福利多元主义视角下我国养老服务供给主体研究

郭 媛

(河北师范大学，河北 石家庄 050024)

福利多元主义视角下我国养老服务供给主体研究

郭 媛

(河北师范大学，河北 石家庄 050024)

从福利多元主义视角分析新中国成立以来养老服务供给主体的演变。伴随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，养老服务的供给主体也由家庭、单位、政府不断扩展到市场、非营利组织、社区、志愿组织等多个部门。当前我国养老服务面临的发展之困，迫切需要多元化的供给主体来解决。在未来，养老服务的供给将不会是政府或单个主体“一枝独秀”，而是多个供给主体“百花齐放”，各供给主体充分发挥其自身优势，扬长避短，相互补充，从而实现养老服务资源的最优配置、良性运行和可持续发展。

福利多元主义；养老服务；供给主体

随着我国老龄化进程的不断加快，受家庭养老功能日渐弱化，养老成本逐渐上升，以及人们生育意愿下降等因素影响，老年人一方面需要养老和医疗方面的物质支持，另一方面，日常的生活照料、护理保健、心理健康、娱乐等精神和服务支持也变得越来越重要。近些年来，虽然在全国实现了养老保险和医疗保险的基本全覆盖，但是，如何使老年人更好地安度晚年，还需要一系列的养老服务为之提供保障。国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号，以下简称《意见》)，是我国养老服务业发展史上的重要里程碑。《意见》提出：到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。从中可以看出，养老服务涉及多个领域，在其服务的供给主体上，包括了政府、市场、社会、家庭等。福利多元主义理论认为，福利的资金来源、供给、传输等是由多个部门共同提供的，这将改变过去单一由国家或家庭来负担福利的局面，有利于促进社会的良性、可持续发展。

同样，养老服务业的健康持续发展，也离不开多个供给主体的相互补充，通力合作。

1 福利多元主义理论基本主张

二战后，西方诸国相继建成了福利国家，由政府为公民提供“从摇篮到坟墓”的一系列福利项目，强有力地巩固了资本主义制度。但随着资本主义发展进入滞涨时期，老龄化的日益加剧，政府在福利方面的开支也愈加谨慎，比如英国撒切尔时代和美国里根政府时期都主张减少政府干预，缩小福利规模，进行大规模的私有化运动以充分发挥市场在福利供给中的作用。当纠正市场失灵的政府也失灵的情况下，福利供给的困境又当如何破解？福利多元主义正是在此背景下产生的。福利多元主义也称混合福利经济，作为一种新的理论范式，在西方社会政策领域中，主要指福利的规则、筹资和提供由不同的部门共同负责，共同完成[1]。

罗斯在《相同的目标、不同的角色——国家对福利多元组合的贡献》中对福利多元主义进行了明确的表述。他认为，社会的总福利由家庭、市场和国家共同提供，并非由国家一方垄断式提供；家庭自古便是福利最基本的提供者，而工人通过市场活动的雇佣劳动获得福利，政府弥补市场失灵，而市场也可缓解政府失灵。家庭作为最基本的保障，可以充当政府失灵和市场失灵的最后屏障，三者扬长避短，相互补充。伊瓦思在后继的研究中进一步加以补充，提出了福利多元主义的四分法。他认为，福利来源于市场、国家(公共部门)、社区(非正式部门或家庭)和民间社会(非营利部门或中介机构)。约翰逊同样主张四分法，他在国家、市场和家庭的基础上加入了志愿组织。

由此可知，多元福利主义是一种福利分担机制，强调福利来源的多元化，不再将国家、市场和社会看成是此消彼长或者相互替代的关系，而是一种互补关系，由国家调动和协调市场、社会等各方的参与，能够最大限度地实现养老服务资源的最优配置和良好运行。

2 我国养老服务供给主体的演变

2.1 传统的养老服务供给模式(新中国成立至20世纪80年代)

