“政府治理现代化”与“政府范式”的“对接”——基于阅读刘祖云教授的《十大政府范式：现实逻辑与理论解读》

高 啸

(南京农业大学 公共管理学院，南京 210095)

“政府治理现代化”与“政府范式”的“对接”
——基于阅读刘祖云教授的《十大政府范式：现实逻辑与理论解读》

高 啸

(南京农业大学 公共管理学院，南京 210095)

“政府治理现代化”的议题，可以从政府治理体系、政府治理能力与政府治理指向三个层面进行解读，刘祖云教授提出的“十大政府范式”，可以有效地对接这三个层面的内涵。“政府治理现代化”与“政府范式”在理论层面是契合的，在实践层面是可以对接的。

政府治理现代化；政府范式；政府治理指向；服务型政府

0 引言

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，根本指向就是推动国家治理体系和治理能力现代化，而实现国家治理体系和治理能力现代化的关键在于政府治理现代化体系的建立和治理能力的提升。所谓政府治理体系指的是规范政府权力运行并促使政府施行“良政”的系列规则，这些制度和程序必须符合现代治理的发展方向，而治理能力现代化则是指现代化的政府治理体系必须创新治理机制并提升治理的执行力，最终达到“善治”的治理效果。治理体系和治理能力是相辅相成的关系，没有体系的支撑，能力就是空中楼阁，没有能力的提升，体系的功能就无法落实。

当前，学术界对政府治理体系和治理能力现代化的研讨并不充分，刘祖云教授的新著《十大政府范式:现实逻辑与理论解读》，从理论上提出了“十大政府范式”，可以与其对接。笔者认为，可以从十大政府范式的角度来解读政府治理现代化的相关内涵，也就是说，可以从“十大政府范式”的角度，来解读政府治理体系、政府治理能力及政府治理指向的内涵。换言之，政府治理现代化的议题与“十大政府范式”在理论层面是“契合的”，在实践层面是可以“对接的”。

1 现代化的政府治理体系

政府治理体系现代化的核心在于三个方面：权力规范化、行政民主化、运行法治化，这是治理体系现代化的关键所在。

其一，权力规范化。政府是行政权力的施动方，但权力的运行不能随意，更不能毫无节制，因为权力的滥用造成的是社会治理和市场治理被严重束缚乃至伤害。刘祖云在专著中论述了“有限政府”与“透明政府”的范式，针对的正是权力运行的制度化建设问题。“对政府权力的控制，不仅需要从组织内部生发出制约其权利的道德力量与责任机制，而且更需要从组织外部形成制约权力的诸种力量与体制，即政府权力的“外在控制”，它是相对于政府权力的“内部控制”而言的。”[1]换言之，政府治理的权力使用必须是有限的，即权责明确、行为规范，不论是专断型权力的行使还是基础性权力的行使都必须规范化并且有边界、有限度；在权力有边界基础上，政府行使权力的操作规程又必须是透明的，即在何时、何地因为何种原因行使专断型权力或基础性权力，必须有合法合理的解释，这一规范和解释的过程，即政府治理的方式和内容需要合法化认同的过程。只有经过合法化的认同，政府的权力行使才能得到民众的认可，也才能使政府治理进一步获得合法性和支持。

其二，行政民主化。在专著中，刘祖云教授阐释了责任政府和公共政府的发展历程、运行机制及问题困境乃至回归路径等，其目的在于强调政府治理现代化必须坚持民主化的发展方向，这是不能撼动的基本原则，即所有的政府治理政策必须体现公众的意志并突出公众的主导作用。刘祖云认为：“政府的公信力，正是政府行使公共权力效果的社会反馈，是政府责任行为的外射。在民主社会，失去民众信任的政府，其合法性也就存在危机。”[2]当前，政府治理中最大困境是公众参与的弱化，具体表现为公众利益表达的途径不够畅通，导致对政府治理事务的参与受到压制。在此结构的塑造下，公众往往将利益表达泛政治化，力图通过触动政治稳定的敏感神经来获得关注，以最终通过非程序化的方式获得利益表达，这导致了公众参与陷入了一种恶性循环。而根本的解决方式在于确立起“公共政府”的理念，即公众对公共事务的参与是政府治理实现良性循环的不二法则，同时，政府治理又是有限的，在政府治理之外应该让渡给社会和市场进行自主治理的空间。因此，“公共政府”加“责任政府”正是行政民主化的必然建设路径。

