大庆公安十年改革报告

曹力伟

（政协大庆市委员会，黑龙江 大庆 163000）

2005年1月1日，遵照《中共中央关于加强和改进公安工作的决定》和公安部、省委的改革精神，在省公安厅和市委、市政府坚强领导下，大庆公安改革正式启动。10年来，按照警力无增长改善的既定方向，改革体制，创新机制，妥善应对各种困难和挑战，全面完成了各项改革任务，在全国公安系统产生积极影响，实践效果越来越好。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱明确批示：“大庆市公安警务改革的经验，具有一定的普遍意义。”黑龙江省主管领导和省厅党委做出“全省公安学大庆”号召。

一、10年改革，使大庆公安成功突破路径依赖，优先改变了长期困扰发展的旧体制，创建了符合法治精神、符合政策导向、符合市场经济要求的现代警务体制

2005年以前，面对传统体制造成的警力不足、运转不畅、效率不高、保障不力等诸多问题，大庆公安曾分别在1996年、1998年、2002年三次推行机构改革，但因未触及体制病灶，效果不明显。至改革前的2004年，70个派出所仅占市区总警力的28%，很多都是零经费。在这样的基础上，仅仅用10年时间，通过2005年扁平化改革，2009年后的应急指挥改革、“大国保”改革、“全警管交通”“全警管消防”“全警管外事”等“1+5”系列改革，彻底转变了条块分割、反应迟钝、活力不足、基层“弱苦穷”的状态。一是多快好省的改善了警力。通过减层级、并机构，特别是“二人一组，三组一队”的科学配置，基层执法警力同比增长105%，并始终保持了90%的比例。通过改革突破编制节余的限制，率先实现队伍满编运行。10年共招录新警906人，是录警最多、专业最丰富、补充最及时、调配最合理的历史时期，队伍数量、质量得到双向充实。二是基层经费成倍增加。改革中，将分局作为一级预算单位，直接对口市财政，独立设置账户，自主管理财务，彻底解决基层经费截留问题，警均实际支出达到改革前的3倍。这一财务制度得到公安部、省审计厅、公安厅的高度评价。三是法定性越来越强。改革后的2007年，国务院颁布新的《公安机关组织管理条例》，废止了《公安派出所管理条例》，对大庆设立分局、撤销派出所的体制确认，几乎达到“量身定制”的效果。省编办率先批准大庆公安“三定”方案，从法律层面给予了固定。四是政策性越来越强。精准对应了四中全会“减少层级、整合队伍、综合执法、提高效率”的改革要求，而且探索出了实践路径和成型做法，成为研究社会治理创新的典型范例。正是三中、四中全会释放的信息，可以更加坚信改革是成功的，现行体制是科学的，完全适应当前和今后全面深化改革要求，表现出蓬勃而持久的生命力。

二、10年改革，使大庆公安构建了效率更高、质量更好的全新打击格局，彻底改变了主业不兴的窘况，带动公安整体工作长期保持了全省第一的突出位置

打击是带动防范、促进管理、捍卫秩序的首要举措，但改革前，负责打击的刑警只占总警力的11%，力量不足，效率不高。2004年上半年，大庆曾因“侦破命案”全省倒数第一被省厅要求做检讨。改革后，刑警比例由11%翻番增至29.6%，同时依靠扁平化的反应速度，依靠市局专业化、分局综合性的互补优势，先于全国推行命案统侦、统勘、统诉，率先实现“六侦同步上案”，以立竿见影的打击效能拉动了整体工作。一是打击效果明显提升。改革第一年，全市破案绝对数就同比增加43.1%；10年平均抓获犯罪嫌疑人比2004年增加50.0%，诉教数增加38.1%，最高年份双双超过80%；破获超千万元经济案件63起，过亿元案件14起，实现两个“零突破”；打击毒品犯罪开创直捣加工地等先河，近3年的破案数、抓获嫌犯数，分别是改革前3年的2倍和4.6倍，缴获冰毒数量是以前的数百倍。二是侦破命案明显提升。改革前的2000－2003年，命案破案率仅为75%，年均未破命案38起，2004年下半年采取超常举措，仍有12起未破。改革10年间，命案破案率增至96.6%，提高21.6个百分点，2012年历史性实现命案全破。改革10年中，累计仅有23起命案未破，比改革前一年的积案还少34%。借助刑警抓逃逸的“全警管交通”体制，肇事亡人逃逸案件破案率，由改革前的70%跃升至97%。三是执法质量明显提升。改革后，虽然破案数量大幅增长，但执法质量不降反升。改革第一年的2005年，全省执法质量考核评议中，24个分县局仅有6家优秀，还有3家不达标；2006年，全部达标；2007年后全部优秀；2010年、2012年蝉联全国公安执法示范单位，全国仅有3家。四是整体工作明显提升。改革前的2004年，虽也在全省考评中排名第一，但仅仅是微弱优势。改革后，不但连续排名第一，而且优势很大。10年中，在每年30个左右的单项评比中，年均拿到19个第一，最差的单项是2个第五。

