当代中国基层社会重构与社区治理创新

文/朱耀垠

朱耀垠：民政部基层政权和社区建设司副司长

一、对社区的理解和认识

社区是一个地域共同体。对社区的研究，以社会学领域的研究居多。规划学也在研究，但角度不同。美国规划家佩里在规划纽约时，使用了邻里单元。如何设定邻里单元？他认为，一个国民小学可作为邻里单元的范围。国民小学大概400个学生，这400个学生是多少户居民？需要多少栋房子？又需要多大空间？结论是社区就是0.6到0.8平方英里的地方。社区是一个地域共同体，有相对性，可以是一个物业小区，可以是一个乡镇，也可以是一个像美国的自治市。既然是共同体，社区就有共同生活，有共同生活就必然有共同事务。那么，共同事务如何管理，是自治还是政府来管，都具有相对性。从这个角度讲，政府和社区等自治组织之间的关系具有相对性。事实上，只要有人类存在，就有居住形态；只要有居住形态就有社区。不是有了治理之后才有社区，社区是人类存在以来就有的生活形态，因此人类有社区以来就有治理方式和治理手段。在中国，社区治理很早就有了。封建社会“皇权不下县”，指皇帝的官僚机构不设到县以下，但是皇帝的统治权一定是延伸到县以下的。在县以下，皇权和老百姓的自治通过一套体制机制有机结合起来。

二、新中国头三十年城市基层社会管理体制演变

新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。

城市单位制具有行政性、封闭性、单一性的特征，集政治、经济与社会功能于一身，核心功能是社会动员和社会福利。关于社会动员，毛泽东在1949年9月30日为中国人民政治协商会议第一届全体会议所起草的会议宣言《中国人民大团结万岁》中指出，“我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态......”。共产党人在接收、管理东北企业的过程中，为迅速恢复生产，支援关内的解放战争，在接收企业、恢复生产的同时，积极建立“包下来”的福利制度。1948年3月4日，中共东北局颁布了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例试行细则》，比如1948年沈阳某企业在接收后不久便在恢复生产的同时，注意扩大职工集体福利事业。1948年6月，东北局根据中共中央《关于城市工作的指示》精神，发出了“关于保护新收复城市的指示”。根据东北局的指示精神，解放军每解放一座城市，都迅速成立军事管制委员会，打碎国民党政府的城市政权机构，建立新的市政府、区公所，废除保甲制度，建立新的街公所，形成了新的城市管理系统。这种市、区、街三级政权的城市管理系统在共产党人接收城市的进程中发挥了重要的作用。新中国成立后，为了加强城市政权和城市管理工作，全国很多城市都出现了街道一级组织和居委会组织。1950年3月，天津市按照居民居住状况建立居民委员会，揭开了我国城市居委会组织的历史序幕。1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》。这些法律、法规对城市的行政建制都作了明确规定。但对城市区以下行政机构如何设置，1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》未作统一规定。因此，对不设区的市、市辖区以下的行政机构设置，全国基本是处于摸索阶段，出现了设置不一、名称各异、性质含糊、职责自定、变动频繁的现象。总的来看，当时全国城市基层管理体制大体有以下三种类型：一种是设街政府，为城市基层政权。比如兰州市、西宁市、武汉市、太原市都属这种建制。第二种是设街公所（或街道办事处），为市或市辖区的派出机构。比如天津市以及江西、湖南等地的一些城市属这种建制。第三种是“警政合一”，即在公安派出所内设行政干事，承担行政工作。比如成都市、重庆市属这种建制。这一时期，街道的设置、名称、性质始终处于变化之中，就是在同一城市也不稳定。

1958年至1966年是“人民公社化运动”时期，对街道办事处影响较大。在人民公社化运动的浪潮中，许多城市也相继仿效，开展城市人民公社的试点。凡开展试点的地方，街道办事处都改为街道人民公社，实行“政社合一”的管理体制，代行基层政权职能。因此，街道管辖范围开始扩大，工作机构扩展，人员编制增加，工作职能增强，街道集体经济开始建立并发展。

20世纪60年代，党中央和毛泽东同志开始纠正农村工作中的“左”倾错误，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。在经济调整过程中，有些城市又将街道人民公社恢复为办事处，其职能根据当时的形势，也各有不同。1968年以后，街道开始建立街道革命委员会，下设政工组、办事组、生产指挥组。街道工作基本被“阶级斗争”和政治运动所代替。

在1954年以前，“居民”委员会还不是城市基层普遍的居民组织。新中国第一个居民委员会是1949年10月23日诞生的杭州市上城区紫阳街道上羊市街居民委员会。1954年底全国人民代表大会常务委员会通过《城市居民委员会组织条例》。居委会制度化，正式成为法定的“基层自治组织”。居委会作为居民区的管理组织，主要在街道办事处领导下承担以下职责：（一）办理有关居民公共福利的事项；（二）向当地人民政府或者它的派出机关反映居民的意见和要求；（三）组织居民政治学习，发动居民响应政府号召并遵守法律法规；（四）领导群众性的治安保卫工作；（五）调解居民间的纠纷等。在实践中，居委会逐渐呈现出较强的行政化色彩。

