战时滇缅公路的中美角力——基于“滇监会”改组风波的视角

文献标识码: A

文章编号:1674－5310( 2015)－09－0111－07

收稿日期:2015－07－11

作者简介:陈力( 1987－)，男，广东广州人，云南大学人文学院2014级中国近现代史专业研究生，主要从事中国近现代史研究。

滇缅公路在抗日战争中所作出的重大贡献，早为世人共知。然而，滇缅公路的管理一直备受诟病。论者往往将其归咎于国民党内的派系斗争。 ［1］然而，根据相关史料显示，影响滇缅公路管理的因素，除国民党内派系斗争外，还涉及中美双方的角力。双方围绕滇缅公路的管理权，进行了一次鲜为人知的争夺。

一、路运困境

抗战爆发后，国民政府于1937年10月在广州成立“军事委员会西南进出口物资运输总经理处”(简称“西南运输处”)，负责外国军援运输事宜。1938年10月，广州沦陷，该机构迁往昆明，由宋子文胞弟宋子良主理。

滇缅公路由于系靠人力限时抢建，工程质量较差，路况糟糕。时任交通部长张嘉璈坦承:“兴工不及一年，即告完成，以时促费省，工程方面，自难周密。自去年通车后，在雨季中共塌方卅万公方，几无日无之。” ［2］

1940年4月12日，该处在遮放的仓库发生大爆炸，造成严重损失。这次事故后，宋子良因手痛前往美国医治，长期不能负责管理事务。蒋介石就此困境电告宋子文:“现在西南运输处自良弟去后，业务日坠，内容复杂，头绪纷烦，最近运输力照预定者不及三分之一。此种情形，对于军事与运输前途危险殊多。” ［3］

由于路况恶劣，加上“西南运输处”管理低劣，至1940年底，滇湎公路作为中国唯一接收外国军援的道路，其效率令人失望。时任经济部工矿调整处材料库主任的汪泰经，考察滇缅公路后指出，该路每日仅有约50－60辆车上路，运力仅得120吨。 ［4］

滇缅公路的低效，已严重损害美国对中国抗战的观感，宋子文致蒋介石密电中称:“滇缅运输月不过两千吨，美政府屡次询及，文无以为答，只有含糊具复。”在宋氏看来，要释除美方对滇缅路运的疑虑，最好的办法便是将该路交由美方管理。 ［5］可见美方对滇缅路运现状之不满，对中方的管理尤其缺乏信心。

宋子文称，如能改善滇缅路运，则美方必定加大援华力度:“滇缅路运输，确为美国协助我国之唯一关键，其协助程度如何，胥视该路之运量如何，顷据政府中至友密告，如运输畅通无阻，钧座要求之五万万元军货，固不成问题。” ［6］

路运效率低下的现象，在当时而言，实为全国各地之共相。国民政府也认识到此状况，早于1940 年3月成立“军事委员会运输统制局”(简称“运统局”)，主任由参谋总长何应钦担任，交通部长张嘉璈、后勤部长俞飞鹏分任副主任，“其他运输界之权威，均网罗在内”。

“运统局”的设立，重点便是实现军用、商用运输的统一，蒋介石于1940年4月20日对“运统局”的高级职员训话，称:“须知我们此次将运输机关改组，成立本局，即是鉴于过去两年来每以一般军运商运机关不统一，彼此不互助，致国家遭受很大的损失!今本局既经成立以后，就要将军运商运的力量完全集中，统筹办理。” ［7］

1940年6月20日，法越当局在日本的压力下关闭中越交通。自此，滇缅公路成了中国唯一国际交通线，其时，除军事物资外，“而国内桐油钨砂之出口运输，必须兼筹并顾，以维持国际信誉，同时又须运入工业器具，及各种必需品，以维持大后方经济之稳定” ［8］，主管滇缅路运的“西南运输处”只能统辖军用车辆，一时间，军用、商用车辆拥挤不堪，大大降低了该路的运输效率。

在此情况下，1941年1月，蒋介石派“运统局”副主任俞飞鹏以空降大员的方式前往滇缅公路监督，这种行政手段不过是治标的权宜措施，并非长久之策。蒋介石也意识到这一点，让俞飞鹏接掌滇缅公路的同时，电促宋子文加紧聘请美国交通专家来华指导。 ［9］

2月1日，缅甸代表访华，提议设立委员会管理滇缅公路，并由一名美国交通专家担任委员会会长。蒋介石同意此提议，遂指示驻美大使胡适“一探美政府意旨，能否保荐一人，由中政府聘请” ［10］。

