论地方党政干部应急能力及提升路径

刘晓苏

(淮阴师范学院政治与公共管理学院，江苏淮安223300)

提升地方党政干部处置突发事件的应急能力是社会治理创新的必然诉求。随着全球化和信息化进程的日益推进，社会变迁的速率大大加快，各种突发性的危机事件接踵而至，如何在转型发展中跨越“中等收入陷阱”，是实现国家治理体系和治理能力现代化目标无法回避的现实问题。近年来，对政府应急管理的社会需求不断增多，国家由此也在机构、体制、机制等诸多层面投入了大量的公共资源。但是，一个不容忽视的事实是，在庞大的政府应急管理体系中，地方党政干部的应急能力是一个尤为关键的因素，因为地方党政干部是各种公共危机事件的直接处置者，其应急水平高低直接影响并决定着应急管理活动的效果。因此，讨论地方党政干部应急能力讨论无疑具有重要的实践价值。

一、地方党政干部应急能力研究现状

地方党政干部应急能力建设是理论界热议的焦点。目前，突发公共事件日益呈现出多发、频发和复合性的态势，造成的损失和社会影响也日益增大。作为对实践诉求的理论回应，学界基于不同的研究角度和目的，对地方党政干部应急能力问题进行了较为深入的研究。

一是基于宏观的角度，从整体上梳理党政干部应急能力要素。周万生等人认为，领导干部应对群体性事件须提高五种能力，即经济社会发展的驾驭能力、利益关系的协调能力、群众情绪的疏导能力、宣传舆论的引导能力、突发事件现场的处置能力。［1］陈群祥认为，领导干部除了应具备应对突发事件的基本能力外，还应具备敏锐的公共危机意识、果敢的担当能力、高效的决策指挥能力、娴熟的法律政策解读适用能力以及亲和的沟通能力。［2］张振学认为，领导干部应对突发事件的能力包括高瞻远瞩的预见力、临危不乱的沉着力、准确无误的判断力、思维敏捷的应变力、有条不紊的组织力、振奋人心的鼓动力、英明果断的决策力、快捷高效的执行力、稳定大局的控制力。［3］总体而言，大多数学者是就宏观层面展开对党政干部应急能力探讨的。

二是基于中观的角度，从应急管理的过程入手研究党政干部应急能力要素。方铭勇等人提出，逻辑思维及反应、鉴别能力，决策能力，指挥能力，执行能力，沟通能力，协调和指导督察能力，依法行政能力，学习和总结能力等8项能力对于应急管理的各阶段来说都是必需的，但不同阶段的能力权重有所差异。［4］许厚今认为，提高各级领导干部处置公共事件的能力，应该关注预防、处置和恢复能力;预防的重点在于预警，处置的重点在于控制，恢复的重点在于善后。［5］沈小平从对突发事件各个环节进行系统控制和管理的角度，将领导干部应急能力区分为敏锐预测预警的能力、快速应急反应的能力、沉着处置现场的能力、妥善进行事后处理的能力、正确引导舆论的能力。［6］从过程的角度着手探讨党政干部应急能力要素，目的在于能力建设更有针对性。

三是基于微观的角度，对党政干部的某项应急能力进行探究。戴鸿关注基层干部应对突发事件中的心理危机问题，认为基层干部心理危机严重化、复杂化和普遍化是其能力不足的体现，并探讨了缓适心理危机的方法。［7］李荣志等人从预警、保障、响应、应急恢复和行政问责等不同层面，对某省党政干部突发事件中的应急意识进行了调查分析。［8］李倩、詹碧澄等人则认为，在突发事件应对实践中，有些领导干部在运用媒体能力方面还存在着不少欠缺，需要加强领导干部引导媒体舆论的能力。［9］对地方党政干部应对突发事件的某项能力进行探讨，使得对研究对象的分析更为深入。

此外值得关注的是，一些学者从跨学科的研究视角，通过导入现代人力资源管理的技术方法，更为详尽地分析了地方党政干部应急能力要素。张建等人从胜任特征的角度概括了基层党政干部危机管理的9项能力，即认知能力、预防能力、感受能力、判断能力、控制能力、沟通能力、学习能力、恢复能力和成长能力。［10］张培良在利用素质冰山模型归纳出公务员应急能力要素集合的基础上，提出公务员应急能力的核心内容，即掌握信息、快速反应、协调各方、掌控局势、应急决策、有效处置。［11］借助现代人力资源管理技术方法，一定程度上提升了地方党政干部应急能力设计的效度，也提高了地方党政干部应急能力建设的信度。