2.1.1 家庭供给

在我国，家庭一直都是养老服务最主要的供给主体。新中国成立初期，百废待兴，政府集中力量解决人民最基本的生活保障问题，养老服务未受到广泛重视，老年人的养老服务供给主体是家庭。从物质保障上讲，家中的老年一代由年轻一代来赡养，代际供养不仅为年长者提供衣食住行等所需的基本养老保障，还为老年人提供照料、护理服务；从精神保障上讲，“孝文化”传统价值下，子女对父母以及家中长辈的尊敬以及儿孙绕膝、颐养天年的传统使老年人的情感需求得到满足。

2.1.2 单位供给

随着国民经济的恢复，国家建立起了高度统一的计划经济体制。在城镇，养老服务由劳动者所在的工作单位提供，即单位负责制。当时，每个职工都隶属于某一国企或单位，单位为职工提供各种养老服务。经济方面，由于计划经济体制下，整个社会的消费品都由国企生产，由国家分配，故职工退休后的经济保障主要来源是由国家财政全额拨款的退休金。此外，全民公费医疗制度也解决了老年人的医疗问题，单位充当了养老的经济服务供给主体。从精神、娱乐等方面讲，由于单位为职工集体提供住房、学校、医院、老年娱乐活动室等福利设施，老年人退休后可以和熟知的同事一起聊天、参加文体活动等，减少了孤独感，愉悦了心情。此外，还可以相互照料，排忧解难。在单位供给养老服务时期，单位几乎为老年人包办了一切养老服务，老年人退休后，基本上实现了老有所居、老有所养、老有所医、老有所乐。

2.1.3 政府供给

在改革开放前，高度集中的政治经济体制，使得养老服务资源基本上由国家完全控制，人们对国家高度依赖，养老服务的供给呈现国家垄断，市场、社会基本上不参与养老服务的供给。这一时期，政府通过公办福利院和福利企业的方式对城市“三无”老人提供救济型的养老服务；对农村“五保户”进行集中赡养，并且在国家机关和企事业单位建立了劳动保险制度、医疗制度和退休制度。

2.2 养老服务供给模式的社会化发展趋势(20世纪80年代以后)

在经过开放性编码、选择性编码两个阶段的分析之后，所得的主要范畴基本涵盖“市场营销策略的选择”的全部必备要素，新的资料对理论构建已经没有太大的贡献，可以判断理论已基本实现饱和，于是停止对资料的收集，进入最后一个阶段的理论构建。在这一阶段，主范畴与主范畴之间的关系已经形成比较清晰的脉络并逐渐显现。在这一关系中，出游期望和出游行为是选择营销策略的前提条件，核心吸引物是营销策略选择的基础，配套服务设施是营销策略选择的保障。如图2所示，从模型中可以看出，通过文本研究得出营销策略的选择只有三种是远远不够的，不是非常完善的。

20世纪80年代以来，伴随市场经济体制改革的背景， 特别是2000年以来，我国进入老龄化社会，养老服务需求日益增加，传统的养老服务供给主体已不能应对现实问题。面对新时期、新问题，养老服务的供给主体也在不断发生着变化，与社会主义市场经济体制和社会发展相适应的社会化养老服务供给模式开始兴起，即在供给主体方面，逐渐探索出以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的新思路。自此，在社会上兴起了国家资助与社会力量广泛参与兴办养老服务的浪潮。

2.2.1 家庭供给

养老服务供给模式社会化的基础是以居家养老为基础，立足于家庭，充分发扬我国传统的养老文化，发挥家庭在养老服务中的优势和作用。在现实生活中，居家养老也最符合老年人的意愿，社会需求也比较旺盛，与社会养老和机构养老相比，居家养老是最适合我国国情的养老服务供给模式。