至此，国民政府针对滇缅路运低效的困境，决意对其进行整顿改组，希望借助美国交通专家的专业管理，提升该路的管理水平，以促进运输效率。

二、美方的介入

1940年11月30日，美国总统罗斯福宣布向中国贷出5，000万美元作为平准基金，以维持法币汇价的稳定。舆论普遍认为，此乃美国援华的征兆。蒋介石察觉出政治风向的变化，遂派宋子文在美政府中积极运作，希望美方能派出高规格代表来华考察，以争取美政府的好感。

宋子文经过交涉，促成美总统经济主任居里( Lauchlin Currie)访华。据宋氏称，居里是罗斯福最重要的智囊，“总统八年任内大刀阔斧之经济政策及颁布经济法律，皆经其手，……回总统府原任后，日常在总统旁，此后美国经济财政上或能加强援我，且可在钧座及总统间作一私人联络线”。

当时中国舆论普遍将居里来华一事，视为争取美援的关键，“中国经济需要发展，需要发展抗战经济的资源，更有甚于政治问题之解决，我们所希望于居里先生者，即将中国现在实际的需要报告于罗斯福总统” ［11］。一贯奉行亲苏反美的《新华日报》，专门发表社论，对居里一行表示欢迎，将此次访华视为加强两国关系的关键。 ［12］

在时人看来，“在美国外交上，特使负着日见重要的使命，……常常高于国务院任命的代表” ［13］。作为美国特使的居里，便显得尤为重要。正因如此，国民政府对于居里在考察中提出的众多建议，更是几乎全部采纳。

在1941年2月17日的会谈中，蒋介石趁机向居里提出:“予希望物色一美国人为滇缅公路局局长，负养路、运输及人事之全责，将授彼以行政之权。” ［14］

5天后，居里向蒋介石推荐贝克，并称此建议已得到罗斯福的首肯，继而表达了对滇缅公路的改组看法，居里建议滇缅公路应由一个委员会负责管理，该委员会由三人组成:其中一人为美方公路专家，一人为交通部长，一人为军事机关代表，其中以军事机关代表为主任委员。 ［15］

2月26日，在居里回国前，两人再度会谈，从谈话记录中可知:蒋介石向居里提出，对于滇缅公路，“惟仍感倍克尔之外，仍须另聘一美国顾问”。居里则再三力劝蒋介石暂缓另聘顾问，“美国在此非常时期，能者皆居要津，欲网罗上选人材，洵非易事。然宁多费时间，忍耐物色，切勿匆迫招请次等而不称职者”。 ［16］显然，居里对贝克寄予厚望，认为由其一人主持滇缅公路，足以应付情势。

居里回国后发表演说，特别提到滇缅公路的状况:“运输为中国严重问题之一，而滇湎路的运输，尤为运输中最感棘手的。当我此次到华的时候，该路的运输量少到令人失望，远没有发挥该路的运输能力。我现在可以欣然地告诉诸位，该路的运输管理已由一位美国人在负责，且已从事改组，并向美国订购很多车辆，不久的将来，重要物资的运华，数量可增至两倍甚至三倍。” ［17］

居里口中的改组，便是“滇缅公路运输工程监理委员会”(简称“滇监会”)的建立。他口中那位美国人，便是其此前向蒋介石推荐的贝克( John．E．Baker)。国民政府决定采纳居里的建议，设立单独的委员会负责滇缅公路的管理。

国人对居里提出的这次改组，抱有颇高期待。如陈嘉庚认为，经改组后，“该路运输，每月可在万吨之上，不但旧积军火原料，容易运清，而新式军械，亦可源源而来，对抗战前途，实增我无限之乐观也”。 ［18］

三、中美分歧

4月11日，蒋介石向宋子文透露“滇监会”的筹备情况:“以俞樵峰为主委，张公权、宋子良、美人贝克及缅政府推荐一人为委员，其下设督察长一人及专门督察五人，督察长由贝克兼，专门督察中拟请兄商美政府物色专家二人，一任运输业务指导，一任司机管理与训练，须确有经验者。” ［19］由此看来，国民政府大体上采纳了居里的建议。

对照居里回国前给蒋介石的建议，称中方另请顾问一事应当从缓，蒋氏仍再三要求宋子文在美国聘请两名顾问，且明确指出，条件为“须确有经验者”，此举明显违背了居里的建议，不难发现，其中必隐含不能告人的内情。

