行政决策法治化问题探析

行政决策法治化问题探析

刘丽雪

(河北师范大学 法政学院，河北 石家庄050024)

摘要：作为行政法领域的核心问题，行政机关权力行使的正当性问题是一个逻辑上包含于法治国家目标的命题。我国行政决策模式经历了管理主义模式到参与式治理模式的转变，探寻法治政府和程序正义理论下行政决策法治化的要求，并试图从信息公开、公众参与和专家咨询等几个方面对促进行政决策法治化提出建议。

关键词：行政决策 ；法治化 ；程序正义 ；公众参与

收稿日期：2015-03-17

基金项目：本文系河北省社会科学

作者简介：刘丽雪(1989-)，女，河北廊坊人，河北师范大学法政学院宪法学与行政法学专业2013级硕士研究生，研究方向为行政法原理与实践。

中图分类号：DF3

一、行政决策模式的转变

虽然在改革开放之初我国谈论“建设社会主义法制”，这其中多是为适应改革开放的调整需要，但是党的意见和领导人的主观判断仍是决策的主要方向和依据。将法律不再单纯定义为维护统治秩序稳定的工具，而是规范国家权力运行并且将实现社会良好治理作为目标，是法治到人治，管理到治理的相当大进步。中国行政传统模式下不仅依法行政所依赖的法律本身具有疏漏，而且法治对政策有严重依赖性，因此从管理到治理的模式转变迫在眉睫。

(一)管理主义模式

传统行政决策模式是计划经济的产物，基于管理主体地位的行政机关被视为公共利益代表者，每一级别的决策者积极完成上级指标，而对本辖区民众需求的回应则略显滞后。群众作为被管理者，首先，其意见表达只是处于被咨询时官方“会对其意见进行考虑”的地位；其次，在利益表达渠道上又常常是被代表者，即工会代表工人、妇联代表妇女、共青团委代表青少年。每一个体自发且自由的意见表述机会被上述团体代表。这样一来，就难以确保行政机关制定政策所依据的信息是完整、真实地来自于个体需求。在国家亟需发展的年代，这样确实起到了有力促进作用；然而其弊端也在今天暴露无遗，行政官僚风气盛行，政府信任危机、群体性事件频发。管理主义模式对社会的影响已经不容小觑，缓和同群众关系、惩治腐败等向治理模式转变是当前形势下的不二选择。

(二)参与式治理模式

参与式治理模式是建立在公众利益表达能力、政策判断能力和执行力增强基础之上、更符合民意的行政决策方式。因为相较于敞开胸怀、广开言路，一个封闭的政府更易于被利益集团操控而滋生腐败，政策执行亦然受阻，进而消解决策正当性。如果对于恶性循环中的任何一环不加以改变的话，势必使自身陷于信任危机的泥淖中难以自拔。事实上我党在十六大、十七大、十八大报告中屡次强调扩大公民政治参与，增强决策透明度和科学性。公众参与是指在决策方案的草案公布后，决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等情况，通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。[1]6事实的转变始于自省的民族和自省的政府及时发现问题并加以解决。中央政府率先转变决策模式会给地方政府以更明晰的行动指向。

二、行政决策法治化的理论阐释

(一)法治政府理论的要求

正如孟德斯鸠所说的那样，为某一国人民而制定的法律，应该是非常适合该国人民的；所以如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话，那只是非常凑巧的事。[2]6人们参加社会的目的是和平且安全地享受他们的各种财产，而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制定的法律。法治政府的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定，并受到宣布的规则约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一种情况中会怎样使用他的权力——根据对比了解他自己的个人事务。[3]94虽则每一条法律通过变动人们可能用以追求其目的的手段而在一定程度上限制了个人自由，但是在法治之下，却防止了政府采取特别的行动来破坏个人的努力。

2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》确立了建立法治政府这一主题。《纲要》本身并不具有法律约束力，但它全面激活了对行政制度体系的反思与重构，为加速推进行政法由失衡走向平衡作出了重要贡献。我们在总结法治政府标准时除了政府依法执行法律、信息公开之外，必定还包含行政决策的科学、民主这一要求。在应松年和马怀德教授主持的“中国法治政府评估”课题组发布的《2013年中国法治政府评估报告》中我们可以看出，法治政府建设在各领域发展不均衡，在行政执法、信息公开、监督问责、公众满意度、制度建设和行政决策等指标中得分最低的一级指标是行政决策，为七项指标中平均得分率最低。有的省市在行政决策的相关制度方面从上至下都是空白；即便有城市出台相关规定，也是照搬国务院关于加强法治政府建设的相关意见等，未活学活用、因地制宜，导致可操作性不强的结局。