上述研究成果为完善地方党政干部应急能力要素设计奠定了基础。从总体上对干部应急能力的把握到分不同阶段甚至是专项探讨干部的某项应急能力，从着眼于传统的定性分析到试图导入量化的技术方法，从理论梳理到实证分析，学界对地方党政干部应急能力的研究渐趋深入和成熟，地方党政干部应急能力要素探讨的科学性也逐步提升。可以说，这些成果作为知识框架、理论范式和分析工具，为进一步的深入研究提供了可资借鉴的有益素材。然而，上述研究也存在一些值得商榷或亟待改进的地方。

一是对地方党政干部应急能力框架中的综合知识储备问题关注不够。知识是能力的基础，突发事件处置的成效一定程度上取决于地方党政干部对应急管理知识的总体把握和理性认识。应急管理综合知识储备的不足乃至匮乏，必然使得地方党政干部无法有效回应、化解和消弭各种突发事件，在突发事件处置中也就无法对症下药、理性应对，因而丧失控制事态发展的最佳时机，只能被动应战。在对应急能力的梳理中，一些学者忽视对地方党政干部处置突发事件所需知识储备的研究，即使有所涉及，也往往忽视对综合知识体系的关注。

二是对地方党政干部应急能力探讨中没有充分关注其个性心理特质。心理是个体行为的先导，任何行为的发生都是环境刺激和个性心理因素相互作用的结果。即使面临同样的危机情境，不同个性心理特质的地方党政干部的行为方式也会有较大差异。因此，个性心理等内隐特质是地方党政干部应急管理综合素质中不可或缺的重要组成部分。然而，学界有关地方党政干部应急能力的研究更多地聚焦于其技能范畴，往往忽视个性心理特质这一重要因子在应急管理处置中的作用。目前，虽有越来越的学者开始关注这个问题，但对应急心理的探讨尚需进一步深入。

三是在地方党政干部应急能力探讨中一定程度上忽视了班子能力的耦合问题。应急处置的成效是多重要素综合作用的逻辑结果，地方党政干部个体的应急能力在应急处置中固然重要，但党政班子群体的应急能力耦合在有效处置突发事件中更具意义。事实上，假使地方党政干部群体应急能力结构完全相同或很大程度上相类似，纵然地方党政干部个体的应急能力很强，其班子整体功效也可能不甚理想，甚至会因为能力结构的冲突产生无谓的内耗，以至无法适应应急处置的现实需要。可见群体应急能力的耦合相当重要。但从现有文献来看，一定程度上忽视了地方党政干部群体应急能力结构的协调互补问题。

二、地方党政干部应急能力指标体系

地方党政干部应急能力指标体系设计可以借助胜任力模型的理论框架。1973年，美国学者戴维·麦克莱兰(David McClelland)发表《测量胜任力而非智力》一文，将直接影响工作绩效的个体潜在特质称之为胜任力(Competency)。［12］此后，学者们在此基础上提出了胜任力模型理论。按照当今国外胜任力模型理论的界说，胜任力模型是指为达成高绩效所要求的不同胜任素质要素的组合，胜任力的外延涉及知识、能力、个性或特质三大要素。近些年来，胜任力模型理论在企业界和公共部门得到越来越广泛的应用，也为研究地方党政干部应急能力问题提供了一种新的思路和方法。

(一)地方党政干部个体应急能力要素。

1、地方党政干部的应急知识。

突发事件处置是专业性很强的工作，必然涉及社会治理若干方面的知识储备。动态变化的社会矛盾是任何社会都难以规避的一种正常的、常态化的客观现象，强化突发事件的应急处置能力已成为社会治理创新的必然诉求和重要组成部分。突发事件的发生是在各种约束性条件相互作用、相互冲突、相互妥协的基础上形成的，有其特定的社会、政治、文化和社会根源，对突发事件的成功处置显然离不开对上述相关背景知识的把握。换言之，应急管理知识储备为突发事件处置提供了强力的支撑，缺乏对应急管理综合知识的把握和理解，就无法对突发事件的形成机理和危机演化的规律形成更高理论层次的深刻认知。