问题出在贝克身上。

贝克时任美国红十字会驻华委员会主任，虽然他曾任中国铁道部的顾问，但其系会计师出身，对公路运输业务并无经验。如前文所述，蒋介石早在1941年1月，就已经着手对滇缅公路的管理层进行改组，他要求聘请的外国顾问，最重要的一个条件便是对公路运输须“素有经验”。从贝克的职业背景看来，其对公路运输恰恰缺乏经验，这是蒋氏最为忌讳的。但由于贝克是居里亲自推荐的，又获得罗斯福的首肯，从这个角度来看，即便贝克不是蒋介石心中的最佳人选，也不得不委以重任，所以只能采取阳奉阴违的做法，表面上让贝克身处高位，虚挂其名，实际上则是急觅能人，以图实干。

5月1日，“滇监会”正式成立。蒋介石亲自飞赴昆明，主持成立仪式，并专门发表演讲，可见其对滇缅公路的重视。蒋氏特别提到“滇监会”的领导权问题:“俞飞鹏、张嘉璈两人不能常川驻会，贝克可常驻会内，主任委员如不在时，即由贝克代理负责。”照此看来，贝克虽只是委员之一，并非名义上的主委，但因俞飞鹏不能常驻会内，贝克身为代理主委，实际上独揽了滇缅公路的大权。

针对这种情况，蒋介石同时表示:“至对于贝克委员，亦不可因其为外籍人士，而虑其事权过大，恐将来政府不能收回，须知我们现在的政府，已非从前之政府，而贝克顾问，亦非从前的顾问，……如果他有何不明实际情形的地方，我们可以尽量告诉他，他能够办的即交他办，不能办的不必办，总使他能够依照他的权责，努力做去，以尽到他最大的贡献。” ［20］此番说话，颇值得玩味，明意勉励众人不分畛域，通力合作，其实却在告诫众人，贝克缺乏经验，尽可见机行事。

交通部对贝克执掌滇缅公路十分不满，但受制于美方的援助，不得不曲意接受事实，“当时政府依赖美国之心至切，不得不尊重居理意见。交通部则以事愈困难，军方之责望更深，遂益感应付之不易，而不得不同意借助外人参加运输管理” ［21］。

除了缺乏专业背景外，贝克的管理思路，也与中方格格不入。

1941年3月19日，蒋介石亲自会见贝克，希望其能解决滇缅公路“分段管理，以介入云南地方问题，致事权不一，效率不彰” ［22］的局面，在蒋氏看来，滇缅路运的改组关键在于机构的合并、职能的统一。

贝克对此的看法截然不同。其于1940年提出《改进缅甸公路交通意见书》，其中关于机构改组着墨不多，大多是从技术角度考虑。贝克认为，目前各机构仍有继续存在的必要。该思路与中方力图改组机构的想法是南辕北辙的，双方在细节性的技术问题上，并无太大分歧，但在根本性的原则问题上，却存在不可填补的鸿沟。

实际上，由居里提议组织的“滇监会”是一次很不彻底的改组，除了由毫无经验的贝克担任代理主委外，“滇监会”仅是在管理层中加入了新面孔，在基层中仍大量袭用了“西南运输处”的人员。 ［23］由此看来，“滇监会”不过是换汤不换药，可以预料，其亦不可能起到改善滇缅路运的作用。

四、中方的反制

因此，尽管“滇监会”正式开张，但中方对贝克并不信任，继续急寻美国交通专家以备顾问。

1941年5月9日，即在“滇监会”成立仅一周，宋子文电告蒋介石，经罗斯福的顾问、有“影子总统”之称的霍普金斯( Harry．L．Hopkins)推荐，物色了美国公路运输专家安司丹( Daniel．G．Arnstein)。宋氏提出，“滇监会”应重用专业人士出身的安司丹，至于贝克，则应采取架空手法，“改任理事兼总稽查之职”，在虚其权责的同时，又保全推荐人居里的面子。 ［19］

蒋介石并未仓促作出决定，而是转交孔祥熙、何应钦商讨。5月22日，孔、何联名提交意见，大体上赞同宋子文的意见，在“滇监会”内另设一业务长的职位，由安司丹担任，负责运输业务，以此分割贝克的权力，使其只负责会计工作。 ［19］

值得留意的是，贝克的顶头上司，“滇监会”主委俞飞鹏对该会运作并不满意，已在谋划进一步改组，“将来巨量新车陆续进口，事务益为繁重，所有各线路之机构设备必须整个调整，即本局组织职权亦有增进之必要”，因而将改革的希望寄托于安司丹身上。不过，对于架空贝克的做法，俞氏则谨慎得多，“拟暂不更张”。 ［19］

