晚清时期的国有铁路运价问题初探

黄华平

(皖南医学院思政部，安徽芜湖241002)

晚清时期是我国铁路运价制度萌发之际，外国资本集团凭借贷款与政治施压手段主导清政府国有铁路的运价权，并将其所在国的铁路运价制度悉数移植到中国，我国铁路客货分等运价制度由此产生。目前，学界对近代铁路运价史的研究还处于待垦阶段，成果寥寥。①主要成果有宋希斌、熊亚平:《近代中国铁路货等运价制度变迁初探1915—1937》，《兰州学刊》2012年第7期;黄华平:《论南京国民政府时期的铁路运价治理》，《历史教学》2012年第18期。本文拟就这个问题作初步探讨。

一、铁路运价权丧失与运价制度移植

晚清时期是我国铁路初始运营阶段，作为铁路运营制度中最为重要的铁路运价尚无体系可言，均为各路自定。这些铁路的运营与管理之权均为外国资本集团及其代理人所掌握，铁路运价权也自然落入其手，各路的客货运价制度由此诞生。

(一)铁路运价权丧失。

铁路运价权是独立国家行使行政主权的一种表现，但晚清时期我国铁路运价权却为外国资本集团及其代理人所垄断，清政府只在名义上拥有部分国有铁路的运价权。

首先，外国资本集团垄断主要国有铁路运价权。至1911年底，京汉、沪宁、正太、关内外、株萍、汴洛、道清和京张等路已建成运营，外国资本集团则直接掌控京汉、沪宁、正太、汴洛和道清等路运价权。运价权的旁落，主因是外国资本集团往往挟以所在国贷款和政治的双重压力，诱迫清政府签订铁路借款合同而获得。比如，1898年6月，清政府为筹集芦汉铁路筑路资金，同俄法比3国集团中的比利时铁路合股公司签订《芦汉铁路行车合同》，规定:“(清政府)委派比公司，由比公司选派妥人，将该路代为调度经理，行车生利。”［1］通过该合同，比国公司凭借投资人的身份不仅主导该路的筑路权，还取得芦汉铁路初期(直到被中国收回)的运营权，这自然也包括铁路运价权。此后，俄法比3国资本集团又以同样的手段，攫取正太和汴洛2路的贷款权和未来铁路的运价制定权。无独有偶，同一时期的英德美资本集团也竞相向清政府施以政治压力，并以借款方式控制中国铁路建设和运营。他们先后与清政府签订借款与行车合同，取得对沪宁、道清及粤汉等路的控制权，铁路运价的制定权也当然成为其囊中之物。

其次，清政府象征性地掌握部分国有铁路的运价权。京汉、正太和沪宁等路运价权的丧失主要原因是借外债，因此没有借外债(或借外款但没有以路作为担保)的铁路，清政府名义上掌握运价的自主权，这包括李鸿章早年主持修建的唐胥铁路、关内外铁路、株萍铁路和京张铁路及其延长线，但这种自主权也只具象征性。因为我国铁路创办早期，清政府既缺乏对铁路运价重要性的认识，也缺少掌握铁路管理技术和运营经验的人才，铁路运价究竟如何制定，又采取何种形式与内容，都是要依赖来自西方国家的管理人才。因此，掌握唐胥、关内外、株萍和京张等路运营的也只能是洋员，其制定的运价制度悉数挪移自英国。

因此，晚清时期我国铁路运价的制定权主要为外国资本集团所支配，清政府则居于从属地位。对于造成这种情形的原因，学术界普遍强调外国资本集团借助贷款或政治向清政府施压所致，而忽视了一个重要原因，即清政府在铁路初始运营阶段，对于西方铁路技术及其管理的依赖。