地方党政干部的应急知识涉及不同的知识系统。一是政治理论知识。需要掌握马克思主义的认识论和方法论，善于把握事物的发展趋势和内在规律，坚持正确的立场、观点和方法，熟悉党和国家的方针政策。二是应急管理的基本理论和基础知识。作为管理科学的分支学科，应急管理知识体系有其特定的内容和逻辑结构，其中应急决策能力、应急管理流程、应急响应机制和应急协调联动机制、风险评估理论和方法等内容是应急管理知识体系的重点。三是法律知识。熟悉突发事件应急处置的法律、法规，是应对突发事件的基本要求。通过学习法律知识，地方党政干部要弄清楚自己在突发事件处置中的权利和义务，培养良好的依法办事的意识，使突发事件处置能够在法律的框架内有条不紊地开展。四是其他各种社会科学和自然科学知识。除了上述相关知识外，地方党政干部还要不断开阔视野、改善知识结构，涉猎与社会治理相联系的管理学、行政学、决策学等公共管理知识，中国历史、传统文化、社会发展等国情知识，以及网络信息技术和环境保护等自然科学知识，构建多维的知识结构，培养科学的思维能力。

2、地方党政干部的应急能力。

能力是主体能够胜任某项任务、达到特定目的各种能动力量的总称。能力影响任务和目标达成的程度和效率，与个体的工作绩效成正比关系。地方党政干部的应急能力是衡量其突发事件处置水平的重要标尺，直接影响公共危机处置的成效。突发事件的发生和发展有其特定的规律，从系统控制的角度来看，完整的突发事件处置过程包括预防、处置和恢复三个不同的阶段。突发事件发生发展不同阶段的工作重点有所差异，对地方党政干部的应急能力要求也应有所侧重。这里将地方党政干部的应急能力要素的基本构成分为应急预防能力模块、应急处置能力模块和应急恢复能力模块。

一是应急预防能力模块。突发事件很大程度上带有或然性，但也存在着必然的因果联系。因为突发事件出现之初，总会有这样或那样的苗头或迹象。地方党政干部应该善于及时捕捉并梳理那些初露端倪的现象，及时处理这些信息，做出科学的预测、判断和准备。围绕上述要求，将地方党政干部的应急预防能力模块进一步细化为信息收集能力、判断鉴别能力、预测分析能力、风险预警能力以及应急准备能力等5项二级指标。

二是应急处置能力模块。应急处置的能力高低直接关系突发事件下一步可能的发展方向以及事件带来损失的程度和范围。应急处置能力是指，突发事件一旦爆发，必须迅速判定突发事件的危急程度及其影响范围，在此基础上启动相应的应急预案，并根据情势变化科学决策和组织动用各类资源应对突发事件的能力。由此，将地方党政干部应急处置能力模块的要素细化为快速应变能力、政策解读能力、科学决策能力、驾驭全局能力、沟通协调能力、媒体应对能力以及化解疏导能力等7项二级指标。

三是应急恢复能力模块。突发公共事件的出现必然会对社会公共利益造成冲击，也会使政府形象受到不同程度的损害，因此，突发事件的妥善处置并不意味着危机影响已经完全消弭。应急恢复能力是指，在突发事件发生及处置之后，消除事件造成的影响并恢复正常的生产和生活秩序，通过对相关事件及人员的处理和问题的改进，使突发事件中受损的政府形象得以维护、修补和再造，并对突发事件发生发展规律以及应急管理体制机制作学习和反思等方面的能力。由此，将地方党政干部的应急恢复能力模块细化为善后恢复能力、调查分析能力、危机评估能力以及学习反思能力等4项二级指标。