既然众人一致属意安司丹加入“滇监会”，蒋介石亦乐得顺水推舟，5月31日，蒋介石授意宋子文欢迎并促请安司丹早日来华。

6月2日，俞飞鹏称，美使馆驻华武官麦克猷( James．M．McHugh)向其出示了与居里通信的备忘录，上面显示:中方聘请安司丹的设想，得到居里的同意，居里进一步提议安司丹以贝克副手之身份加入“滇监会”，贝克亦接纳了此建议。这个消息令中方感到振奋，以为贝、安两人定能和衷合作。 ［24］

6月3日，宋子文提醒蒋介石:贝克“无公路运输经验，久居我国，深谙世故人情，但为居里所荐，如屈居安下，居里无不悒悒” ［25］，出于对居里的忌惮，安司丹纵然才能远在贝克之上，也绝不可以凌驾之。

7月12日，蒋介石在考虑各人意见后，决定以不变应万变:“该局组织初改不久，若再改组，徒费手续，摇动观听，不如待安司丹君到后，再与面商办法为宜。现可电子文欢迎安司丹君，并问其安司丹君与贝克二人能力、资格如何，应以何人为首席，详询美政府意见，可作改组时之参考。”

中方经过一番努力，终于觅得所需的人才，然而，能者无权，庸者掌权，苦于“滇监会”为贝克所把持，如何赋以安司丹实权，同时分割贝克权力，则极费思量。蒋介石相当懊悔听从了居里的建议，在滇缅公路采用委员会制，授予外人过大权力，使局面大为复杂化:“滇缅路运重要，以后不宜设委员制，应交樵峰(指俞飞鹏——引者注)全权办理”。 ［19］

五、误判与应变

7月14日，安司丹抵达重庆，俞飞鹏遂按原定计划“拟聘为行政院顾问，派安为滇缅路监委会副督察长”。此时，事态却发生大逆转。贝克报称，安司丹只愿在华作短期考察，并无加入“滇监会”任职之意，九月务必返美。 ［19］

如此平地生波，令中方大失预算。鉴于安司丹来华一事系宋子文包办，因而俞飞鹏火速向其电询个中情形。

7月15日，宋子文坦承，安司丹确无美方的正式任命，出发前亦未达成任何任职协议，宋氏辩称，贝克与安司丹早有嫌隙，其片面之词未可轻信，建议重庆方面相机行事。 ［19］

事实证明，贝克所言非虚，安司丹确无在华长期任职之打算。8月22日，安司丹返美前向记者透露:蒋介石亲自与其会谈，再三挽留，但遭其坚拒。 ［26］蒋介石甚至以“按每辆车上缴百分之几的特许费用” ［27］的条件来笼络，但安司丹还是不为所动，去意已决。

据安司丹称，其之所以来中国，在于顾及霍普金斯的交情，多少有些心不甘情不愿:“前年我恰恰接管了纽约定期出租车汽车公司，我的工作要费不少劲的。我不想离开这个公司，但是哈里对我说得很恳切，我就同意前往中国，并答应替他做出一些成绩来”。 ［28］

正当俞飞鹏犹豫不决，不知如何措手之际。7 月21日，委员长侍从室向俞飞鹏发来两份文件，分别是:宋子文上蒋介石的《呈文》和《中国银行纽约经理处夏屏芳经理上宋子文先生函》。这两份文件，对事态发展起到了关键作用。

第一份文件，是宋子文给蒋介石的呈文，介绍安司丹卓越的经营管理能力，同时攻击贝克:“至贝克君与安君诚难相提并论，盖贝克君终非卡车运输专家也。” ［19］

第二份文件是中国银行驻纽约经理夏屏芳对安司丹的调查报告。该报告引述三个金融机构对安司丹的调查，均给予其业务上的好评。

这两份文件有一个显著的共同点:高度赞扬安司丹的专业才能。这表明:安司丹应该暂时留用，其对于公路业务经验丰富，哪怕是作短期考察，亦有不少裨益。

俞飞鹏接到这两份文件后，心领神会，当即安排安司丹对滇缅公路进行考察。

安司丹考察后向中方提交报告，认为“滇监会”仍有进一步改组的必要，提议滇缅公路应建立起一套以公路局长为核心的、权力高度集中的管理体制，此种体制下，必然要求局长具备深厚的专业素养。