(二)客货分等运价制度移植。

晚清时期，我国国有铁路主要挪移英、法等国的客货分等运价制度，其在各路的具体内容、形式和标准虽然存在差异，但客货分等运价的要义都已具备。

首先，在客运业务上，旅客基本运价率均按照票等确定。各路客票分为3种，即头等、二等和三等，各等客票基本运价率不同，等别越高运价率也越高。比如，京绥铁路丰台至南口段通车时，路方发行3种客票，各等基本运价率(每人每华里)分别为0.024元、0.016元和0.008元。［2］1958-1961正太路局则规定乘客在车站购票每法里运价分别为0.064元、0.032元和0.016元，如果旅客在车站没有来得及购票，上车后购票则需要加价，分别为0.096元、0.048元和0.024元。小孩3岁以下免费，3—10岁需付半价。［3］株萍路局各等票基本运价分别为每法里0.016元、0.012元和0.008元，如在车上购票则分别为 0.024元、0.018元和 0.012元［4］3567-3568。客运业务中的行李和包裹运价，各路均规定各等旅客除携带规定重量的行李外，只有超重部分才需要交纳运费。比如，株萍铁路局规定:“头等准带120斤，二等90斤，三等60斤，幼孩买半票者头二等准带60斤、三等30斤，每担一启罗密达(法里)在车站买票者收洋5厘，在车上买票者收洋7厘5毫，不及1担亦作1担算，1 担有零即另作 1 担算。”［4］3567-3568

其次，在货运业务上，货物基本运价率也是按照货物等级来确定的。比如，1906年京绥路局将货物分为头等、二等、三等和危险等，各等货物基本运价率分别为(每吨每里)0.02元、0.015元、0.007元和0.04元或(每担每里)0.002元、0.0015元、0.001元和0.08元。1910年路局将货物改为5等，头等货物运价与之前一样;二等货物每吨每里收费增加0.001元，每担每里增加0.0001元;三等货物则按原来二等货物原价每吨每里减0.003元，每担减0.0004元;四等货物整吨按照原来三等货物原价核收，零担每里减收0.0002元;危险货物改为每吨每里收费 0.025元，每担每里收费 0.015元。［2］1958-1961津浦路局1910 年运营时也将货物分为4等，并规定危险品每吨每英里0.75元，每担每英里0.005元;头等货品的运价有内地、外洋之分，内地头等货每吨每英里0.004元，每担0.0004元，外洋头等货品每吨每英里0.005元，每担0.0005元;二等货品每吨每英里0.003元，每担 0.0003元;三等货品每吨每英里0.0015 元，每担 0.00015 元。［5］2713分等货物之外，各路对于不能归入某等的货物实行单列运价。比如，在京绥路局，“马牛骡驴”按每头每里收费 0.02 元。［2］1958-1961津浦路局将黄牛、水牛、马、驴、骡划为一类，每头每英里0.03元，山羊、绵羊、猪类，每只运费0.005元，狗0.01元，骆驼 0.06 元。［5］2717

晚清时期，客货分等运价制度当中的旅客免票与减价、货物特价与专价，以及“递远递减”计价原则等也都零星产生，共同构成客货分等运价的主要内容。

二、邮传部的铁路运价治理

邮传部未成立前，我国国有铁路运价权为外国资本集团所垄断，客货分等运价内容也由各路自订，既造成各路运价的混乱，也自然有利于帝国主义对中国的侵略，突出表现在他们通过掌握运价权，给予外国资本或有外资参与的企业以特别优惠运价，这种不公平的运价对中国本土民族企业是不利的。1906年邮传部成立后，试图进行铁路运价治理，措施包括限制任意的免票与减价、实施特别情形的客货运价优惠和试图统一各路运价。

(一)限制任意的免票与减价。邮传部成立之初，各路局免票与减价票现象非常普遍，严重影响铁路收益。针对这种情形，邮传部加强了对政府官员乘车、货物与军事运输等方面运价的监督与审核，重点是限制任意免票与减价。