(二)程序正义理论的要求

行政法对行政行为的要求是围绕其形式合法性而展开，由于行政决策过程中广泛的自由裁量、利益分配、公共性等因素的存在，我们面向真实的行政决策过程便可发现，形式合法还仅是行政活动的最低限度要求。道格拉斯说过，权利法案中大多数规定是程序性条款。这一事实绝非无意义，正是程序将法治区别于恣意的人治。程序正义理论在罗尔斯看来表现在公正的法治秩序，是正义的基本要求，然而法治又取决于正当过程，正当过程又是通过程序来彰显的。毋庸置疑，中国法律程序的建设取得了长足的进步，但是还不够完备，我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话，那么，程序可以作为其制度化的最重要的基石。[4]85行政决策的做出如果有明确而理性的要求，会将由此而产生巨大影响的利益主体施予的压力隔绝成相对安静的空间，因为在变易不居，犬牙交错的多义社会中，开放的行政决策中各方利益角逐是一道永恒风景。相较于人本身认识有高低、心情有好坏、对事物有喜恶，程序的结构设置是专业训练、讨论和经验积累的结果。程序当然有是否完善之说，但是其存在可以认为是当下环境中使决策减少恣意、增加选择几率的保证。相较于非理性、非程序化决策可能导致社会动荡或政府信任危机，开放性的程序化决策牺牲的成本较前者来看“性价比”超高的。因为同其他类似审判程序一样，启动以后绝不可能“一步到位”，尚在程序之中意味着社会公众、行政决策者本人是有时间对行政决策热血来进行“冷处理”的。程序对议论和决定的反思性整合，一方面会减少形式法的功能麻痹，另一方面亦可防止实质法开放过度。

当行政决策的程序规则体现现代法治国家程序正义精神时，其符合以权力行使听取当事人意见的要求，又符合一切权力行使必符合公正与正义的理念，那么它也必然是与法治国家、法治政府建设要求相吻合的，行政决策实体与程序上均获得正当性基础。

三、实现行政决策法制化的路径选择

多数情况下我们是无从了解行政决策好坏的，只能着眼于程序，通过设置行政决策作出的规则尽可能将公开、公正、理性等元素融入其中，形成全社会对决策的普遍认同和信仰。当人们看到的不再是个人自做主张时咄咄逼人的锋芒，那么正义不仅能够实现，也将以人们看得到的方式实现。

(一)信息公开

公众参与到行政决策讨论中以获得信息为前提，在行政过程中政府的优势地位显而易见，个体是他们自己利益的最好判断者，这一命题有效的前提是个体拥有分析自己利益的充分信息。[5]113信息公开要求政府提供除保密外的公共信息，打破“信息霸权”让公众广泛参与讨论。在实践当中政府经常抱怨公众评论“没有实际内容”“缺乏实际情况了解”。这些情况之所以出现，是因为政府没有向公众发布必要的“背景信息”。从政府与公众的互动关系来看，公众对政府相关政策的反应取决于其所掌握信息的质量和数量。一方面信息严重不对称时，公众对决策方案可能丧失评价能力，自然难以发挥建设性作用；另一方面，对信息公开的吝啬，也难以让公众不怀疑政府建设法治政府、阳光政府的诚意。

我国一些地方政府的信息公开面临着一些非自愿主动公开、藏着掖着只公开极少信息和可有可无非重点信息等问题，更有闹出政务公开中“联系我们”电话、邮箱均以X代替的笑话。这种信息公开程度表面化、信息公开模式单向化和公开内容裁量性的现状需打破。转变治理思维，充分、及时地释放各种信息，培育公民精神和参与治理能力，及时、有效回应社会对信息的需求，形成良好互动是政府对自身治理能力的高度自信，也是对群众认识能力和行动能力的信任。在决策过程中通过信息公开来汇集民智、凝聚民意是决策获得正当性、合理性、民主性的保障。信息公开无论之于社会、私人还是政府自身运作而言，其带来的收益都是显而易见的。首先，政府信息公开是对自身建设阳光政府、法治政府承诺的最好诠释，不仅利于自身活动合法性与社会公信力的建立，而且提高行政效率和治理能力；其次，“阳光是最好的防腐剂”，政府坦然接受监督是一种成本很低的防治腐败措施；最后，每个个体都有平等机会获得信息。这是利于资源的整合与与利用，利于社会的公平与公正，以较少成本换来和谐社会的结局。