2.2.2 社区供给

社区在养老服务的供给上主要体现在社区日间照料和居家养老支持方面，由社区建立托老所或社区日间照料中心以及提供上门服务等方式，为那些家庭日间暂时无人照料的老年人提供生活照料、家政服务、精神慰藉、康复护理等，使老年人在熟悉的社区环境里便可以获取相应的服务。社区养老是居家养老的补充和支撑，与机构养老相比，社区养老由于不必远离熟悉的生活环境，受到了老年人的青睐。

2.2.3 机构供给

机构养老服务主要面对“三无老人”、五保户、以及家庭无力照顾的失能、半失能老年人。养老机构不仅为老年人提供基本的生活照料，如日常的穿衣、吃饭、如厕等，还为老年人进行康复护理，帮助老年人减缓生理机能的衰退和恢复部分生理功能。此外，对于老年人发生的突发疾病或紧急身体、心理情况提供及时的救援，以保证老年人得到及时的救治和帮助。与居家养老和社区养老相比，机构养老在提供专业的照料、护理、康复等方面的优势比较明显。

3 老龄化背景下我国养老服务供给主体的选择

纵观我国养老服务业的发展历程，不难发现，随着由传统经济向计划经济再向市场经济的转变过程，养老服务也经历了由家庭供给到国家—单位统包供给再到新型市场化和社会化供给的历程。当前，我国老龄化程度进一步加深，家庭结构的小型化发展和少子化浪潮使得家庭在供给养老服务方面失去了传统优势；老年慢性疾病的增多，对长期护理的需求增加，而官办养老、护理机构不足；我国未富先老的社会现实；“广场舞”纠纷反映出的老年人活动场所匮乏问题；劳动力流动导致的留守老人问题；高龄化引发的空巢老人问题；科技发展重少轻老引起的老人与新产品、新服务脱节问题；消费市场老龄产品单一和匮乏问题；民营机构进军养老服务业“有心无力”问题等都是现阶段和未来面临的新问题和新挑战。

随着经济的不断发展，养老服务的供给主体也在发生着转变。在不同时期，各供给主体所扮演的角色也存在不同的差异，可以肯定的是，未来养老服务的供给主体将不再是国家“一枝独秀”，而是市场、社会、家庭等多个主体“百花齐放”的局面。依据福利多元主义理论，除了政府、市场、家庭等供给主体外，越来越多的非营利组织、社区、志愿组织等也会加入到养老服务的提供中来，养老服务的供给呈现出多元化的发展趋势。依据伊瓦思福利多元主义的四分法，福利提供部门主要包括以下四种：

3.1 市场主体

市场在养老服务供给中遵循竞争性原则，交换中介为货币，中心价值是选择的自由。市场提供的养老服务产品类型更加丰富多彩，更具个性化，市场经营主体——企业是繁荣养老服务消费市场的重要力量。市场不仅为老年人提供各种养老服务，如适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务[2]；还提供各种适合老年人衣、食、住、行、医、娱的产品，如老年服装、食品、美容、康复辅具、保健器械等；还可开发特色理财、保险等产品。市场主体为老年人提供了更高层次，更具特色、个性的服务和产品。养老服务发展为市场经营主体提供了机遇和挑战，市场主体也能为养老服务的发展开拓更广阔的空间。

3.2 政府

政府在养老服务的供给中应发挥主导者、干预者的角色，其中心价值是平等。政府在养老服务供给中不仅是服务的直接提供者，还是政策的制定者、各方利益的平衡者。政府要统筹协调，平衡社会、市场、个人、家庭之间的责任与利益，优化资源配置，以寻求责任、资源和利益的最佳组合，只有这样才能建立完善的养老服务体系[3]。当前，很多企业和社会组织都看到了养老服务业在未来发展的潜力，纷纷进行投资，但效果不好。一方面是政府有关养老服务业的优惠政策少；另一方面是养老服务业尚未形成完善的行业标准和规范，在法律、管理、监管等方面都无统一遵循的行业规范。政府作为养老服务的主导者，应积极作为，将科学规划养老服务业、引导市场和社会力量参与作为首要职责，与其他养老服务供给主体合作，共同分担养老服务职能，实现政府角色的合理定位，构建多元化养老服务体系。