在政府官员与公物运价方面，“从前各衙门各处局所乘坐火车，均由铁路总局发给免票，以致日久生懈，多有浮冒等弊”，为杜绝弊端，1906年底邮传部规定:“所有各处局所若因公取免票，均向本部呈请才能发给。”［6］并颁布《铁路免价减价章程》，明确政府官员和公务人员乘车的免价或减价条件与幅度［7］。光绪三十四年(1908)12月5日，邮传部鉴于前定《铁路免价减价章程》“专指客票而言，于运货章程尚未订定”，而“迩来各部省办公人员官用物品咸商请发给免票，若不议定限制深恐亏累日多”，特重新拟定《铁路免价减价变通办法章程》8条，对官运物料免票进行限定［8］。结果是“京奉等处铁路局向日免费极多，近经邮传部大加整顿，已将寻常免票一律收回”［9］。

在货物运价方面，邮传部非常谨慎，不轻易批准减价。光绪三十三年(1907)6月御史叶芾棠向邮部提议，整顿路政，“重减车价，俾人获利，便货得流通”，邮传部则以“铁路车价应就各路成本及每年修养之费通盘筹算，酌定价目，若任意减价，势必入不敷出”［10］为由，没有同意其主张。1910年，京师商务总会要求划一银元运价，邮传部也予以拒绝，理由是:“若如该商会所请两路装运银元划一运价，将来同等之货必至纷纷援例请求核减，实于铁路他项进款有碍。”［11］

在军事运价方面，邮传部曾颁布《铁路免价减价章程》，笼统规定半价收费。1909年，邮传部与陆军部共同拟定的《陆海军铁路输送详细章程》，进一步明确规定:“军用执照共分两种，一曰军人乘车执照，一曰军用品物输运执照，均由陆军部颁布”，“凡陆海军军人暨车马、兵器、弹药、粮秣、服具、工作器具及一应军用物品中，如持有军用执照附搭中国官商铁路来往输送者，其运费均照该路所定价目减收半价”。而“乘车人员其所带行李须按照该铁路定限携带，逾限照章收价”，并规定“军用乘车执照自协、参领以上应坐头等车，协、军校以上应坐二等车，弁目以下及陆海军学生视各路情形坐二等或三等车，学员则按其现在任官阶等级发给执照”［12］。

(二)实施特别情形的客货运价优惠。在特别情形下，邮传部也会考虑实施客货运价优惠，这些特别情形主要为救济灾荒与扶植实业发展。

为救济灾荒，邮传部对输送难民、查赈人员和赈灾救济品实施减价。1910年5月，民政部外城总厅转咨邮传部称:“湖北饥民彭光荣等由湖北逃荒到京，据称具系沔阳州人，情愿回籍”，请邮传部“发给官车，从速资送”。邮传部当即饬令京汉路局办理，京汉路局于5月16日“预备三等车1辆附挂票车，径送该难民至孝感站沔阳地界下车”［13］。1907年底，京城“近几灾区既广，待哺饥民尤众”。邮传部为平粜京城粮价，对京奉、京汉两路局运京之米、粮和麦子实行减价优待，“京奉一路官运赈济杂粮，业经臣部奏准暂行免价”，其他非官运赈济货物“凡由关外运京粮米在200英里以内，每吨每英里仍减为0.003元，由201英里至300英里每吨每英里减为0.002元，自300英里以外每吨每英里只收0.0015元”［14］。“京汉官运平粜向有另立官价章程，并无商运之例可援，饬令京汉局拟照商价一律核减九五”［15］。

