论建设信任政府背景下的政府公信力及其内涵——对法治国家建设的创新思考

肖文圣，王芳，周敏倩

（三江学院， 江苏南京210000）

论建设信任政府背景下的政府公信力及其内涵
——对法治国家建设的创新思考

肖文圣，王芳，周敏倩

（三江学院， 江苏南京210000）

市场经济下消费的经济意识不断普及，对政府的执政也提出较以往较高有要求，对政府提供的服务，人们希望像消费商品一样得到满足。提高政府公信力，建设信任政府是整个社会的企盼，通过对政府公信力的界定，以及对其内涵的理解，把握政府公信力的本质，有助于探索提高政府公信力的方式和途径。

公信力；政府公信力；公众利益；公平公正；信任政府

一、引言

社会中“上访”现象是典型群众对所处管辖的政府的不信任，希望通过越级上访扩大影响力，用更高层次的政府权力“武力”解决低级政府对自己的不公平。事实上，我国政府多年来也一直反腐倡廉，前国务院总理温家宝在2012年3月26日召开的第五次廉政工作会议上强调，执政党的最大危险就是腐败，这个问题解决不好政权的性质就可能改变，就会“人亡政息”；习总书记在2013年1月22日中纪委第二次全体会议上讲话时指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制；刘云山在2013年7月5日中央党的群众路线教育实践活动指出，“对作风之弊行为之垢来一次大扫除”。这些都说明党和政府要建设信任政府的决心。网络上关于政府的负面报道信息随处可见：前女足队长炮轰——“谁签的卡马乔，查查枪毙”；2亿城镇常住人口无城市户籍难享同等社会福利；安徽阜阳强拆逼死农妇千人抢尸战特警；故宫称踢伤老人者系短期实习生；环保联合会会员多是排污户；辽宁人社厅干部投资该省最大劳务派遣公司；地王诞生背后政府心态不压价心慌压价心疼等等，政府的一言一行都处于“阳光”下，每一个负面报道都影响到公众对政府的信任，影响政府的公信力。因此，在网络时代，建设信任政府，比以往更迫切，更重要。在消费经济时代，对政府提供的服务（或政府执政），人们希望像消费商品一样得到满足。通过对政府公信力的创新研究，有助于人们对政府公信力有新的认识，为探寻提高政府公信力的方法、手段，为建设信任政府奠定理论基础。

二、公信力释义

“公”，其本义是“平均分配食物”，即平分也，公者无私，平者无偏。现代对其解释为合理合法的、正义的；大家的、共同的以及大众、国家的事务等多种意义。

“信”，其本义是“真心诚意”，现代对其解释为说话算数；凭据；认为正确或确定的而不怀疑等多种意义。

“力”，其本义是“富于能量的手臂”，即筋也，力之所属。现代对其解释为能量、技能、效能、物理能；能量巨大的，有影响的；尽其所能地；物体之间的相互作用等多种意义。

当把“公”、“信”和“力”组合在一起，可以有多种意义，《现代汉语词典》把它解释为使公众信任的力量。随着社会的快速变化，以及考虑到词性搭配以及语法，社会上对公信力还出现这样两个比较普遍的解释意义：一是使公众信任的程度，二是公正、公开处理事务的能力。

在英文中，对“公信力”的解释有这样两个单词：accountability和credibility。其中accountability的英文解释是“responsibilitytosomeorforsomeactivity”，意即对某一事进行报告、解释和辩护的责任，为自己的行为负责任、并接受质询。其中credibility意指“thequalityofbeingbelievableortrustworthy”，由“ethos”（民族精神、社会思潮、风气）演变而来，就是可靠性、确实性。

出现公信力在社会中的不同解释，根本原因是对公信力的认识角度不同。事实上，“公”、“信”和“力”都与公众、公开有关，容易造成公信力中的“公”被认为是指公众之意。公信力中的“公”、“信”和“力”是统一的：其中“公”是关键，只有合理合法、公正公平地处理事务，对行为负责，才能够赢得公众的信任；“信”是基础，它决定了处理事务时必须合理合法、公平公正，并对行为负责，它也决定了公众对处理事务和行为的主体的认知和满意程度；“力”是“公”与“信”的结果，它衡量处理事务的主体对公众的影响力、信任度。

