《中国现代文学文献学研究》后记

摘 要：自1954年设立以来，街道办事处就一直作为市辖区或者不设区的市政府的派出机构而存在。改革开放以来，街道办事处的社会管理体制面临着诸多问题和挑战，针对街道办事处的改革迫在眉睫。学界出现了关于街道办的存废之争，近年来一些地方也开始对街道办事处进行试点改革。解决目前街道办事处出现的问题，必须通过理论探讨与实践考察相结合对街道办事处的法律地位、职权配置进行合理的定位。

文献标识码：A

文章编号：1005-7110（2015）05-0111-05

收稿日期： 2015-08-28

基金项目： 国家社科基金项目“基层政权建设法律制度研究”（14BFX025）之阶段性研究成果。

作者简介： 王兆刚（1974-），男，山东曹县人，青岛大学法学院教授，主要研究方向为中国政治制度；董叶（1992-），女，山东菏泽人，青岛大学法学院研究生，主要研究方向为中外政治制度。

街道办事处是新中国成立后设立的城市基层管理部门，只存在于城区。1954年全国人大常委会制定的《城市街道办事处组织条例》规定：“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关”，由此街道办事处作为市或市辖区政府的派出机关拥有了法定地位。在此后五十多年的历史中，历经文革和改革开放，其职能和结构也几经变迁。改革开放以来，随着社会的不断发展，街道办事处的地位问题引发广泛争论。本文拟对我国学术界近年来有关街道办事处问题的研究现状作一梳理，并对下一步的研究方向提出若干看法。

一、我国城市街道办事处问题的研究现状

改革开放之后，街道办事处所处的社会历史条件发生了根本性的变化。作为为服务和管理城市居民而设立的政府基层部门，其实际职能和作用已远远超越了前述《条例》的规定。目前，学术界围绕街道办事处的法律地位、权责以及改革方向展开了广泛的研究和讨论，主要学术观点综述如下：

第一，街道办事处的法律地位问题。1954年全国人大委员会通过《城市街道办事处组织条例》，规定街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关，街道办事处依附于区政府，是代表区政府办理有关居民事宜的机关，不具有完全的行政层级性质。对此，学者目前普遍认同这一定位。卢珂指出，“在理论上，就街道办事处的法律地位而言，它是市辖区人民政府或不设区的市人民政府的派出机关，而不是一级政府。” [1]（P70）范利平认为，“街道办事处不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能‘传递者’的角色。” [2]（P33）也有学者提出了街道办事处的双重属性，如周平提出，由于街道所具有的既是行政区又是城市社区的双重性质，它使街道办事处也具有了行政组织和社区组织的双重性质。 [3]（P80）

第二，街道办事处的权能问题。《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处的主要职权包括：办理派出它的政府交办的有关居民工作的事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见与要求等。目前，街道办事处在实际工作中承担着上级机关布置的大量行政性事务，如辖区党建、精神文明建设、城市管理、社区服务、经济发展、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等 [4]，这些工作内容很多都是法律和文件中没有体现的，存在着街道办事处权能与其承担的工作不一致问题 [5]。到目前，街道办事处除了没有同一层级的人大、政协等机构外，几乎涵盖了一个区域政府应有的全部职能 [6]。

很多学者围绕街道办事处的这一特点展开研究，指出了其现有权能设计与现实的脱节。李爱国等人认为，“现实生活中的街道办承担的工作任务，已经大大地超过了法律规定的范围。” [4]（P20）“大量的城市事务需要街道办事处去处理，其职能不断增加，但却没有相应的法律地位和行政权力来承接和处理这些事务。因对有些任务没有行政指挥权、执法权、协调权，只能充当上级政府的‘二传手’，致使工作无法落实到位。” [4]（P21）吴非和笪素林另辟蹊径，从任务型组织理论对街道办事处性质和功能进行定位：“街道办事处不仅没有履行政府职能的法定权力，也不承担法律责任，其所承担的只是任务职责。”“作为地方政府派出机构的街道办事处，实质上是十分典型的任务型组织，它不是政府履行职能的一种常态化方式，而是在特定情境和任务下做出的策略性选择。”“角色的延伸性、职能的不确定性、任务的复杂性，正是街道办事处这样的政府派出机构的特点。” [7]饶常林、常健也提出了同样的看法：“虽然目前很多区职能部门跨过区人民政府直接向街道办事处布置工作，但从法理上讲，这只是一种行政委托，街道办事处接受的只是职责，不是职权，也不可能获得独立的行政执法权和行政管理权。” [8]