3、地方党政干部的应急特质。

应急特质要素是地方党政干部应急能力体系的重要组成部分。危机管理专家罗森塔尔认为，危机是对社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在事件压力和不确定性极高的情况下，必须迅速做出反应的极端事件。［13］突发性的危机事件势必会对地方党政干部的应急心理带来巨大考验，应急心理状态及其任何微妙变化，都必然影响个体应急能力的发挥和应急处置的效果。美国学者斯潘塞等人的胜任力冰山模型理论揭示了心理特质和工作绩效的关联性。素质冰山模型把个体胜任力描述为漂浮在洋面上的冰山，其中知识和技能等基准性素质(Threshold Competence)裸露在外的部分，是对任职者基础素质的要求。潜藏于水下的内驱力、动机、品质、态度等心理成分被称为鉴别性素质(Differentiating Competence)，是区分绩效优异者与表现平平者的关键因素，职位越高，鉴别性素质的作用比例就越大。［14］个性心理等应急特质在地方党政干部的应急能力体系中占有重要的地位。

地方党政干部的应急心理特质主要涉及个性倾向性和个性心理特征等指标要素。一般说来，个体需要、成就动机、职业兴趣、理想信念等心理成分可以反映地方党政干部的个性倾向性。比如，面临错综复杂的突发事件，成就动机较强的地方党政干部会表现得较为主动和积极，反之，成就动机较弱者就可能更多地表现为畏缩不前。气质、性格等则是地方党政干部个性心理的外在特征。就气质属性而言，反应敏感是多血质者的显著特征，这类气质者在突发事件处置中表现得较为理性并善于沟通，在做思想工作方面有其优势;而胆汁质者则表现为反应灵敏和主动热情，在处置突发事件时大多能够身先士卒。地方党政干部良好的应急心理特质要素可以描述为:积极进取、乐观自信的精神状态，沉着稳重的性格特征，坚定的信念和顽强的毅力，敢于决断的魄力，兼容并蓄、从善如流的宽容胸怀，有韧性的处事态度，强烈的责任意识。［15］

(二)地方党政干部群体应急能力结构匹配。

随着社会变迁的加快，突发事件日益呈现出多发、频发和复合的态势，突发事件的成功处置远非一己之力所能胜任，往往需要地方党政班子的和衷共济、群策群力，这就涉及地方党政干部群体应急能力结构的耦合问题。作为一个涵括多重要素和不同层次的动态综合体，地方党政干部群体的应急能力结构涉及不同个体之间知识、能力和心理等要素的协调互补。

地方党政干部群体应急知识结构的协调互补，是指班子成员中的个体具备不同的应急知识储备，并且通过相互协调和有机互补达成一种立体的应急知识体系。由此可见，危机处置中的立体知识结构体系，不仅对地方党政班子成员的应急知识水平有较高的要求，还需要着眼于地方党政干部群体在应急知识结构上的耦合。现代社会的领导工作是一项综合性劳动，其涉域广泛、内容繁杂，更重要的是，在信息海量和知识爆炸的时代背景下，突发事件处置所需要的相关知识日新月异并愈加复杂。随着社会分工的日益精细化，个体的知识储备相对来说总是有限的，大多数人都只能是某一领域的专才而非无所不精的全才，地方党政干部当然也不例外。在危机处置中，只有将不同应急能力的地方党政干部有机组合起来，才能在协调互补中持续提升危机事件的处置成效。

地方党政干部群体应急心理结构的协调互补，是指通过将不同气质类型和性格特征的地方党政干部有机组合，使不同个体的心理特质相互协调、扬长避短，从而在危机处置中发挥最大功效。群体心理结构上的协调互补，能够最大程度地弥补地方党政干部个体心理特质的某些不足或缺陷，突发事件产生处置的最佳效果。反之，如果不能实现群体心理特质的耦合，即使每个个体都具备良好的应急能力和丰富的应急知识，在处置突发事件时也未必能收到良好效果，甚至还可能出现个体能量相互抵牾的情况。［15］这里仅以气质特征为例加以说明。气质类型具有明显的差异性，不同的气质类型在危机处置中也都各有利弊。胆汁质类型的地方党政干部在危机处置中往往更多地表现为积极主动、精力旺盛，但有脾气急躁的缺点，甚至有时还会表现得过于感情用事;而黏液质类型的地方党政干部具有先天的耐久性，他们在面临危机事件时大多较为沉着和冷静，但往往会表现出缺乏灵活性和热情的不足。“现代心理学研究表明，气质类型不同的人在协调活动中，比气质类型相同的人配合所取得的成绩更好。”［16］地方党政干部处置突发事件面临的客观环境和工作任务非常复杂，这就更需要地方党政干部群体具备心理结构上的协调互补。