安司丹的报告，与蒋介石的设想颇为切合。蒋氏在“滇监会”成立当日的演讲中便提到:“我主张凡滇缅公路一切运输工程、汽车行驶和维修管理等各部门各机关之业务，应设法统一，方能达到我之期望。”

8月21日，安司丹结束考察，即将返美，贝克仍稳坐钓鱼台，中方以安司丹制衡贝克的计划彻底破产。眼见及此，宋子文直指滇缅公路的“主其事者”不思进取:“美政府迭接各方消息，对我滇缅路运输情形，深致不满。我方要求贷借物料，达九万万元。如该路不能急速改善，美方势必诿延，事实上亦无法输送。瞻念前途，焦灼曷任。……是否因权责未能专一，主其事者，不克尽全力彻底痛加改革，或另有其他原因?仍烦尽虑察酌主持，不胜企祷之至。” ［29］

情势已悄然发生变化。安司丹虽无意久留，但其留下的报告，却为中方巧妙利用，作“以子之矛攻子之盾”的利器。安司丹与贝克同为美国人，皆得居里的首肯，借安司丹之手扳倒贝克，可将中方对贝克的不满，隐藏于两位美国专家的互相攻讦之中，使居里无处发难。

8月30日，俞飞鹏称，将继续对“滇监会”进行改组，明言此举出于安司丹之建议:“滇缅运输现虽力谋整理，但为一新耳目，使办事人员精神振奋，诚有依照安司丹建议，另组运输新机构之必要”。 ［30］在新的改组计划中，贝克为威尔逊所取代。

9月2日，“运统局”主任何应钦报告蒋介石，借安司丹之意见，表示贝克不宜继续在“滇监会”任职:“安司丹等对贝克感想不佳，认贝系外行，并表示勿令管理车辆运输。”何氏遂提出，将贝克调出“滇监会”，调入“运统局”。

中方这种以此攻彼的手法取得奇效，居里对贝克的去留“无异议，但望仍给原薪” ［19］，并未因此发难。

10月2日，蒋介石电告“滇监会”，正式宣布将贝克调离一事，但调令中有“仍由该会支薪” ［19］等语，表明贝克仍从“滇监会”支薪，以此表示贝克仍保留原职，显然为了照顾举荐人居里的面子。

结语

鉴于贝克与居里关系特殊，因此中方的行动始终小心翼翼，从5月1日担任“滇监会”代理主委，到10月2日调离，贝克在“滇监会”大权在握长达五个月。

期间，滇缅公路的管理可谓一团糟糕，当时先后担任西南运输处副主任的龚学遂如此评价:“成立之后，历时数月，未收预期效果，因为贝克系外籍人士，不明中国实情，且与俞、张两部长未能彻底合作。其尤感困难者，即向无中下级干部，临时凑合，难收指臂裕如之效”。 ［31］时任西南运输处管理科长的宗之琥，指出贝克“对公路运输却是个外行，……他来了之后召开过不少座谈会，只是指手划脚一番，毫无具体办法” ［32］。

最终，国民政府经过反复权衡斟酌，成功将贝克调离“滇监会”，体现出维护本国利益的决心。但也要看到，从质疑到最后采取行动，竟耗费时间达五个月之久，这也是中方慑于居里影响力的表现。

就当时而言，保持与居里的良好关系，确实是争取美援的一个有效手段，据为居里担任情报分析的费正清( John．K．Fairbank)回忆，居里当时是美国权力核心中为数不多的亲华派，其支持中国抗战的坚决态度，也为他人所不及。 ［33］

再者，1941年3月11日，《租借法案》正式生效，仅四日后，罗斯福便宣布中国可援例受助，对华租借事宜的负责人正是居里。中方的请求往往须通过居里转达，才能送到罗斯福处。 ①

由此看来，居里的重要性，实在不言而喻。中方出于投鼠忌器，迟迟不将贝克调离“滇监会”，并非多余的过虑，恰恰相反，这种隐忍，对争取美援起到极大作用。

总之，“滇监会”改组风波反映出国民政府在处理对美关系时，既有抗争，也有妥协。中国作为弱国，在抗战中为争取友邦援助，不得不采取灵活现实的手段去实现本国利益和外国意志的平衡。

在滇缅公路中的管理中，哪怕是一次寻常的人事调动，往往会产生牵一发而动全身的影响。这导致中方在滇缅公路的管理上，为了平衡各方利益，避免冲突，经常处于议而不决、决策迟缓的局面。国民政府在滇缅公路管理上的低效，并非单纯是由国民党内派系斗争导致的，还与当时中美不对等的地位有关。