三、10年改革，使大庆公安真正践行了对全市300万人民的庄严承诺，社会治安发生了根本性转变，群众安全感和满意度达到98%以上的历史最好水平

改革前，大庆一直流传“血洗龙南、回家过年”“要想富抢让胡路”“要想死得快，买个毛朝外”的顺口溜，出租车司机早早收工，倒班职工结伙出行，广大民警虽然也付出巨大努力，但效果并不理想。如今这一切早已成为历史，改革让社会治安步入一年好于一年的良性循环。一是八类案件“十连降”。由2004年的3102起，逐年减少到2014年的505起，下降83.7%。二是“两抢”案件“十连降”。由2004年的2081起，逐年减少到2014年的147起，下降94.4%。三是命案下降超过七成。由改革前年均157起，减少到近年来的三四十起。四是扒窃案件下降超过九成。主要商业场所和公交车扒窃掏兜案件，由2004年的3287起，下降到目前的百起左右。五是群众安全感和满意度连创新高。刚刚改革的2005年1月，在提前实施200名警力下基层、百日会战大巡逻、集中侦破命案等非常措施下，城调队调查的群众安全感虽明显提升，但也仅为91.7%，对公安工作满意度也仅为89.3%。至改革“第一个五年”结束，这“两项数据”均突破96%；2010年以后，始终稳定在98%以上。无论问卷调查、警民座谈，还是记者多次暗访，几乎听不到治安不好的报怨。

四、10年改革，使大庆公安在社会治理压力持续增长的背景下，查处案件成倍增加，事故伤亡人数不升反降，干预社会秩序的能力明显增强

改革中的2005至2014年，大庆GDP由1250亿元增长到4000亿元，建成区面积大幅扩张，市民出行、出境消费水平迅速增长，党委政府和社会群众对安全、畅通、便捷的管理要求越来越高。在这种形势下，依靠深化改革建立的“全警管安全”体制，在不增机构、不增编制、不增人员的情况下，保证了城市安全，满足了群众管理服务新要求。一是查处行政案件增长22倍。2004年，全市查处治安案件仅有16688起，查处行政案件总量不足4万起。2010年深化交通、消防改革后，年均查处行政案件88万起，是以前的22倍，对各种违法和边缘行为做到了查处到位，教育到位，大庆有名的街区、娱乐场所、横行霸道人员销声匿迹。二是交通亡人不增反降。改革10年间，大庆机动车保有量由11.9万辆，增至51.4万辆，增长3.3倍（另外还有不以机动车统计的农用车、摩托车、电动车增加25万辆）；驾驶人总量由33万人，增至54万人，增长63.6%；公路总里程由1.3万公里，增至2.3万公里，增长76.9%。但得益于“全警管交通”改革，全市可以管交通的队伍，由以前的400多名交警拓展到4000多人的全警，抵消了迅速增长的交通压力，通过尸检报告的数据核对，交通亡人由2004年的495人，降到2013年的314人、2014年的340人。三是火灾亡人不增反降。作为全国为数不多的消防压力最大、事故隐患最多、救援任务最重的城市，改革10年间，大庆没有发生有公安机关责任的较大火灾事故，亡人由2004年的11人，减少到近年的2到4人。这种反差主要得益于两项重大改革：第一，是“全警管消防”改革，使全市可以管消防警力增长17倍，最大限度解决了“防”的问题。第二，是现役消防进驻后，坚决保留了职业消防和企业消防，构建了现役、公安、石油、石化消防密切配合的多元化“大消防”格局。大庆几十年培养的油化专业消防人员、灭火经验得到完整保留，与现役指战员素质好、集结快形成了优势互补，完全符合国务院后来提出的多元化消防队伍建设方向。公安部评价“大庆是全国多种形式消防队伍建设的典范”，明确提出“推广大庆全警消防作法”。四是彻底解决了办证难问题。实施“全警管外事”，将市局出入境管理业务下放分局，办证地点由原来1个增至19个，标志大庆的公安分局成为全国职权最丰富的综合执法实体，大庆民警成为对应群众事小、事多、事杂特点的“多功能警察”。外事改革第二天，办事群众就编出顺口溜：“以前复印收费，照相排队，办证太费劲儿；现在复印不收费，照相不排队，办证挺得劲儿。”