三、提升地方党政干部应急能力的路径

地方党政干部应急能力建设是一个系统的学习与培养过程，离不开个体、组织、社会相互作用而形成合力。为此，提升地方党政干部的应急能力，必须从多方面入手，形成多点共同支撑的应急能力建设路径系统。

(一)强化地方党政干部应急能力建设的自我学习机制。

突发事件的成功处置，通常是多种知识融会贯通，各种能力综合运用的结果。强化自我学习机制是丰富知识储备和提升能力水平的重要途径。

首先，倡导先进的学习理念。一是树立终生学习的理念。在信息社会主导和知识快速更新的现时代，只有不断加强学习，持续汲取新知识，才能在竞争中抢占先机。突发事件愈发常态化，公众诉求也愈加精细化，应急管理涉及的知识领域及其关联性也日益广泛复杂，应急管理知识系统的更新速率更是达到了前所未有的高度。只有树立终身学习的理念，使学习成为地方党政干部的自觉行动，不断汲取应急管理的新知识、新理念和新技能，才能担当起有效处置突发事件的重任。二是树立团队学习的理念。团队学习可以有效实现信息资源共享，通过共同设立目标，相互交流探讨和系统思考，不但使地方党政干部在自由交流和思想碰撞中取长补短，丰富自己处置突发事件的知识存量，而且可以将本团队的学习技巧向其他团队推广，进而普遍增强地方党政干部的应急能力。

其次，激发学习的动力。推进应急能力建设的学习机制，既要靠地方党政干部强烈的事业心和责任感的驱动，也离不开组织奖惩激励机制的推动。只有通过明确的奖惩机制，在地方党政干部群体中营造一种竞争性的学习氛围，才能有效激发地方党政干部提升应急能力学习的主动性，从而促进地方党政干部在学习中不断塑造自我和超越自我。为此，要建立和完善促进地方党政干部持续学习的奖惩激励机制，对在应急管理学习中取得成绩和表现良好者及时予以表彰和宣传，对应急管理学习效果不佳者则予以惩戒。通过奖惩激励机制的完善，不但可以激发地方党政干部潜在的应急学习能力，促成其良好学习习惯的养成，而且可以通过榜样示范带头作用，激发其他地方党政干部的学习动力，激励其奋发向上、超越自我的学习热情。

最后，完善学习评估机制。完善学习评估机制，必须建立健全科学合理的应急管理学习评估指标体系。科学的评估指标体系，要明确规定应急管理学习的时间、内容、目标和责任，重点对学习态度、学习精神、学习能力、学习成效进行科学评估，量化学习评估结果，并将其作为地方党政干部考核的重要参考。同时，要建立应急管理学习的绩效反馈和改进制度。应根据对地方党政干部应急管理学习的评估结果，以及评估中发现的问题，通过绩效辅导的方式，共同研究并有效落实整改方案，使应急管理学习的成效得到切实保障。此外，对于应急管理学习绩效优异者，要指出具体表现，让其有表达成绩和感受成功的机会，还要挖掘其成功的经验，为其他干部学习改进提供参考和依据。

(二)完善地方党政干部应急能力建设的培训体系。

地方党政干部应急能力的提高，既离不开个体自身的努力，也需要进一步加强应急管理相关培训。除了完善培训体制、优化培训内容、拓展培训资源外，培训方法的选择和培训效益评估是地方党政干部应急管理培训实践中不容忽视的两个重要方面。

方法选择直接关系应急管理培训工作的成败。基于胜任力模型的培训不但注重知识、技能获取的传统培训方法，而且更加关注个体体验参与式的内隐学习模式。由于知识、技能等基准性素质的内容相对来说容易汇集和编码，可以通过集中强化的手段进行理论灌输。在应急管理培训中有必要采用专题讲座、视听学习以及集中研讨等方法予以训练和巩固。对于应急心理特质等鉴别性素质，由于具有不容易被观察和测量的特点，很难通过灌输的方式习得，因而更倾向于学习者的具体行动和切身体验。换言之，只有采用一种以学习者为中心的培训方法，才能让受训的地方党政干部在身体力行中体验应急处置过程，从而有效改变并持续完善其应急心理特质。

