高校“去行政化”的认识误区分析

王庆林

(扬州大学 对外联络办公室，江苏 扬州 225009)

高校“去行政化”的认识误区分析

王庆林

(扬州大学 对外联络办公室，江苏 扬州 225009)

高校“去行政化”的主要认识误区有三：一是简单去除大学的行政级别和取消大学的行政管理；二是认为教授治校就是由教授来管理高校；三是将高校从政府管理中脱离出去、实现“大学自治”。高校“去行政化”根本在于从宏观层面及微观层面厘清政府与高校的关系，协调高校行政权力与学术权力的关系，进而建构起现代大学制度。

“去行政化”；教授治校；大学自治；现代大学制度

“逐步取消”高校行政级别以及泛行政化的管理模式，成为一种趋势，高校“去行政化”再次引起社会的广泛关注[1]。在高校“去行政化”的热议中，多数学者认为大学泛行政化已经严重阻碍了我国高等教育的发展，“去行政化”是大势所趋[2]。但也有少数学者主张以理性的角度来客观看待高校的“行政化”问题，高校的“去行政化”改革不仅涉及到高校管理体制与机制问题，也涉及到高校治理理念模式问题[3]，甚至涉及到更为宏大的政治理念和文化视阈[4-5]，要而言之，正确理解“去行政化”是推进改革的关键要素，摒弃误导改革方向的各种理解误区更是当务之急。

1 “去行政化”并非取消行政管理

高校“去行政化”改革首先要理解改什么的问题。目前，高校“去行政化”改革存在最大的障碍正是对改革对象理解上的偏差。系统梳理近年来学界有关高校“去行政化”讨论的成果，可以发现，大多忽视了行政体系对于高校管理的意义，片面地将削弱行政管理和取消行政级别作为改革的目标，导致高校“去行政化”对象不清、目标错位。武汉大学原校长顾海良认为，大学的“行政化”和当年的“教育产业化”提法一样，表达上存在失误。高等教育理应“去产业化”，但高等教育是产业；大学需要“去行政化”，但大学是要有行政的。行政体系既不能去掉也去不掉，学校作为社会组织必须借助于一定的组织管理才能维系正常运行。高校不仅具有庞大的组织规模、复杂的内部结构，而且具有集教学、科研、服务于一体的社会公共组织特征，要维系其规范运行，还没有可以替代部门化管理的新的管理体制，行政管理体系在高校学术事务、教育教学、后勤服务和学生管理等方面仍具有无可替代的优势。

提到行政管理就不得不提及行政级别问题。许多人认为“去行政化”就是取消行政级别，这种认识也是片面的。行政化不是教育本身的问题，涉及整个体制，处在“泛行政化”的社会环境下，“行政级别”去留关系到高校作为社会组织自身的生存发展问题。从理论上讲，除了党政机关、政府部门，其他社会组织包括我国现有各类事业单位都应该逐步取消“行政级别”，这是行政体制改革的方向。但是改革不可能一蹴而就，需要综合配套的社会改革来支撑。在“泛行政化”的社会环境没有根本改变的情况下，先行取消高校行政级别，客观上只会“矮化和贬低教育”[6]。天津某大学就是一个例子，学校内部“淡化”行政级别的结果是，实际运行中在和校外打交道时难度增大。面对社会上非常清楚、明晰的行政级别体系，以及整个社会尚未形成或尚未给予高校一定社会地位的现实，单纯取消高校明确的行政级别，高校遇到实际问题时可能出现找不到处理的人或部门。

高校“去行政化”并非去除高校的行政管理，而是摒弃由权力带来的官僚作风，去除行政权力对学术权力的不当干预和主宰。对于高校内部学术事务以外的领域，还是应该遵循行政管理的规律和特点，不能轻易“去行政化”。我国现行的教育行政体制是在中央统一的大政方针引导下，实行中央和地方两级管理。在中央统一领导、地方分级管理、学校自主办学、社会参与管理的基础上，形成了“教育部-省级政府教育厅(局)-高校”这样的高等教育行政组织机构系统。单纯取消行政级别并不能改变目前的社会环境，必须要有配套政策支撑。