孙君芳从社会资本理论谈起，认为目前的街道办事处体制不适应市场经济条件下现代城市管理的新要求，主要表现为职能“越位”和功能“错位”，对社会资本的发展形成了无形的制约；大量的行政事务和社会事务沿着政府层级“漏斗”都落到了街道办事处上，而街道办事处却没有相应的法定地位和权力；街道办事处承担的既有政府组织的行政功能，又有经济组织的企业功能，还有社区组织的社会服务功能，形成“政经合一”和“政社合一”的畸形状况。 [9]（P31）卢珂同样指出“在实践中，街道办事处出现了因承担一些应由区政府及区职能部门承担的职能而致的越位现象，因包揽了一些应该由居民自治组织和社区公民社会组织承担的职能而致的错位现象和本应由街道办事处履行的职能而未履行的缺位现象，造成职能定位日益模糊，处于角色尴尬境地。” [1]（P70）

第三，街道办事处与社区居委会的关系。街道办事处是城市基层政府的派出机构，社区居民委员会则是城市社区的居民基层自治组织，二者并无隶属关系与行政等级关系，而是指导与被指导的关系。但现实中二者的关系发生了变异，社区居委会俨然成为政府事务的“执行机关”，对此学者进行了较为集中的探讨。李爱国等学者指出，“目前，由于街道办事处承担了过重的工作任务，在人员有限的情况下，不得不将一部分工作下派给社区居委会，致使街道办事处与居委会的关系也变成事实上的领导与被领导关系，弱化了街道办事处本身应承担的职能，又造成社区组织的职能错位和扭曲。” [4]（P21）范利平认为，“在街道办事处与居民委员会的关系中，存在的问题是‘指导’为虚，‘命令’为实。” [2]（P32）杨宏山也认为：“街道办事处还将自己承担的很多职责转手推给居委会。居委会主要依赖于街道获取资源，整天忙于完成街道交办的事项，包括信息采集、数据统计、问卷调查、工作检查等，致使居委会在工作内容和方式上都带有行政化色彩”，工作从区市一级到街道办一级再到居委会层层下放，“居委会实际上变成了街道办事处的‘腿’，其法律地位被悬空，难以切实保障居民自治权利。” [10]可以说，在强大的国家政权面前，城市社区居委会的自治空间是有限的。

第四，关于街道办事处的体制改革。围绕城市街道办事处的改革问题，学者进行了热烈讨论。目前学术界对街道办体制改革的讨论主要集中在两个方面：一是加强街道的综合管理职能，提高其权力，将街道改造成一级政府；二是淡化街道办事处的行政色彩，加强基层自治，将街道办事处改造为社区服务组织。如袁方成和王明为认为，“随着城市管理重心下移，街道办承担的职能急剧膨胀，变成了‘准政府’却没有赋予相应的管理权力和资源，从而出现了‘缺位’‘错位’和‘越位’现象。而对应的街道办的人员配置较低，人事管理制度不规范，人员素质偏低。随着居民物质生活水平和文化需求水平的提高，居民的物质和精神需求日益多样化，这些都对街道管理的能力和水平提出了更高的要求。而现有街道办的组织规模基本上是按照所辖区常住人口规模设计的，面临着人口倍增、社会矛盾频发等问题，按既有的组织规模和传统的管理方式就难以很好地履行社会管理和公共服务职能。” [5]范利平通过系统考察全国街道办事处改革的实践中得出这样的结论：街道办事处绝不会再停留在区政府的派出机关的水平上，其法律地位正朝着基层政权的方向演化。 [2]（P33）孙君芳则认为“城市基层要提高社会资本的存量，实行‘善治’，就是要弱化乃至撤销街道办事处，培育公民社会的现代公民意识，使公民具有较强的主体意识、权利意识和参与意识，形成信任、互惠社会关系的合作网络。” [9]（P32）