五、10年改革，使大庆公安履行了“大庆原油被偷到哪里，大庆公安就打到哪里”的政治责任，以“七大战役”为标志，大庆油田由重点整治地区变成全国治安最好油田

作为全国最大陆上油田，涉油案件历来是影响大庆稳定的重要因素。然而受改革前的体制限制，涉油问题一直没有得到很好解决，在国家六部委每年油气田整治行动中，大庆无一例外都是重点整治地区。改革构建了以油田分局为尖刀的“全警打油”新格局，确立了“惩大教小、截源打伞”新原则，打出了“一年一场大仗”新方向。10年中，先后出兵6省（市）23市，横扫黄河以北，决战决胜打下了大庆“2007.02.06”、哈尔滨“2009.05.25”、绥化“2011.02.16”、齐齐哈尔“2011.11.05”、辽宁盘锦“2012.05.10”、内蒙古通辽“2013.03.30”、河北沧州“2013.04.28”等“七大战役”，累计行程5000多公里，集中用警1400余人次，缴获返还大庆原油25000吨。“七大战役”打出了大庆警察声威。此后，不用市局统一组织，分县局层面已经形成随时发现、随时打击的良好局面。2014年，多个分县局又先后在吉林松源、哈尔滨、齐齐哈尔等地打掉数个犯罪集团。以“七大战役”为龙头，10年中，总计破获涉油案件38720起，抓获涉油犯罪人员16688人，分别是改革前2.2倍和2.9倍；开井放油案件由日均开井三四十井次降至几井次的最低水平，天然气配送率由从前70%多增至99%的历史峰值。10年中，共为油田挽回直接经济损失2.42亿元，累计收缴原油5.42万吨，直接支援了大庆油田持续稳产4000万吨战略任务的完成。2007年，大庆油田开始退出重点整治行列，目前被中石油评价为“全国治安秩序最好的油田”。