为扶植实业发展，邮传部对特定货物实行减价。1909年2月御史徐定超奏称:“河南彰德、直隶、磁州一带产煤极旺，以火车运费极巨，行销不畅。火车每辆运煤25吨由磁州、彰德至汉至京运费约在100元左右，以运之重致内地矿产不能畅达。”同月，山西巡抚宝棻也奏称:“晋矿因各路运费过巨，正太为尤甚。平定煤矿由矿井运至屯机每吨运费不及3元，自阳泉由火车运至石家庄再运天津统计运费需200元上下，每吨核计成本12元有零，津地行售之唐山煤仅售洋9元上下，若因运费过巨致售价昂贵，与唐山等煤矿相形见绌，晋矿恐无发达之机。”为此，他们向邮传部请求减价。邮传部同意对豫、晋两地煤炭运输实行减价，规定:“六河沟烟煤由京汉装运者，其运费比临城整车价略减，不论装车多少75法里以内(每吨每法里)收0.0125元，自76法里至 150法里收0.009元，自151法里至300法里收0.00665元，自301法里至550法里收0.006元，自551法里至900法里收0.005元，至900法里以外收0.0045元。”山西烟煤“由正太运到石家庄再装京汉车往他处，每日装16车者，正太路照寻常价目每100元减21元”，而山西硬煤则“不论装车多少，正太路照寻常价目每100减15元”［16］。

(三)试图统一铁路运价制度。1911年9月，邮传部向资政院提交《路律·车务编》，关于铁路运价制度有7条，分别规定:“凡定运费不得逾法令所限之率，如因维持公益及商业，邮传部得令改定”;“凡定运费应遵邮传部所颁表式填报核行，有改正时亦同”;“凡运费除与货主订有运约皆现交国币”;“凡运费起算法程以五里，币以一分，重量以斤担，面积以平方，尺体积以立方尺”;“凡车票应载明等级价值期限及起讫区域，远行车及睡车位次，有编号者车票编号亦如之”;“凡特别票除本律及车务章程所定各项执照外由各路自拟办法呈邮传部核行”;“凡以包运为营业者，除本律及车务章程规定外者，皆遵守农工商部运送章程办理”;等等。［17］1394《车务编》实质上就是邮传部试图通过制定统一的铁路运输法规，来收拢铁路运价制定权的尝试。但该法规未及公布，便夭折于革命。

三、国有铁路运价存在的问题

邮传部对国有铁路运价的治理，很显然并没有达到预期的效果，特别关涉最为重要的运价权问题。主要国有铁路京汉、沪宁、关内外等路虽名为国有，在运价制度调整上也得向邮传部呈报，但邮传部并不能主导各路订立基本运价率。晚清时期的铁路运价问题重重，主要表现为:

一是铁路运价权丧失，运价主体呈现多元。晚清时期，我国铁路运价权主要为外国资本集团及其代理人垄断，其中英国人攫取京绥、道清、沪宁、沪杭甬等铁路的运价权，法国人垄断京汉、正太和汴洛等路的运价权，德国人则牢牢掌控胶济铁路的运价权，而清政府只是象征性地行使株萍和关内外等路的运价权。这就使得我国铁路运价权为多个外国资本集团所掌控，运价主体呈现多元性。

二是铁路客货运价混乱，形式多样。正是因为我国铁路运价权丧失和其运价主体的多元，致使晚清时期铁路客货运价混乱，“吾国各路创办之初，多因借款关系各不相谋，通常用何国款项建筑即采用何国制度，既无全国一定之标准，更无各路划一之政策”［18］。英资所涉沪宁、沪杭甬、京绥和道清等路以英国铁路运价为蓝本，而法资所系的京汉、正太和汴洛则挪移法国铁路运价模式。比如，在货物分等上多数路局分为4等，也有分为5等或6等;货物运价计费的单位里程和重量也很不一致，英资所系各路铁路运价有英里与华里之分、担和吨之分，而法资所涉各路则以法里为标准，并有零运和整车两种计量单位。比较而言，英国式的铁路运价模式居于优势，更受到中国人欢迎，遂逐渐代替法国运价模式，并最终成为我国后来铁路运价制度的范本。