1979年，街道革命委员会被撤消。1980年，全国人大常委会重新公布了《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》，街道办事处、居民委员会的机构和职能得以恢复。《中华人民共和国城市居民居委会组织法》自1990年1月1日起实施。1987年社区服务开始提出，2000年社区建设正式展开和推进，居民委员会更名为社区居民委员会。

近些年来，居委会的工作范围和工作对象发生了许多变化。这些变化主要表现在：一是居委会干部变化了。五、六十年代的居委会干部相继离退。据不完全统计，离开居委会工作岗位的大约有32万。也就是说，近几年从事居委会工作的同志绝大多数是新任的。新任的居委会干部业务不熟，急需培训提高。二是居委会工作对象变化了。居委会工作的对象是本居委会的全体居民。但近几年离退休职工越来越多，他们一天24小时都在社区。虽然有单位的照顾、家庭的温暖，但他们渴望社会关心，希望参与社交活动。因此，组织和安排好离退休职工的晚年生活，成为居委会要认真考虑的问题。三是居民居住点变化了。过去，城市居民大多住平房，有的都是几辈的邻居。近几年，由于城市新住宅楼增加，居民的生活区域进行了重新划分和组合。住楼房的居民之间，虽然集中了、靠近了，但感情疏远了，人际关系很淡薄，甚至同住一楼对面屋，也互不来往。四是家庭结构变化了。现在四代同堂的家庭几乎没有，二代同堂的家庭也正在减少，年轻家庭正逐年增加。这些年轻家庭虽然有自己独特的生活方式和爱好，但他们也希望得到邻里帮助。特别是独生子女家庭增多，已成为年轻父母一大思想和生活负担，他们渴望得到住地居委会的关心。五是居民对社会服务的要求变了。在职职工的生活福利，虽不依靠居委会，但对居委会社会服务要求越来越高。他们要求家庭财产受到保护，要求生活方便，要求家庭中残疾病人有人照顾，要求环境优美安逸，这些要求都需要居委会理千家事。

三、改革开放以来城市社区组织形态的新变化

改革开放以来，由于户籍制度改革和住房制度改革、单位体制的变化、人口大规模流动和迁徙、城市大规模改造和迅速扩展以及社会成员就业方式和生活方式的重大变化等因素，城市人口的聚居方式发生了许多新变化。城市管理和服务的职能开始从所属单位转移到居住社区，社会成员从完全依附于单位的“单位人”逐渐转向自由度相对扩大的“社区人”和“社会人”，社区开始由纯粹的居住区，变成了具有多种功能、提供全方位服务的社区利益整体，并构成整个城市的基础单位。

一是老城区社区布局和居民成分明显改变。随着城市建设的发展、旧区的改建、一批批新的住宅区建成，老城区的部分居民迁居远离闹市区的新住宅，不同的群体会选择不同的居住点；在一些未改造的老居民区，由于卫生条件和公共配套设施不完善等因素，一些居民也搬离，外来人口租住进来；还有一部分老旧社区整体拆迁，社区不复存在，老的街坊社区格局发生变化；在老城区的一些社区出现了原居民和外来人口的融合问题，搬出老城区的居民的居住条件大为改善，但原有的邻里关系和生活环境被改变，面临如何适应新环境、怎样建立新的社会生活圈等问题。同一城市内人户分离的现象比较普遍，例如，厦门市湖里区兴华社区外来流动人口3710人，本市户籍的常住人口6559人，其中，人户一致的3244人，户在人不在的2721人，人在户不在的449人；湖里区兴隆社区外来流动人口5556人，本市户籍人口7723人，其中，户在人不在的2139人，人在户不在的999人。湖里区禾山社区联发欣悦园小区居民活动中心的图书报刊室、电脑室和健身房的值班人员全是外地退休来厦人员。

二是单位型社区大量解体或转型。计划经济时期，单位既是就业场所，也是生活共同体。单位承担办社会的职责，形成了许多单位员工居住的社区，主要是大型国有企业、科研院所、高等院校等的生活区，它们隶属于某一个或若干个单位，自设各类服务设施，其显著特点是：社区融于单位，单位覆盖社区。费孝通曾分析：“计划经济下单位制和居住方式之间是有某种协调性的。国营单位中强烈的‘公有’气氛，与居民邻里之间‘共享’的气氛相辅相成，人们在观念上也倾向于‘共有’的感觉。这种‘共享’、‘共有’的感觉，实际上是和社会学所说的‘社区（community）’的意思很接近的。社区，它的含义中一个重要的部分就是这个‘com-’，它和‘commune’、‘communion’有共同的词根，就是‘共同的’、‘一起的’、‘共享的’，就是一群人有共同的感受，有共同关心的事情，也常常有共同的命运。社区中的住户彼此都很了解，有什么事务，大家都有一种责任感，要一起去解决，而不是那种‘各扫自家门前雪’的分离状态，这种意识在上海人的生活中，特别是在邻里关系中，是早就有的。在计划经济下，有时候还得到了强化，很多地方的居住条件，也客观上要求这种意识，几个家庭住在一个弄堂中，朝夕相处，不像那种独门独院的居住条件。这些历史，都是我们后来从事社区建设的一个客观基础。”①