六、10年改革，使大庆公安基本实现“全面争创一流”目标，基础建设水平发生根本性增长，为大庆公安事业持续发展夯实了不可或缺的根基

改革前，因保障体制问题、管理使用问题，外界认为“钱厚”的大庆，公安基础建设水平并不高，有的还很脆弱。按照“零成本”原则，改革之初，20个分局大多没有条件集中办公，分散在改革前的135处场所，其中，租借46处，警均使用面积不到10平方米。31个农村派出所，租借房屋22个，危房4个，条件极为艰苦。市局部门的大量专业用房都未达到部颁标准，信息化建设一直徘徊在起步阶段，很多单位还遗留了外债。改革后，减少内耗的保障体制、开源节流的使用机制、量入为出的管理理念，使基础建设一年一个新变化，年年都有新进步，基本实现了“人无我有、人有我好、人好我新”的“创一流”目标。一是基础设施全面改善。按照“办公要简朴、装备要实用、特警要从优、不留后遗症”的建设理念，清了外债，没欠新账，共为分局解决办公用房2.68万平方米，警均办公面积由10平方米增至34平方米，增长3倍多。市局新增技术用房3.01万平方米，随着2015年最后一批项目峻工，市局各部门年内确保全部达到部颁标准。为四县新建和改扩建农村派出所26个，市区监管场所硬件也将全面提档升级。全市58个执法办案区全部达到公安部标准，全省唯一。二是警用装备全面更新。固定资产总额达到12.12亿元，是2004年3.79亿元3.2倍；警用装备达到10.1万件（套），计算机警均1.8台，执法车辆平均2人一台，装备种类、实用功能、配置程度接近全国先进水平。三是通讯技术全国最好。用不高的成本，在全国首个建成部颁标准的350兆PDT数字通讯系统，公安部评价“具有划时代、里程碑式的意义”，为指挥调度、动态勤务、快速反应提供了直接支撑。特别是通过自主开发的警车轨迹回放、对讲机定位捆绑等模块，为队伍管理、提高效率做到了坚强保障。四是信息化步入全国一流。坚持“支持科技无上限”，强力推进信息化“二次革命”，通过资金倾斜、人才倾斜和集中发力等超常举措，先后获得自主知识产权11项，建成模式独特、功能先进的国保、技侦、情报、网安、治安、经侦、交通、消防、视频侦察等16个专业研判中心，警用地理信息技术填补全国公安系统一等奖的空白，司法物证鉴定首个通过国家认定。信息化在追赶中完成了从仿照借鉴到自主研发，从基础建设向专业信息化的“两个转型”，整体水平迈入全国一流。回顾10年，改革解决了办公用房、技术用房、警用装备、保障体制、科技建设投入机制等绝大多数基础性问题，今后发展已经没有了制约性障碍。

七、10年改革，使大庆公安队伍面貌发生了根本性改变，培养了一支坚强干群队伍，营造了风清气正的氛围导向，消除了社会杂音，赢得了群众真心拥戴

改革前，省委先进性教育督察组到大庆检查时，明确向市委组织部门反馈，称离退休老干部对公安机关买官卖官反响强烈，市委组织部领导要求市公安局党委认真查处，公安队伍整体上社会评价不高。10年来，我们用改革考验干部，用改革锻炼培养干部，社会影响力越来越好。一是大量用人但没有不良反映。坚持“敬业精神强，人品素质好，能力水平高”的用人导向，市局党委“不要、不收、不理”，监督民警“不找、不请、不送”，10 年累计交流调整干部2469人次，社会平静、内部信服。二是严格管理促进了退出机制。基层实战化、干部实战化、警队标准化的改革，不养闲人、懒人，鱼目混珠、滥竽充数的现象明显减少。10年间，先后有50多名长期不上班或不适应岗位要求的民警，主动选择调离或退出。全警对改革拥护率接近100%。三是教育训练保障了能力提升。为保证改革目标实现，配套实施队伍训练体系革新，将原来企业管理、学历教育、基础老旧的大庆警校，建成全警培训、全省示范、全国先进的教育训练基地。建立干部集体培训、全警每年轮训制度，满足了改革对警察能力的更高要求，无论每次改革动作多大，队伍与社会都没有产生排斥与质疑。四是警民和谐度越来越高。从2004年下半年酝酿改革开始，提出并努力践行对群众“忠心、公心、虚心、爱心、诚心、热心、细心、耐心、恒心”的“九心”承诺，连续11年坚持“周三接访”，连续11年坚持“警民座谈”，连续11年坚持冬季全警大巡逻的“百日会战”，连续7年坚持“五进七讲”向人民报告，连续6年坚持“人性化执法”，对群众诉求永不放弃。警民和谐程度达到98.8%。