三是铁路运价政策缺失。晚清时期，我国政府对铁路重要性认知及其相应管理经验的缺乏，以及政府对铁路运价权丧失，导致铁路运价政策很长时间里处于空白。邮传部成立后，虽然在旅客和货物运价的免价与减价问题上进行过干涉，但比较零星与笼统，缺乏具有对整个社会经济或某行业发展起杠杆性作用的运价政策。各路均依外国资本集团的利益为取向，制定不公平和有损于民族工业的铁路运价政策。典型的例子，即是京奉路局从1905年起，对渗入英国资本的开平煤矿所产煤品，给予降低运费的特价待遇，“在50英里以下每吨每英里运费0.015元，由50英里至150英里每吨每英里运费0.012元，逾150英里以上每吨每英里运费 0.011 元”［17］2102。

尽管晚清时期我国国有铁路运价权为外国资本集团所垄断，运价内容多样与混乱，且沦为帝国主义侵略中国的工具，但也不乏积极意义。一是铁路客货分等运价制度的要义均已产生并被实施，开近代我国铁路运价制度之端绪;二是外国资本集团直接挪移当时最先进的英、法等国铁路运价模式，使我国铁路运价制度从一开始就处于高起点，节约了国人对铁路运价内容的探索过程。

［1］ 芦汉铁路行车合同［M］//王铁崖.中外旧约章汇编:第1册.北京:三联书店，1957:780.

［2］ 交通部、铁道部交通史编纂委员.交通史路政编:第9册［M］.南京:编者印行，1935.

［3］ 正太铁路载客运货章程［J］.交通官报，1910(16):20-21.

［4］ 交通部、铁道部交通史编纂委员会.交通史路政编:第11册［M］.南京:编者印行，1935.

［5］ 交通部、铁道部交通史编纂委员会.交通史路政编:第10册［M］.南京:编者印行，1935.

［6］ 邮传部发给免票章程［N］.盛京时报，1909-04-02.

［7］ 限定铁路行车免价减价章程片［M］//沈云龙.近代中国史料丛刊:第14辑，邮传部编.邮传部奏议类编·续编.台北:文海出版社，1967:439-440.

［8］ 铁路免价减价变通办法章程［M］//沈云龙.近代中国史料丛刊:第14辑，邮传部编.邮传部奏议类编·续编.台北:文海出版社，1967:1065-1066.

［9］ 京师近事［N］.申报，1909-04-06(5).

［10］ 邮传部奏复议整顿路政事宜折［J］.东方杂志，1907(10):211.

［11］ 邮传部咨本部文［N］.商务官报，1910(13)，“公牍”:5-6.

［12］ 谨将拟订陆海军铁路输运详细章程开列清单恭呈御览［M］//沈云龙.近代中国史料丛刊:第14辑.邮传部编.邮传部奏议类编·续编.台北:文海出版社，1967:1667-1673.

［13］ 本部咨民政部湖北难民已于十六日备车遣送文［N］.交通官报，1910(17):18.

［14］ 遵拟招商平粜减收火车运费办法折［M］//沈云龙.近代中国史料丛刊:第14辑.邮传部编.邮传部奏议类编·续编.台北:文海出版社，1967:759-760.

［15］ 督宪杨准邮传部咨直隶采粮平粜减收车费事宜札饬赈抚局查照文［M］//沈云龙.近代中国史料丛刊三编:第86辑，甘厚慈辑.项城袁世凯有关资料丛刊:北洋公牍类纂续编(二).台北:文海出版社，1990:1203.

［16］ 议复运煤减价办法折［M］//沈云龙.近代中国史料丛刊:第14辑，邮传部编.邮传部奏议类编·续编.台北:文海出版社，1967:439-440.

［17］ 交通部、铁道部交通史编纂委员会.交通史路政编:第2册［M］.南京:编者印行，1935.

［18］ 马廷燮.我国各路制定运价之史的分析［J］.交通杂志，1934(2－3期合刊):109.