实训是提升地方党政干部应急心理特质等鉴别性素质的有效途径。应急管理培训具有很强的实践性和操作性特点，需要模拟突发事件发生发展的真实情境，引导地方党政干部在模拟情境中深刻体验，通过现场教学、模拟演练和案例讨论等活动，有效反思自己在应急处置中的行为表现，提高地方党政干部应急管理的能力和水平。当然，实训方法的实施及其效果离不开应急管理教材、课件、案例库以及多媒体产品等软件设施，以及培训基地、现场教学点、演练中心、案例中心、公共安全教育示范点等硬件设施的完善。［17］

通过对培训过程若干环节的持续追踪和监控，培训效益评估可以及时发现存在的问题并提出改进措施，有利于提高地方党政干部应急培训的效果。美国学者柯克帕特里克(Kirkpatrick)提出的培训效益四级评估模型，从反应层、学习层、行为层和效果层等四个层次评价培训的效果:反应层关注观察受训者的主观反应、学习层主要了解受训者的培训收获、学习层重点衡量受训者培训前后的工作表现、结果层侧重考察培训后的组织绩效变化。［18］可见，虽然上述四个层次在培训效益评估都有其独特作用，但从组织目标达成的视角考量，对效果层的评估最值得期待。

胜任力模型理论及其技术方法的导入，可以有效提升地方党政干部应急培训效果层评估的科学性。作为揭示胜任力特征的有效工具，行为事件访谈法(Behavioral Event Interview，BEI)通过访谈收集岗位任职者对决定工作成功与否的事件描述，深入挖掘影响绩效状况的具体工作行为，并在绩效优异和普通者之间进行比对，由此确定职位工作所需的核心素质。行为事件访谈法在地方党政干部应急培训后的组织绩效状况和个体行为差别，亦即效果层和行为层之间建立了有效联系，可以避免单纯从反应层和学习层进行评估的不足，有利于持续提升地方党政干部的应急培训效果。［19］

(三)优化地方党政干部应急能力建设的制度环境。

制度理性是提升地方党政干部应急能力的必然要求和根本保证。制度“通常被定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式和相互关系”［20］。任何社会行为都是在由现实制度所赋予的约束性条件中展开的，地方党政干部应急能力建设同样也离不开制度安排所赋予的基本框架。只有优化地方党政干部应急能力建设的制度环境，才能在制度上为地方党政干部的行为选择提供相应的正向激励，也才能使得地方党政干部应急能力建设不受或少受其他消极因素的干扰。

完善地方党政干部应急能力建设的制度环境，除了明确自我学习和培训制度外，还要建立健全地方党政干部的应急管理责任制和责任追究制度。心理学研究发现，人具有趋利避害的本性，个体的行为表现往往是其对行为后果利弊权衡或价值评判后的选择。个体如果发现某种行为及其结果对其有利，就会进行并重复这种行为，反之便会主动减少或避免这种行为。因此，可以通过制度安排强制性地改变特定行为的成本和收益，以达到对个体趋利避害性的有效引导。通过建章立制明确地方党政干部在突发事件处置中的角色定位和能力要求，并且把应急能力评价纳入工作考核范畴，不但强化地方党政干部的应急管理职责，也为其能力提升提供一种约束性的制度导向。为此，需要完善导向性的应急管理责任制和责任追究制度，对在应对突发事件中表现突出的地方党政干部予以表彰或奖励，对不履行职责或义务引起事态扩大、造成严重后果的地方党政干部则要依法依纪追究责任，由此激励地方党政干部主动积极地提升处理突发事件的应急能力。

同时，完善法律法规体系以保障地方党政干部应急能力制度建设的普遍效力。法律能够确定应急能力建设的基本规则，为相关主体提供较为准确的预期，有效确立应急能力建设相关制度安排的权威性，从而保证地方党政干部应急能力建设的顺利进行。目前，关于党政干部应急能力建设的法律规范尚待完善，需要借鉴先进国家公务员，尤其是高级公务员应急能力建设的有益经验，对现有应急管理制度包括应急管理能力建设相关的法律、法规和规章，进行分析、研究、整合，最终完善地方党政干部应急能力建设的法律法规体系，使之更加科学、严密，并具有可操作性。

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