其三，运行法治化。政府治理体系现代化建设的一个根本性保障是法治建设，政府内部治理和政府对社会的治理都必须以法治为支撑。十八届四中会全研究了全面推进依法治国若干重大问题，并作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中重点谈到了法律的权威在于实施，政府治理必须坚持法治，要对有法不依、执法不严、违法不究乃至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题进行严惩。对此，中央政府拟采取的一些重要举措是：推动机构、职能、权限、程序、责任法定化；建立行政机关内部重大决策合法性审查等多种制约机制；全面推动政务及管理信息公开等等。刘祖云认为：“已经发生的或将要发生的这场‘行政公开革命’体现了这样一种历史理性，即世界各国关于行政公开的立法建设，从外在规制上强化了政府对于透明行政的自觉认同行为；而政府行政公开的自我认同度的提高，反过来更快更好地推进着政府行政公开的立法与行为。”[3]对此，刘祖云在其专著中围绕着“良法”和“善治”对“法治政府”建设的意义，进行了系统的理论梳理和建构，呼应了依法治国重大问题的改革方向。

2 现代化的政府治理能力

现代化的政府治理体系必然会塑造现代化的政府治理能力。所谓政府治理能力指的是政府运用各项公共政策治理社会各方面事务的能力，包括了学习能力、工具使用能力、科学决策与执行能力等。刘祖云在专著中所提出的行政改革的路径：学习型政府、电子政府、节约型政府乃至作为全新政府理念的生态型政府，指的正是政府治理能力的多个侧面，对这些侧面的分别论述综合起来就是对政府治理能力的宏观把握。

其一，“学习型政府”强调了政府治理的学习适应能力，这一能力是政府建设和改革的不竭动力。刘祖云在学习型政府的阐释中强调了学习型政府的三重能力：情景感知能力、组织调适能力、社会治理能力，而具体内容表现在技能学习、制度学习与道德学习三个方面。刘祖云的论述切中了我国政府不断变革发展的核心所在，我国改革开放后的公共政策是一种渐进式推动的政策，而背后的支撑则是政府对社会事务回应性的日益增强和自身学习适应能力的不断提升，应该说我国政府是一个学习、适应和调整能力很强的政府，这也是我国实现长久稳定和发展的重要原因之一。但未来面对日益复杂的经济社会变革的挑战，政府需要进一步提高学习效率，从单纯的技能学习日益过渡到行政伦理层面的革新，从而以政府学习能力的提升带动政府治理能力的增强。

其二，“电子政府”强调的是工具使用能力。刘祖云在专著中专门论述了电子政府的建设问题，对电子政府的现实支持、发展轨迹进行了梳理，并阐释了虚拟政府对我国政府治理能力提升的意义。电子政府或政府对电子信息技术的使用从一定程度上对政府进行了再造。刘祖云认为，政府在多中心治理理念下集聚社会治理所需要的各种组织资源与组织关系，利用网络信息技术的新手段来整合政府所面对的多种社会资源与关系，即简·芳汀所言的“利用网络空间重塑政府”[4]。这一论述本质上强调的是政府对信息技术等现代化工具的使用能力，这一使用能力一方面可以提升政府治理能力，另一方面也将重塑政府治理的逻辑。电子政府或政府对信息技术的运用提示我们，政府对新兴工具的使用能力将会对政府治理形成重要影响甚至决定了现代政府治理的水平。

其三，“节约型政府”及“生态型政府”强调的是科学决策与执行能力。刘祖云在专著以专题形式从现实性、学术性及价值性等多个维度论述了节约型政府、生态型政府的发展建设。刘祖云提出并构建“生态型政府”，是在“政府管理生态化”这一潮流内在价值的基础上，我国政府理论在宏观层面上的一种价值探寻与话语创新。[5]从本质上看，这一论述主要针对的是政府在可持续发展、内外部生态建设等方面的治理能力，这些论述属于较为前沿的政府治理理念，但具有现实意义和建设的迫切性。“加强政府生态管理，是政府行政管理体制改革的基本方向之一。”[6]能否锻造廉洁政府、高效政府，能否实现可持续发展，发挥政府在生态建设中的第一行动者角色，这些将是未来对政府治理能力的最大考验，对这些现实问题的现实把握和理论建构具有前瞻意义。