所以，公信力是部门、组织单位或个人能够合理合法、公平公正地处理涉及公众的事务并对行为负责，从而获得公众信任的能力。

按主体不同，公信力可以分为个人公信力、企业公信力和部门公信力等。比如，关于公众关注的养老制度改革，清华大学杨教授的“延迟领取退休养老金”的提法，受到公众的普遍指责，由于其对养老制度的改革提法缺乏合理合法性，导致其个人公信力的降低，进而也会影响到其他专家学者公信力。再如记者王文志分别于2013年7月和2014年4月15日举报国有大型企业华润集团负责人宋林有贪腐行为，但华润集团官网每次都立即发文声明记者毁谤，而2014年4月17日，中纪委网站发布消息：宋林涉嫌严重违纪，正接受调查，这是企业公信力问题。还有关于杭州“机动车限牌”上演“狼来了”的故事：2014年1月27日，杭州交警部门再次对媒体进行回复，目前没有接到上级部门关于“限牌”的通知，近期不可能限牌；杭州市“治堵办”分别于2月12日、2月27日、3月24日明确表示：到目前为止，并没有接到任务对“限牌”这个问题进行研究，至少从治堵办的层面，我们没有收到过任何有关要“限牌”的信息，上层也没有交办过要限牌的课题研究，回应无限牌通知。结果却于2014年3月25日零时突然开始“限牌”，严重损害了当地交通部门的公信力。就像马未都先生在博客上说的“不说限牌是否合理有效，且不说限牌是否还侵犯了公民权利之嫌，就杭州市政府决策者们抡圆了自己抽自己一个大耳光，也不知他们此时疼不疼，臊不臊”。

按涉及的公众不同，公信力可以分为政府公信力、民间组织公信力、传媒公信力、医院公信力、教育公信力等等。政府面对的是全体公众，民间组织面对的公众是特定受益对象，传媒面对的公众是服务对象等等，他们面对的公众不同，对处理涉及公众的事务造成的影响不同，公众对他们处理事务的反映也不同。其中政府公信力涉及公众最广，影响也最大，公众对其他公信力的诉求最终也会反映到政府处理解决社会事务问题上来，这是因为政府要执行其管理国家的政治、社会、经济、文化等职能，公众对其他公信力的要求，最终转到诉求政府解决。

三、政府公信力的研究综述

政府公信力是理论界和公共管理机构非常关注的课题。关于其重要性问题，像姚亮（2009）从群体性事件，周红（2011）从公共危机管理方面，阐述重视政府公信力重要性和政府公信力的构建和重塑。学术界对政府公信力研究表现在以下几个方面：一是政府公信力是一个本土化概念，还没有一个统一的概念。多数学者认为是我国经济转型过程中出现的新事物，有的则认为是政府的影响力和号召力，有的则认为是政府的执政能力，还有的则认为是公众对政府的信誉和形象的认可等，比如王向文（2012）从广度、强度和满意度三个纬度阐述政府公信力；陶振（2012）认为政府与公众的利益认同、制度认同和价值认同，作为政府公信力的生成基础。二是从现象着手，提出提升公信力的途径或措施。比如吕维霞（2010）从满意度、政府形象、政府承诺、公众总体感知质量作为影响因素分析，再从每个影响因素方面提出提升政府公信力的建议；刘达禹（2007）从责任政府的角度，通过构建责任政府的回应性、弹性、胜任能力、正当法律程序、免责、诚实等内涵，提出提高政府的公信力的途径；裴婷婷（2011）根据公信力弱化的原因是由于以权谋私、滥用权力，形成的权力监督制度不健全。由于信息公开制度不完善、问责机制不完善、公民参与机制落后，形成的行政管理体制不健全，提出相应地完善制度建设，来提高政府公信力；杨畅（2011）希望通过引入政府绩效评估工具，解决政府公信力的建设问题。三是新媒体环境下，政府公信力的提升。如周红（2012）认为网络新闻、评论跟帖、论坛、博客、邮件、微博、SNS、RSS等新媒体改变公众的生活习惯和政治行为，政府需要在新媒体环境下在政府管理的公共性和自主性之间寻求平衡点，重塑政府公信力；赵超（2010）用信息不对称理论，解释政府公信力的损失，认为通过权力限制，实行法治和责任制减少官员的道德风险；朱光磊（2011）认识到通过转变政府职能提高政府公信力。

上述相关研究对提高政府公信力都有一定的价值，共同认识到提高政府的执政能力、加强信息公开和权力监督、提高公众对政府的信任程度等方式和手段，就能够提高政府公信力。但他们也存在一些明显的不足：一是政府公信力不是我国社会发展到现阶段才出现的新事物。我国古代、封建王朝时期的政府政权形式与现在不同，但都存在政府公信力问题，它是随着民主政治和政治文明程度的提高，才使政府公信力问题爆发出来，应该从历史角度深刻分析才能深刻理解政府公信力。二是从现象分析，只能认识到政府公信力问题中的客体对政府执政的认同，完善主体的执政制度等层面，缺乏深刻性。即使认识到需要通过转变政府职能来提高政府公信力，也只是在认识层面，没有具体提升途径或措施。