上世纪90年代以来，大批国有企业陷入亏损、破产、改制、重组的困境，单位办社会的职能剥离，单位职工走向社会、融入社区，一些原来的单位型社区随着单位的解体而不复存在，有些单位社区因城市规划改变或公共设施建设需要被迁移或分散，还有一种情况是单位搬迁或解体而原有社区得以保留，社区面临转型，渐渐失去往日的活力和生机，例如，荆门市宏图飞机制造厂破产改制后，公司迁到城南开发区，距离原社区23公里，很多职工选择在开发区附近置业居住，原来的社区虽完整的保留下来但也日渐衰落；也有的被保留的单位社区通过建立社区自治组织和各种社区社会组织，将原属于单位的人重新组织起来，将社区资源整合起来，建立社区资源的配置、利益格局调整、矛盾化解新机制，形成了社区多元治理的格局，实现了从以职缘为纽带的传统单位型社区向现代社会生活共同体的转型。

三是新型居住聚居大量涌现。主要是大量高价商品房小区、普通商品住宅小区 、以拆迁安置为主的社区 、产业园区型社区 、廉租房或经济适用房社区、外籍人口相对集中聚居社区、流动人口集聚社区、乡村企业社区等。一些地区的流动人口比重高，有的甚至远远超过户籍人口，宁波市北仑区大碶街道九峰山农村社区在籍常住人口6489人，外来人口约5000人；厦门市海沧区兴旺社区常住人口2918人，流动人口12360人，辖区企业1400余家；厦门市湖里区马垅社区有常住人口900多人，而外来流动人口就达32000多人。近年来一些农民工数量较多的城市和地区陆续建设了供流动劳动力集中居住的小区。浙江奉化市西坞街道设立了全国首个外来人员社区——力邦村，因房屋由力邦投资有限公司建设而得名，该社区住有来自17个省的3000多名外来务工人员，设立了居委会。天津滨海新区有白领公寓、蓝领公寓、政府公屋等各类公寓38处，基本上住的都是外来建设者，其中，高新区蓝领公寓有8000余名产业工人入住。一些城市出现了外国人和我国港澳台居民集中居住社区。北京望京新城是北京新兴的超大型社区，约15万的总人口里，外籍居住者6万多，其中韩国人占了约80%，韩国人聚集最多的望京西园三区、四区，韩籍住户的比例超过了50%，这里号称“韩国城”。位于上海虹桥经济技术开发区的古北新区，住有4000多户、10000多中外居民，其中外籍居民约占40%，港澳台人士占30%；浦东新区的滨江小区共有居民1936户，40%的居民来自40多个国家或地区，由选举产生了外籍人士当家的居委会。截至2014年10月25日，广州市居住外国人士11.8万人，常住6个月以上的有4.7万人，临时来穗7.1万人。其中非洲国家的占14%左右，约1.6万人，主要集中在登峰街、建设街、白云新市等，绝大多数从事经商、教学和留学等合法活动。②由于语言、文化背景、风俗习惯、生活方式等方面的差异，外籍人士与我国公民在增进了解和友谊的同时，也难免也会在交往中产生一些矛盾纠纷。如何增加流动人口和外籍人士对居住地的认同感和归属感，促进社区和谐，这是时代的课题。

四、城乡基层社会变化给基层治理提出新挑战和问题

改革开放以来，我国城乡基层聚居方式发生变化，有三个趋势：从传统形成的共同体到意志性越来越强的社区，从熟人社会到陌生人世界，从稳定性共同体到流动性明显的社区。现在面临的问题是，通过社区治理从陌生人世界中构建和谐人际关系的熟人共同体，从价值开放多元的社会环境中构建社会认同度高的共同价值观。后者比前者更难。

基层治理的探索要实现三个机制的结合，即公治、自治及共治。社区实现单纯的自治在任何一个社会中都是不存在的。社区是以自治为主，公治是一定要延伸进去的。公权要延伸，是因为政府和老百姓都有需要。共治对象是共同事务，一个是居民间的共同事务，一个是社区共同利益的维护。从基层管理体制来讲，公治、共治和自治三者的有机结合来重建管理体制。

从体制上来讲有两个，横向来看的，政府、自治组织、社会组织及居民各方力量如何形成一个协调的、全面的治理框架。纵向来看，上级和下级如何建立一个互动的良性机制，互相促进，实现共赢。各地都是围绕这个来探索，可能在发动社会方面有所创造，可能在创新政府的治理方式上有所创造，可能在优化政府和社会的关系上有所创造，在某一点上的创新，最终都会推动整个基层治理发展。

①费孝通：“对上海社区建设的一点思考——在‘组织与体制：上海社区发展理论研讨会’上的讲话”，《社会学研究》2002年第4期。

②广州副市长否认有30万非洲人：只有1.6万，见http://news.ifeng.com/a/20141031/42349587_0.shtml。