也有学者主张维持现有体制，如周平指出，“如果要加强街道办事处的政府化，或者将其改造为一级政府，势必要建立一定规模的科层组织和扩大政府机构，而这样就会增大科层组织的消耗，增加管理成本，很显然，这样的努力是同我国的行政体制改革的要求不相吻合的，违背了我国行政体制改革中精简、效率的基本要求……而要淡化街道办事处的行政性质，将其变为纯粹的社区组织，则也完全没有可能性。” [3]（P79）

综合而言，学术界对街道办事处目前运行体制中存在的问题已有了一定共识：街道办事处的存在和运行目前缺乏法律依据，使得其职能和职权在现实实践中缺乏必要的法律基础；街道办事处与社区居委会的关系在实践中由指导关系转变为非正常的领导关系。对于街道办事处体制改革的问题，学者各抒己见，主要分化为强化街道的综合治理职能，将街道办发展为一级政府和撤销街道办、培育社区自治组织两大研究取向。可以说，学术界对街道办事处的地位、作用、现状、存在问题及改革方向已有了较为广泛的研究，但已有研究偏重于定性研究，理论分析较为充分，针对不同地区街道办事处的实证研究与比较分析尚显不足，因此还不能为进一步的理论分析与对策研究提供足够的经验支持，也无法充分反映不同地区对街道办事处地位权能的不同要求。

二、对于我国街道办事处问题研究的展望

目前关于街道办事处的问题并不是简单的存与废的问题，而是围绕着街道办事处的相关理论与实践问题尚未得到充分讨论与系统研究，在此基础上的对策研究缺乏足够的理论支撑。其中我们首先需要厘清两种关系：第一是政府与街道办的关系，二是街道办与居民（包含社区居委会）之间的关系。

第一是要厘清地方政府与街道办的关系，首先有必要从理论上对街道办事处进行准确定位。可以说城市街道行政管理是我国管理体制中法律制度最不健全的部分。1954年12月通过的《城市街道办事处组织条例》以法律形式确定了城市街道办事处的性质和任务，但条例规定过于简单，据此街道办事处的性质、地位和职能都还有许多不确定性，这使得街道办事处在以后的发展中，其实际状况与条例规定相去甚远。2009年全国人大废止了《城市街道办事处组织条例》，但新的相关法规并没有出台，因此街道办事处在法律上失去了存在依据。

法律与现实的脱节对目前街道办事处的存在和定位设置了障碍，使得将来要进行的街道办体制改革缺乏充分的理论支持与基本的法律制度基础。下一步的研究有必要从理论上清晰阐释街道办事处在当代中国存在的合理性问题及其法律定位问题。由于我国不同地区的经济、文化、社会发展水平差异较大，各地城市街道办事处的地位、作用也各有不同。因此需要对典型地区街道办事处的地位、作用等问题进行区域实证研究与比较研究，总结其共同规律与不同特色，为系统的理论研究提供充分的经验支持。

第二是如何理顺街道与社区的关系，这是完善街道办事处体制必须解决的问题。我国的街社关系长期呈现异常化状态，社区居委会大都被街道“改造”成为自己的“派出机关”，形成了事实上的上下级关系。而其他一些新兴的社区组织，如业主委员会、文化社团等自治活动也时常会受到街道办的干预。居委会自我管理、自我教育、自我服务的自治功能无法得到更好地发挥，本应履行的正常功能在很大程度上被街道办事处和其他政府组织所覆盖。此外，长期沿袭下来的“官本位”思想也存在于一些街道干部身上，再加上街区民众也普遍存在着对为官者的敬畏与依附心理，认为有事就要找政府，对社会自治组织的作用和功能也是一知半解。