2 “教授治校”并非教授独权

片面理解西方“现代大学制度”，把“去行政化”等同于“教授治校”，并将“教授治校”理解为教授当领导，是“去行政化”的又一误区。

“去行政化”的重要涵义之一就是“教授治校”。在讨论高校“去行政化”改革中，学者喜欢援引西方的大学制度特别是美国的高校管理体制来分析中国的问题，这其实是一种“制度决定论”。西方现代大学管理的三项基本原则是：大学自治、学术自由和教授治校，这其中“教授治校”是基于“大学自治”这一基本前提，离开这一前提，“教授治校”根本不成立。因而“去行政化”改革关键是建立和完善大学章程，将“大学自治”作为政府体制改革的配套措施，而不是简单地将“教授治校”理解为教授独权。更何况教授并非全才，作为学术研究领域内的专家，教授精于特定的领域，但是不一定是教育专家、管理专家。事实证明，让一些学术成就辉煌的教授担任学校重要管理职务后，或显得力不从心，或出现管理乱象，有的甚至做出许多错误的决策，时间长了同样异化成技术官僚；相反，有些人本身并非学术专家，但精通教育管理之道，却能把学校管理得更好。因此将“教授治校”等同于让教授决断学校的所有事务，让教授成为高校日常管理运营的决策者，让教授拥有绝对权力，显然不是理性的做法。在我国现行的教育行政体制下，“懂教育、善管理”的校长依据《大学章程》所赋予的长远使命治理学校，而教授则可依据《大学章程》及学校其他规章制度，依托校学术委员会、校务委员会等组织机构，平衡学术权力和行政权力，并对权力行使进行有效的监督——这应该是“教授治校”的理想诉求。

也有研究者从“教授治校”引出“教授治学”的话题[7]，激起了高等教育理论与实践界的热议，同样存在认识和操作层面的误区[8]，此不赘论。

3 “大学自治”并非放任不管

大学存在的意义在于能够自由地探索与传授知识，能够保障探索和传播知识的大学自治。弗兰克·锡利曾说：“自由是追求真理的前提，真理是达到自由的重要渠道。只有依赖自由的活动，才能产生真正的知识。”大学自治，其核心就是使大学按照学术与教育规律自组织成为学术共同体。但现阶段政府对高校干预过多、管得过死，而高校内部行政机构叠床架屋、官僚气息过浓、权力过大且缺少监督，这类问题的存在不利于高校人才培养和自身建设，从这个意义上说，将高校从政府行政架构中分离出来，使之实现“自治”有一定的合理性。但是需要注意的是，“大学自治”并不等于放任不管。现代大学已经不同于传统“象牙之塔”，高等教育必须面向经济社会的发展才能拥有自己的生存和发展空间，完全与政府脱离，片面追求“大学自治”只会给高校的改革与发展带来负面影响。事实上，政府与大学的关系不是简单的管或不管的选择题，而是在以公办大学为主体的高等教育格局下，政府该怎么管、怎么管好的问题。怎样做到管而不死、放而不乱，怎样按照教育规律、创新管理体制机制，政府教育主管部门尚需努力探索。当下教育部推进的高校管理体制改革试点工作下放甚至取消多项行政审批权、推进《大学章程》建设工作等，即不失为有益的尝试。

教育有教育的规律，管理有管理的要求。未来我国教育行政体制的改革首先应解决的是管理重心的转移；政府以往着重的对教育的微观管理，应逐步转向宏观管理和间接调控；过去政府直接管理高校的单一模式，应透过推进教育行政法制化、构建公共服务型教育行政体制进程，实现管理模式的多元化。大学回归本位，就不能让大学的功能和效益与政府的眼前利益直接挂钩。大学的历史使命绝不仅仅是为政府的眼前利益和近期部署服务，因此实现“大学自治”就必须要求政府转变传统的行政思维理念，避免以行政手段干预高校的学术、教育问题，准确定位政府与高校之间的关系，将办学自主权回归到学校，推动管办分离，以增加高校的活力；高校也要完善现行管理运行机制，围绕自身的基本任务，推行教育教学改革，使大学真正成为知识创新、真理索求、人才培养的高地。

4 高校“去行政化”的根本

高校“去行政化”的根本在于协调处理好高校外部的政府与高校的关系，在于协调好高校内部的行政权力与学术权力的关系。

4.1 转变政府职能，改革对高校的管理模式

教育部政策法规司司长孙霄兵认为：高校“去行政化”改革关键是处理好高校的办学自主权和政府依法行政的问题。教育主管部门现行的减少和规范学校行政审批事项正是围绕这个问题而展开的。今后还要通过及时转变政府职能、依法规范政府行为、重构政府公正权威，来进一步调整政府教育行政主管部门与高校之间的关系；还要尊重高校的办学自主权，以经济和法律为手段，通过宏观调控，及时发现和纠正宏观目标偏离的倾向，为高校提供必要的服务，而不干预高校能够自行研究处理的内部微观事务；更要做好高校办学的“后勤部长”，统筹解决高校办学经费，保障高校教职员工待遇。教育是公益性事业，是非营利性质的，政府及教育主管部门必须给予高校经费保障，满足其正常运转，尤其要依法依规确保教职工工资收入不低于公务员。