“政府要做的就是财政要干的”，财政是政府活动的体现，政府管理通过财政职能表现，如能够从财政角度分析，可以更深刻认识政府公信力，可以找到更科学的提升途径。

四、政府公信力及其内涵

根据前文对公信力的解释及政府公信力的研究，我们可以将公信力分为广义的和狭义的政府公信力。

广义的政府公信力是指政府对涉及公众的事务，合理合法、公平公正，并对处理结果负责，从而获得公众信任的能力。比如关于污染企业、对食品安全问题、对保障房质量、假冒商品、消费者维权、社会公平收入分配、腐败官员、部分央企拒绝公布招待费统计支出等，政府处理公众关心的这些事务，是否能够做到合理合法、公平公正，并对行为负责的程度，将影响到公众对政府的信任。当公众对政府处理事务的信任程度越高，政府公信力越大，反之，政府公信力越低。

狭义的政府公信力是指行政机构、部门履行政府职能或组织、单位代行政府职能时，处理公共事务并对其行为负责，从而获得公众对政府信任的能力。比如杭州交通部门屡次“辟谣”不限牌却突然限牌；被问责官员迅速履新；深夜强拆；红十字会募集资金的使用等，由于政府部门及相关单位、组织对事务处理缺乏合理合法、公平公正，以及缺乏对问题处理结果负责，就直接影响到公众对政府的信任。政府机构、部门或组织单位行使或代行政府职能，越缺乏合理合法、公平公正，对处理结果越不负责，公众对政府信任程度越低，政府的公信力越小。

政府公信力随着社会发展，政府公信力的内涵不断扩展：在尧舜时代，因为个人的孝、关心大众疾苦，就能够赢得公众的信任而成为部落首领。在帝王将相时代，政府行使的重要职能是政治职能，社会、经济、文化职能被弱化，苛捐杂税、冤假错案、饥民逃荒反映出政府的公信力异常低下，导致朝代更迭频繁。随着经济发展，公众的公共需要增加，政府的经济职能、社会职能以及文化职能增强，政府处理涉及公众事务增多，客观上要求政府处理涉及公众的事务能够合理合法、正公平，并对处理行为负责。随着社会发展，政治文明程度不断得到提高，公众参与国家管理的意识增强，按西方的契约论，政府需要全面履行契约，政府的一切事物要对全体公民负责。随着民主文明进程，需要政府主动地通过处理事务赢得公众的信任。随着信息时代到来，政府处理任何事务的方式、方法、结果会得到迅速传播和扩散，使得政府必须不断提高政府公信力。

政府公信力的本质是政府能够为了公众利益处理一切事务。政府处理涉及公共的事务，如果不合理合法、缺乏公平公正，或者越权或缺位，一定会让一部分人获益，损害公众利益。如果给国家经济利益、国家安全等带来损失等，最终是由纳税人收入去弥补，使得公众利益受损，甚至政府处理事务直接损坏公众利益，比如官商勾结进行的强拆。即使政府为了公众利益进行事务处理时，但公众表现对政府的不信任，也是由于公众利益受损，需要政府科学处理、提高效率，来提高政府公信力。比如，我国反腐中发现“副司长家中搜出2亿现金”；“河北科级干部家中搜出1.2亿现金和74斤黄金”，这些贪腐的大小官员，必然滥用权力，不能合理合法、公平公正行使权力，让公众利益或部分公众利益受损，国家利益也受损，像网络爆料的“受贿100万需要输送国家利益1个亿”。

政府公信力的主体是政府和公众。政府是处理涉及公众事务的主体，也是承担处理事务的后果的主体；公众是政府处理事务涉及利益的对象，同时是评价政府公信力的主体。两个主体相互促进与制约：公众评价政府处理事务推动政府公信力的提高；政府公信力的提高是为了公众的利益。

政府公信力的客体是涉及公众的事务，它是由政府职能决定的。政府职能的内容和范围决定处理涉及公众事务的广度与维度，政府行使政府职能的原则、方法和方式，影响到政府公信力的大小。