按照《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等相关法律要求，街道办事处名义上下辖社区居委会，但居委会作为基层群众性自治组织，并不是街道办事处的下属机构，街道办事处与社区居委会是指导与被指导的关系，而不是领导与被领导的关系。2011年中共中央和国务院联合下发了《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》，其中主要以党委领导、政府负责、社会协同和公众参与作为基层社会管理创新的核心内容。在2013年11月召开的党的十八届三中全会也明确提出了“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调解、居民自治良性互动”的要求。街道办事处与社区居民委员会的关系是一种法定指导关系，对居民工作进行指导、支持和帮助。只有放松对居委会的控制，居委会才会获得更为广阔的活动空间，将更多的精力用于居民自治上，推动社会自治管理的发展。可以说在政府指导下的居民良性自治是当前我国基层政治的发展方向。但由于目前我国的自治组织和市场机制尚未成熟，社会力量弱于国家力量，有限的社会组织不足以承担众多的社会管理职责。在发展和完善自治组织的各项条件具备之前，对于各社区组织和居民委员会等自治组织具有重要指导作用的街道办事处仍是不可或缺的。

从上述内容看，要理清政府管理服务和居民自治的界限和关系，在原则上比较清楚，即街道办事处必须充分尊重社区居委会的法律地位，同时还要使民众明确社区居委会的自治地位，调动居民自治的参与积极性。但在实践中，二者的关系错综复杂，理论设计与实际运行之间相去甚远。社区自治固然有其理论合理性，但街道办事处对居民自治的干预也有其现实合理性。有必要对全国不同区域城市街道办事处与社区居民自治的关系模式与实际运行进行大量的个案研究，在此基础上进行系统的比较分析，总结出二者关系的主要形态及产生诸种形态的多层次原因，并对将来的改革路径进行前瞻性研究。

第三是关于街道办事处的存废问题。政府在进行街道办体制改革时需将考虑到的替代性的政府履职方式与设置街道办事处进行比较，从“成本—效益”出发做出决策。撤销街道办事处，能否更为有效的促进基层民主的推进？社会管理是否就此能够更加合理？减少层级，究竟能为政府减少多少行政成本？撤消后，如何对这些人员进行妥善的安置？这些问题都必须纳入考虑和研究。街道办事处今后的发展取向根本上还是取决于对街道办事处的合理定位。只有从街道办事处的地位、职能及职权等方面，对街道办事处进行科学、合理的定位，才能有针对性地对街道办体制进行改革，进而调整基层政治关系，规范和发展城市基层政治。

当前，我国城市管理体制是市—区—街道—社区四级管理，其中，市、区二级为政府，街道办为政府派出机关，社区委员会为自治组织。在“两级政府、四级管理”的体制下，街道办被赋予相当于一级政府的管理职责，远远超过了派出机关的职能范围和承载能力。由于市、区政府发号施令，社区负责提供公共服务，街道办一般都是“奉令行事”，充当“二传手”的角色。但若撤销街道办，区政府便将直接面对几十个甚至上百个社区、居委会，繁重的任务使得政府依旧把社区视为“街道办”交派任务，撤销行为将变得毫无意义。

综上所论，街道办事处的职能定位及其管理体制改革，无法简单地做强化或弱化的加减法，这些都不是解决问题的合理思路。如前文所述，鉴于我国复杂多样的国情，可以先考虑进行区域性的差别研究，在充分的实证研究基础上再进行综合研究，对街道办事处这一机构进行合理定位，包括作为政府派出机构街道办事处其角色期待是什么，是向上作为政府职能的延伸，还是向下服务于社区治理，亦或是二者的结合？如何在政府和社区之间为其进行准确定位？只有解决好这些问题，我们才能更好的完善城市基层治理机制，提高城市治理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。