4.2 推进高校改革，建立现代大学制度

进一步加强和改进高校党委领导下的校长负责制，必须按照《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，确保党对高校的绝对领导。高校党委是最高决策机构,高校改革与发展重大事项的决策要通过校党委会，这是原则和前提。目前大学内部管理存在的问题是，行政力量决定教育资源和学术资源配置，对教师教学科研能力评判是以行政评价代替了学术同行评价。随着高校管理实践中行政权力的日益膨胀，高校内部“官本位”、教授学者“官化”现象非常普遍，因此高校内部管理制度改革势在必行，必须合理权衡高校内部行政权、学术权的关系，构建决策、管理、学术、监督等多权平行关系，强化制度保障和程序正义。

一是，摒弃行政权力对学术权力的干预。高校本身的特点决定了高校的权力最重要、最根本的是“学术权力”，学术自治与学术自由是学术权力的核心，学校行政职能部门要将维护学术规范、倡导学术自由、评价学术成果、规划学术发展和配置学术资源等方面的“学术权力”归还给学术管理机构。学校决策层要以“学术本位”的理念，通过合理的机构设置，规范行政权力，体现“学术权力”，创设“学术权力”运行的良好环境。

二是，行政权力回归本位，有效履行公共服务职能，建立行政服务学术的制度。“去行政化”的行政工作核心就是“服务”，高校行政职能部门要树立“服务为本”的基本理念，摒弃扯皮、推诿、怠慢、粗暴等官僚作风和衙门风气，构建平等的行政人员与教师之间的关系，建立以“服务”为导向的行政管理规范，优化服务型管理，提高管理、服务的水平与质量，保障学术委员会独立行使学术权力，促进高校平衡运行和有序发展。

笔者以为，所谓的“现代大学制度”，根本点不外上述诸端。正如清华大学党委副书记邓卫在接受《中国经济周刊》时的观点：“‘去行政化’的关键是要按规律办事，即按教育规律、按人才培养规律办学，按大学发展的自身规律来处理事务，这才是‘去行政化’的要害所在。”[9]

[1] 闫建璋，刘蕾.高校去行政化研究：追溯与反思[J].大学：学术版，2013(10)：30-35.

[2] 杨兴林.关于高校内部去行政化的新思考[J].江苏高教，2012(6)：41-44.

[3] 任增元，刘元芳.大学去行政化研究进展、争议与展望[J].现代大学教育，2012(6)：71-81.

[4] 刘家明.高校去行政化改革的政治属性及推论[J].教育评论，2014(6)：8-11.

[5] 郑咏梅，张承安.去行政化：大学廉政文化构建的新视域[J].大学教育科学，2014(2)：120-124.

[6] 李立强．人民大学校长:取消高校行政级别将贬低教育[N].新京报，2010-03-07(05)．

[7] 韩延明．论“教授治学”[J].教育研究，2011(12)：41-45．

[8] 崔歧恩，左兵.教授治学：一个伪命题的剖析[J]．扬州大学学报：高教研究版，2015(3)：3-6．

[9] 张璐晶.专访清华大学党委副书记邓卫：跻身世界一流，需要“去行政化”[N].中国经济周刊，2011-04-18(33-34).

(责任编辑：贺 兰)

An Analysis of the Misunderstanding of "De-administration" in Institutions of Higher Learning

WANG Qing-lin

(Office of Public Relations, Yangzhou University, Yangzhou Jiangsu 225009, China)

Misconceptions of "de-administration" come in three aspects: removing university administrative rank or abolishing university administration, taking university dominated by professors as university governed by professors, building "university autonomy" by removing college administration from government administration. De-administration of higher learning lies in clarifying relationship between government and universities from macro level and micro level, coordinate relationship between administration power and academic power in institutions of higher learning so as to build a modern university system.

"de-administration"; professor-dominated university; university autonomy; modern university system

2015-05-25

教育部人文社会科学青年基金项目(13YJC880069)

王庆林(1973-)，男，江苏姜堰人，助理研究员，硕士，主要从事高等教育管理研究。

G647

A

1009-7961(2015)06-0073-03