3.3 社区组织

我国具有强调集体作用的传统文化和价值。组织机构严密的社区，密切互动的邻里关系[4]，在养老服务的提供中有着不可替代的作用。在社区组织中，养老服务的提供主体包括社区中的各种非正式部门和家庭、邻里，其中心价值是互惠和利他。在未来，社区组织在提供养老服务方面具有无可比拟的优势。老年人在熟悉的环境里，便可以享受社区提供的各种养老服务，社区组织还可以更好地实现家庭养老和社会养老的有机结合。“以社区为依托”就是指在社区建立各种养老服务中心，由社区提供各种便民养老服务。一方面，可以在社区建立日间照料中心、托老所等或依托社区附近的养老机构、医疗机构、家政服务中心等，为老年人提供生活照料、康复护理、营养保健、心理咨询等服务，老年人可以不远离家门，就近得到照料；另一方面，社区建立的老年活动室或各种兴趣小组也能够为老年人提供一个相互交流沟通、培养兴趣爱好的机会，减少老年人的孤寂感，丰富老年人的生活，娱乐老年人的心情，使其精神得到慰藉。由家庭、邻里到整个社区，这种互助式和非正式型的供给主体是未来养老服务应重点开发和整合的资源，应激发其潜力和活力，使其成为养老服务发展的不竭源泉。

3.4 民间社会

民间社会主要指非营利组织、志愿组织和中介机构，具有志愿性的特征，中心价值是团结。民间社会力量参与养老服务供给不仅符合福利多元主义倡导的福利提供主体多元化的发展模式，也适应了社会政策“小政府，大社会”的未来发展趋势。从经济上，各种非营利组织和志愿组织能够广泛动员社会力量筹集资金共同参与到养老服务的建设中来，缓解政府财政压力，比如各种对老年人的扶贫救济、助医助残、助孤安老等服务；从服务上，各种民间养老、护理机构能够弥补官办养老机构的不足，为老年人提供更具专业化、多元化的服务；从功能上，民间社会力量的公益性、民间性、透明性特征还能够为养老服务资金的筹资和分配提供一个平台，发挥中介组织的作用，例如各种慈善会、基金会等可以搭建起连接民众与政府、企业之间的桥梁，通过协调整合社会资源，实现养老服务资源的互通有无；从监督上，民间社会组织的独立性能够对政府的养老服务政策的运行，如资金的使用、服务的质量等进行体制外的监督，保证公共资金在养老服务投入使用方面的公开性、透明性和公平性；从文化上，民间力量的参与，还能广泛地调动起民众参与养老服务业的热情，例如调动更多人参与到养老护理人员、义工、志愿者的队伍中来，在社会上形成良好的尊老、爱老、敬老风气，使更多的人认识到老年人不是社会的负担，而是潜在的资源。

[1]彭华民，黄叶青.福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型[J].南开学报，2006，(6)：40—48.

[2]国务院.国务院关于加快发展养老服务业的若干意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/13/content_7213.htm，2013-09-13.

[3]施巍巍，罗新录.我国养老服务政策的演变与国家角色的定位——福利多元主义视角[J].理论探讨，2014,(2):169—172.

[4]彭华民.西方社会孤立理论前沿——论国家、社会、体制与政策[M].北京：中国社会出版社，2009：25.

[5]于戈，刘晓梅.论我国养老服务业发展研究[J].甘肃社会科学，2011,(5):236—239.

[6]周缘园.福利多元主义的兴起——福利国家到福利社会的转变[J].社会观察，2013，(6)：59—62.

责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.03.021

2015-02-25

郭媛(1988—)，女，河北邯郸人，在读研究生。研究方向：老年人社会福利政策。

C913.7

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1674-6341(2015)03-0050-03