(二)公众参与

公众是社会变革和法治建设的主体，他们自然应以当事人而非后果承担人身份参与其中。尽管行政决策的出台不能满足所有人的偏好，但是言论自由本身是一种权利，其行使并不以能否最终实现为前提，开放民主的定义就是公民有表达诉求的权利，而且被决策者审视过的来自四面八方的信息量与决策的民主性是正相关的。况且，行政合法化早已不能仅通过行政与法律保持一致的形式逻辑而证成，在变化了的现实面前我们对行政可以有这样的期待：行政不仅具有形式合法性，同时彰显民主、理性和科学。

公众参与行政决策的意义，首先在于以尊重民意的姿态彰显决策的正当性。这有助于提高决策质量，促使行政过程自我合法化。因为行政决策在价值取向上是不能偏离公众常识的，鼓励利益主体参与内部讨论与协商所达成的共识，可使决策成果具备基本“公共性”，这无疑是决策正当性的坚实基础；其次，是行政机关对公民社会治理参与感需求的有效回应，因为参与本身就是颇有价值的，在决策结构上公众参与并不等于直接的民主决策，也不意味着对最终结果享有最后的决定权，但是参与决策讨论这一行为给公众带来的心理感受和暗示，使之在享受主人翁快感的同时对决策认同感也增加，并且提升了公民学习认知能力。

(三)专家咨询

通常情况下，人们愿意将较为复杂的事情交给经过训练、经验丰富的人去处理，以期通过专业机关的研究来圆满达成目标。在科技日新月异、国际交流频繁复杂的当下，行政决策涉及的综合知识与经验是任何决策者个人无法包容的。我们近些年来的《政府工作报告》中一直强调“保证决策科学性和正确性”，在决策所需的理性和专业性之中，行政官员的自身弱点使其并不能保证持续恰如其分地发挥其“理性”，政府又不断试图努力模仿一个全知全能的智者，这样，专家咨询顺理成章进入了决策进程。

在我们固有理念当中，专家置身行政系统之外，较少被利益集团“俘获”或受政绩目标影响。当然，在纯粹技术性知识方面也较行政官员有知识优势。但是，在现实行政决策过程中，利益偏好无处不在，专家中立性只是一个假设，实践中并没有实现其功能期待，更多专家成为政府意见的论证者，被标以“空洞化”“符号化”的标签，为“论证而论证”，为政府决策的合理性“背书”是公众与媒体对其咨询实践的切身感受。出现这种称之为失败的专家咨询制度的原因，笔者认为，我们没有强化其“中立性”，也没抑制其“知识滥用”，同时，对专家知识运用结果的社会反映缺少评价机制。美国的实践经验或许能为我们提供解决方案，首先，实现咨询专家的“结构平衡”，在专家选任方面，根据解决问题所需选择具有多重知识结构的专家。从利益角度看，平衡多方利益的专家代表，通过专业知识的制约实现决策结构的平衡；其次，事先咨询过程的信息充分公开，同政府一样，信息公开应该是原则，不公开是例外，咨询所涉及信息公开，让公众可以更便捷获得信息。咨询过程和结果公开，为社会对专家的咨询行为形成自己的判断提供依据，将每一项咨询结果的社会反响及价值予以记录以便查询，这起码对专家自身的言论和政府在专家选择上是有正向约束的。

参考文献：

[1]王锡锌，章永乐．我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式[J]．法商研究，2010(5)．

[2]孟德斯鸠．论法的精神：上册[M]．北京：商务印书馆，1961．

[3]哈耶克．通往奴役之路[M]．王明毅，等，译．北京：中国社会科学出版社，1997．

[4]季卫东．法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[J]．中国社会科学，1993(1)．

[5]王锡锌．公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M]．北京：中国民主法制出版社，2007．

责任编辑：木生