提升政府公信力的手段和途径是合理合法、公平公正处理事务。合理合法是要求处理事务要符合道理、常规，符合法律程序、法律规章。比如，“公务员考试第一名屡屡因为‘心率过速’，‘乙肝’、‘青春痘’等体检不合格，”当事者第一时间总是“程序符合规定”来搪塞公众，但事实最终证明总是政府部门在说谎。南京市前市长季建业，着手进行的“雨污分流”工程，后来报道显示工程上马原因是领导一人专制决定的。2014年陆续报道的高级官员腐败问题，不论是与房地产有关，还是和央企有关，都与招标工程或财政资金支出缺乏法律程序、法律规章的保障和落实有关，与缺乏公众的监督有关。公平公正要求处理事务时，以是否符合公众利益为标准，公开地接受公众监督，才能够保证公平公正性，提高公众对政府的信任程度。所以，加强处理事务的合理合法性、公平公正性，有利于提高政府公信力。

提升政府公信力的目的是为了公众利益。任何一个国家公众关心政府的公信力，主要原因是公众关注社会的利益分配，不论是专制的政府还是民主选举的政府，公众关心政府的事务对自己既有的利益有没有影响，影响有多大，应如何维护自己的利益等问题。所以，提升政府公信力要以维护公众利益为最终目的。如奶业标准问题，为了部分企业的利益，损害了公众的利益，引来公众对政府管理者的不满：2010年以前，我国牛奶的标准是每毫升细菌总数50万个，蛋白质是每百克2.95克。2010年调整国家牛奶质量标准时，其中重要指标却变为每毫升细菌总数为200万个，蛋白质每百克2.8克，因此我国牛奶新标准出台引起网络的一片指责声。同样招来普遍指责的还有：在我国收入差距不断加大的背景下，现在的养老金并轨问题，却迟迟不能解决；还有像“高速公路超载超限罚款”问题，罚款作为政府的一项政府专项收费，罚款收入应该专项用于道路维护、和道路建设基金，却大部分被用于交通部门的人员工资和福利，最终道路的建设仍然要用纳税人的税收去建设。所以，处理事务把公众利益放在首位，才有利于提高政府公信力。

五、建设信任政府的措施

不论广义政府公信力，还是狭义政府公信力，都是关于政府机构及其部门处理涉及公众的事务，或者履行政府职能中应由政府管理的事务，应该以是否符合公众利益为标准，只有接受公众监督，才能促使政府做到合理合法、公平公正处理涉及公众的事务，从而提高政府公信力。

具体而言：加强政府及其部门处理事务的监督程序，让权力受到法律规章的约束；加强公开处理事务，加强公众的参与，提高政府处理涉及公众事务的公正性；提高财政资金的支出质量，维护国家和公众的利益；坚决治理腐败，直接提升政府公信力，提高公众对政府的信任；建立科学评判体系，监督政府行为；加强政府执政的服务意识和政府执政水平，建成信任政府，提高人民的“消费”满足。

［1］朱光磊，周望.在转变政府职能的过程中提高政府公信力［J］.中国人民大学学报，2011（3）：120-128.

［2］姚亮.从群体性事件看政府公信力的构建［J］.大连干部学刊，2009（6）：34-35.

［3］周红，艾太强.公共危机管理状态下地方政府公信力的重塑［J］.西北师范大学学报（社科版），2011（7）：107-110.

［4］吕维霞，王永贵.基于公众感知的政府公信力影响因素分析［J］.华中师范大学学报（人文社科版），2010（7）：33-39.

［5］陶振.试论政府公信力的生产基础［J］.学术交流，2012（2）：1-5.

［6］王向文.政府公信力概念的三个维度：以利益相关者价值网络为视角［J］.中央财经大学学报，2012（3）：76-81.

［7］赵超，贺华.信息不对称理论下政府公信力影响机理探析［J］.西北工业大学学报（社科版），2010（12）：6-10，34.

［8］周红，赵娜.新媒体环境下地方政府公信力的提升策略与研究［J］.电化教育研究，2012（1）：42-46.

［9］杨畅，王前.政府绩效评估：中国政府公信力建设的价值与逻辑［J］.伦理学研究，2011（3）：80-84.

［10］［美］特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［责任编辑：江亚玲］

D63

A

1671-6183（2015）07-0005-05

2015-07-04

江苏省社会科学基金项目（项目编号：13ZZD013）“财政视角下政府公信力研究”阶段性成果。

肖文圣（1969-），男，江苏泗洪人，三江学院副教授，硕士；研究方向：经济管理与创新。王芳（1972-）女，安徽宿州人，三江学院讲师；研究方向：马克思主义哲学。周敏倩（1948-）女，江苏无锡人，三江学院教授；研究方向：政治经济学。