的关系，为每一项权力量身定制了“笼子”，将权力关在“笼子”中，遏制权力肆意扩张，解决不作为、乱作为问题。权力事项实现四个明确：一是权力内容明确。表现在权力名称具体明确、权力来源具体明确、权力依据具体明确；二是职责边界明确。对每一个职责交叉事项，理清牵头部门和协办部门，权力分别列出，权力边界划定，部门职责具体；三是行使层级明确。全面清理行政权力行使层级，合理界定每一项权力市、区各自的权限范围，明确市级行使的行政权力702项，属地行使的行政权力4420项；四是权力行使状态明确。客观反映考量权力事项行使状态，共梳理出272项非常用权力，对非常用权力进行分析、跟踪、督促和调整。

通过实践，权力清单在破除现行体制中的弊端、优化治理结构中发挥了重要作用：一是全面摸清了政府部门行政权力家底，为编制责任清单、推进依法行政奠定了基础；二是将权力关在制度的“笼子”中，集中以清单公示的形式，限制了权力的膨胀和扩张；三是解决了长期以来权力行使不规范的源头性问题，部门行使权力中遇到争议的时候，查询清单、求助于清单成为一种新的思维；四是推动了法治政府建设，用法治的标准梳理清单，政府部门及工作人员对法律的敬畏和遵守，逐渐融合到执政过程中。

二、权力清单实行过程中遇到的问题

权力清单是政府治理方式的一次深刻变革，第一次用规范集中的形式向社会公布权力，破除政府权力神秘色彩，社会各方广泛关注、期盼较高。但是，权力清单制度相关的理论研究和实践积累较为薄弱，在建立和实施过程还存在不少需要迫切解决的问题。

（一）改革不协同不配套，需要加强顶层设计。在梳理过程中发现，90%的权力事项都是由省、部级设定，基层无权调整处理。比如，市场和群众反映强烈的资质资格类事项，设定依据多数具有法律法规规定，基层地方无权调整。在权力事项梳理标准上，各地的标准不统一，同等类型的城市，权力的数量差别很大。比如，同为副省级城市，从公布的数量来看，广州市共有权力4972项，成都市7437项，杭州市4227项，南京市5122项，公众对此难免存有疑惑。

（二）权力清单没有覆盖所有政府职权范围。目前，将权力划分为行政许可、行政处罚等10种类型，事实上，这一分类并没有涵盖政府全部的行政职能，出现了一些“单外权力”，特别是大量公共服务事项下放被排除在外。实践中屡屡遇到的“证明难”等问题，成为了横亘在群众面前新的“玻璃门”，消弭了部分改革成效。

（三）权力清单的位阶较低，刚性约束能力不足。各地权力清单大多是以政府规范性文件的形式公布的，效力层次较低。如果清单内容与已经公布的或者新公布的规章以上法律形成冲突，没有相应的强制执行力，同时，规范性文件数量多，权力清单很容易淹没在浩瀚的文件体系之中，当前权力清单制度面临着“执行”的难题。

（四）权力配置不规范、权责不一问题依然存在。在横向关系上，清单对权力重叠、部门分工问题进行了梳理，但缺乏有效的裁决机制，工作过程中，部门协调不一、推诿扯皮的问题很多。在纵向层级上，权力层级间划分还不够合理，倒金字塔型的权力配置结构决定了下级部门，特别是县（区）、镇（街）一级行使权力的力量、资源和技术装备能力较弱。在简政放权的背景下，上级部门出现“选择性放权”现象，不少事项是非需求性权力，基层政府“有苦难言”。

三、建立科学规范的权力清单运行体系

以权力清单为抓手，加大对行政权力配置、行政权力运行科学性规范性的研究，不断完善配套制度，努力构建权责一致、运行流畅、阳光高效的行政权力制度体系。

（一）健全权力清单支撑制度。权力法定是现代政府的基本原则，政府的权力必须来自于法律法规的授权，因此，要加强整体规划和顶层设计，将权力清单适时上升到法律法规的层面，尽快出台统一的清单规范，确保权力清单的严肃性。将权力清单与政府职能转变和机构改革统筹考虑，权力清单可固化为部门职责。南京市探索将权力清单的成果作为政府转变职能、“三定”规定的核心内容，编制“四单一图一机制”（部门责任清单，行政审批涉及中介服务清单、盖章事项清单、收费事项清单、运行流程图，建立取消和前置转后置行政审批事项事中事后监管机制），明确规定权力清单、职责清单作为部门“三定”的组成部分向社会公布，就是这方面的探索。加强权力库建设，做好权力清单中权力事项编码入库和维护工作，统一标准，完善要素，实现权力库对权力运行的监督制约和流程控制。

（二）建立权力调整审查制度。权力清单要适应经济社会发展和转型的需求，适时调整，定期对权力清单进行清理更新，对政府规章、规范性文件进行核查清理，确保权力清单与时俱进、科学有效。严格清单调整程序，确保调整规范合理，避免各部门自说自话、曲解权力。

（三）建立权力良性运行制度。“徒法不足以自行”，要明确权力事项的责任主体、行使流程与行使规范。明确部门间权责关系，找出部门职权交叉重叠之处，确定具体的牵头部门和主办责任，完善权力纷争裁决机制，突出在矛盾焦点的市场监管、食品安全、安全生产、环境保护等领域，明确部门职责边界。编制权力运行流程图，按照“一事项一流程”原则，明确受理部门、提交材料清单、审批环节、审批时限、审核标准、收费项目等要素，通过“按图行权”，防止权力异化走样。

（四）完善标准配权制度。研究市、县（区）、镇（街）政府行政权力标准化配置方法，强化基层治理能力。加大简政放权力度，对法律法规规定由县级以上人民政府实施的，以及直接面向基层、面广量大，由基层管理更方便有效的权力事项，原则上全部交由基层政府实施。规范权力行使层级，对明确为市级部门行使的权力事项，非经严格程序审查，不得随意下放，建立健全县（区）、镇（街）权责一致的行政权力架构。启动镇（街）权力清单和责任清单、政务服务清单建设，严格进入镇（街）政务事项的标准、程序，精简事项，提升服务质量。

（五）建立事中事后监管制度。简政放权和加强监管是一体两面，政府责任要更多地由事前审批转为事中事后监管。各职能部门是事中事后监管工作的法定责任主体，不断强化部门认知，部门取消下放转移事项的法定管理职责并未取消。对取消和前置转后置行政审批事项要逐一建立事中事后监管机制，明确监管的重点领域、范围和具体监管措施，把事中事后监管纳入制度的轨道。加强对权力运行的行政监察和专项督查，及时纠正违法行权行为；开展行政权力运行第三方评估工作，倒逼部门依法行权。