八、10年改革，成功开创了无增长改善的“大庆模式”，叫响了公安改革的“大庆经验”，大庆公安在全国形成了特有的声望和影响

与以往不同，改革10年的每一点变化和进步，都尽可能不向上级伸手去要，努力改革体制、盘活存量、内部挖潜。以改革第一年为例，编制一名未增，且在2007年编制整顿后，由5522名减至5058名。经费一分未增，在财政上划中反而减少2300万元，借助改革形成的节约机制，工作未受影响。警察一人未增，但一线执法警力却净增105%，按当时警力换算，相当于一线增警1116名，而且没有多花财政一分钱，否则政府每年将增加几千万甚至过亿元负担。更难能可贵的是，大庆执法一线全是正式民警，没有一名非警务人员，既节约了政府额外投入，也杜绝了由于执法失误对公安和政府形象的破坏。这种低成本或零成本的改革方式，得到全国公安机关和社会研究机构的关注，先后有200余个公安团体来大庆考察改革，有的来过多次，有的已借鉴实施。2010年，中编办转发了大庆公安改革经验，公安部指定我们在全国政治部主任培训班上汇报改革作法，并下发文件要求各地学习借鉴。外界开始悄然兴起“大庆模式”“大庆经验”的提法，被称作“国内迄今为止最为成功的公安改革范例”，成为大庆社会治理创新、黑龙江公安体制改革的一张名片。

九、10年改革，彻底摆脱了仰视先进的被动姿态，改革大胆自信，创新从容不迫，探索了实践扎实、方向明确、动力充足的“6+1”大庆现代警务之路

长期并自觉承认与沿海的巨大差距，凡到南方公安考察，必称“学习先进地区”。通过改革10年不懈努力，明显转变了这种思维定式，不再迷信经济发达地区，不再坐等公安部推广政策，并屡屡让南方把学习目光投向大庆。特警突击队、命案统侦统勘统诉，早于南方，早于全国。“居住证”首创采集十指指纹和DNA做法，让先行城市回过头来学习观摩。独树一帜的“一种体制、五大支撑”应急指挥体系，被国家应急小组的专家评为全国顶级，广州市公安局总工程师两次带队来庆交流。监控系统开始就摒弃南方“市场化”动作方式，实施建、管、用一体化的“产权自主”模式，三次在公安部组织的全国会议上介绍经验。警察心理训练起步晚，但建成全国唯一先进室内综合训练馆，吸引上海市公安局在省际交流中主动调整到大庆培训。监管场所硬件水平不高，但管理经验吸引苏州市公安局两批整建制到大庆参观。特别是取消协警的改革，不但走在全国前面，走在了规范行政执法主体的政策前面，更走在了辅警最多、尾大难掉的经济发达地区前面，其深远影响将不逊于公安改革。回顾这十年，正是依靠改革积累的体制自信、机制自信、能力自信，坚定提出以“科学化、法制化、人性化、信息化、优质化、社会化”为方向，以公安文化建设为动力的“6+1”大庆现代警务之路。

十、10年改革，大庆公安在弯道超越中得到启迪，依靠这些被反复证明的成功经验，确保改革始终没走弯路，没走错路，没走回头路

回顾过去不平凡的10年，改革所以能够实现“从路径依赖到弯道超越”，非常关键的一点，是在改革实践中不断积累、提炼反思，并勇于坚持了“六条基本经验”，

第一条：铁人精神是永远旗帜。2004年8月，当改革尚处于论证阶段，首先做出一项比改革本身更重要的决定，即提出“铁人精神——大庆公安永远的旗帜”。10年来，高举这面旗帜，创造条件启动了公安改革，并从中不断寻找突破、汲取力量，相继提炼了“忠诚、奉献、务实、创新”的大庆公安精神；建立了“责任、效率、质量、荣誉”的岗位理念；树立了“人人是服务窗口，人人是公安形象，人人是联系纽带，人人是群众希望”的总要求。继而确立了“法律至上、服务为本、三老四严、公平公正、文明规范、正直诚信、团队如家”大庆公安核心价值观，解决了观念转变这一至关重要、决定成败的根本问题。铁人精神这面伟大旗帜，为我们发掘了取之不尽的力量源泉，逢山开道，遇水搭桥，不再畏惧持续深化改革的任何艰难险阻。

第二条：真心为民不遗余力。改革意味重建，思路决定出路。回顾这10年，公安改革很多举措没有先例，也一时难找规范依据。破冰先试的底气，是看准了群众急需，对老百姓有利。2005年减层改革，领导机关希望新机构能叫派出所，但我们认为群众看的不是牌子，而是基层单位的实战功能，所以坚决选择了分局，保证了功能拓展性，为此减少了很多麻烦。连续的综合执法改革也是这样，因为每步都冲着老百姓期盼，很容易得到支持，其他改革遇到的难题，在大庆都没有成为问题。这让我们确认，只要把真心为民作为观察问题、思考问题的基本出发点，不论改革步子多大，方向都不会错，实践都不会偏。

第三条：实事求是一以贯之。弘扬铁人“有红旗就扛”的精神，更严守“干工作要经得起子孙万代检查”的告诫，纠正“立案不实”不怕丢荣誉，实行“抽签迎检”不树典型，坚决不搞锦标主义。10年来，在别人琢磨口号时，我们开始研究数据；别人开始关注数据时，我们转向研究安全感和满意度，一切从实际出发，始终领先一步。10年来，我们坚持创新是改革，巩固也是改革。深化市局国保、交通、消防、外事改革，下放职能时坚决不单设机构；消防队伍建设，坚持走多元化道路，现在证明都是正确而合乎实际的。回想这10年，改革所以波澜不惊，与矛盾面前不回避、成绩面前不保守、外人面前不作秀有很大关系，始终保持锐意改革劲头，衡量自身承受能力，考虑社会接受程度，把握政策释放空间。实事求是，是大庆公安改革最宝贵经验之一。

第四条：公平待警风清气正。把所有民警看成兄弟姐妹，一视同仁。坚持政治公平，针对行业性的压职压级问题，创新警队建制，在法律框架内为民警争取正常干部待遇。坚持机会公平，不看权、不看钱、不看关系，坚决把位置留给敬业干部、年轻骨干、技术标兵，清正了风气，也保护了干部。坚持待遇公平，创立救助基金，表彰优秀警嫂，培训民警子女，抚养英烈后代，让民警付出尽可能得到回报。坚持纪律公平，对的就支持，错的就批评，不牺牲民警正当权益，不包庇违法违纪问题，10年查处违法违纪案件49起63人，开除9人。未因队伍和风气问题，给事业发展造成阻挠和影响。

第五条：改革创新永不停步。10年改革让人们认识到，长期存在的问题必须用改革解决，而且是迎刃而解、事半功倍。“顽疾”就是原有体制解决不了，还一直去走老路造成的。回首这10年，扪心自问，如果不改革，如果不持续深化改革，一切都是常规抓法或就此停滞，能不能取得如此的成绩？结论必然是否定的。变化肯定会有，但绝不会这么大。交通管理效果所以逆势增长，没有2005、2010、2014年的三次改革，是难以想象的。无论外界评价有多好，都没有故步自封、懈怠自满。坚信守旧是没有出路的。

第六条：文化建设是不竭动力。2005年改革后，预期3到5年的体制优势所以没有消失，现在看，是改革树立的警务理念、管理方式、标准原则、创新意识，已经悄然渗透到了广大干警头脑当中。比如，要求干部做到“重公义、守规矩、节私欲、讲团结、多学习、强责任”的“六个坚持”，要求全警自省的“精神什么状态、工作什么劲头、结交什么朋友、办理什么事情、业余什么爱好、出入什么场合、生活什么标准”的“七个方面”，继而产生无形的感召力、凝聚力和推动力，最终汇成了现在的“思想文化、行为文化、科技文化、专业文化、管理文化、警营文化”等“六个文化”。因而，文化建设作为“6+1”的重要组成，不是盲目设定，不是应景之举，而是实践已经见到的明显效果，是改革得以持续进步的内因所在，也是支撑今后发展的根本动力。

过去不平凡的10年，改革所以能够取得如此丰硕成果，归功于省厅和市委、市政府的坚强领导；归功于全体市民的殷切希望与坚定支持；特别归功于全体公安干警的不懈努力和拼搏奉献，使改革第一个10年任务得以全面完成。虽然如此，更应冷静认为改革远未尽善尽美，仍需一如既往保持“如临深渊、如履薄冰”的初始心态。从2014年初开始，大庆公安已经确立“健全、完善、深化”的持续改革主题，着手考虑新型公安体制与新型社区管理的对接双赢问题，逐步研究公安警种的专业信息化问题，研究社会治理创新中的手段提升问题，沿着所选择的现代警务之路坚定前行，在深化改革的第二个10年里，为大庆300万群众安居乐业做出新的更大贡献。