3 政府治理指向“服务型政府”

刘祖云在专著中通过责任政府、法治政府、透明政府、有限政府的分析，阐释了现代化政府治理体系的主导性构成，而通过对学习型政府、电子政府、节约型政府、生态型政府的分析，阐释了政府治理能力提升和发展的方向。但刘祖云认为政府治理现代化的总体方向应是综合性的，即服务型政府的最终建立。他认为“服务型政府是我国公共行政主导的与核心的价值范式”[7]，可谓一语中的，因为，现代化的政府治理体系和能力，其目的皆在为了服务公众和社会，这是治理现代化的价值追求所在。服务型政府这一理论范式之所以被置于提纲挈领的首要位置，原因有两个方面。

其一，“服务型政府”强调了主体间性。刘祖云认为行政改革的目标指向乃是：服务意义上的公众与政府关系的双向互动，即张康之所言的“从管理者的自我中心主义到管理对象中心化等这样一个发展逻辑”[8]。从服务主体来说，服务型政府必然是一个有责任担当的政府，同时又是一个不断学习进步并且追求社会适应性的政府，从服务对象来看，服务型政府强调的是公众参与和公众对服务绩效的满意度，这就使服务型政府必然是一个民主政府和公共政府，而在主客体之间的博弈互动的边界确定之中，必然需要有法治政府和高效政府的现实实践作为保障。也就是说服务型政府是一个极具涵盖性的理论范式，它之所以处于统领的位置源于其自身的理论包容性。

其二，“服务型政府”契合了政府建设过程中合法性建设的需要。我国是人民民主专政的国家，政府存在的目的在于为人民提供优质的服务，确保人民的权力得到充分的行使，服务型政府建设的理念恰恰契合了政府建立和发展的合法性诉求，从而从一个学术性理论范畴演化为一个官方倡导和推动的实践命题。在这一趋势中，各级政府都致力于探求如何打造一个更加有利于社会治理和市场治理的服务型政府。

但问题总是一体两面，服务型政府的倡导恰恰来自于当前的政府治理在服务型政府建设中有着较多的困境。改革开放之后，随着经济政治体制改革的推进，我国经济社会发展迅猛，也正是在党和国家的推动下，省级政府以下的各层级政府开始在发展中扮演起第一行动者的角色，政府间的财政分权和官员晋升竞争的推动促使地方政府开始急速追求发展，以发展为第一要务，加之我国行政体制中的压力型体制推动，自省级以下的政府层级皆逐步成为了“发展型政府”，尽管“发展”与“服务”并不直接矛盾，尤其是在改革发展初期，甚至“发展”就等同于“服务”。但随着经济社会发展到一定的程度，单向度的“发展”可能带来的是一个非生态、非节约型的“无限”政府，甚至有些时候由于地方政府参与资源调控和利益竞争，政府治理的中立性和公共性都出现偏离，这就导致政府治理与理想中的公共政府、责任政府等范式渐行渐远，而一些地方政府往往通过非规范、非程序的方式“打擦边球”来推动地方发展，在这些推动过程中可能会与公众的利益发生错位，为了更好地“发展”就只能将自己塑造成强政府，而这一逻辑可能导致公众利益表达渠道的淤塞，公众参与治理事务的途径和范围变少变小。

纵观这些问题和困境可以发现，为了更好地实现党和政府治理的合法性建设，单向度的发展必须被破除，“服务型政府”必须尽快提上日程，即“发展型政府”应被“服务型政府”逐步取代，但取代的过程却并非一蹴而就，这是关乎地方政府的合法性建设途径、压力型体制的改革等多方面的系统工程。但正如刘祖云在专著中强调的，尽管转型过程并不容易，但服务型政府的建立是现代政治文明的发展方向，也是政府治理现代化的价值追求方向，在当前的行政改革中应旗帜鲜明地倡导服务型政府建设，并积极进行理论建构和实践探索，这是政府治理现代化的必然要求。

4 政府治理现代化应重视微观研究

刘祖云在著作中将政府治理体系和政府治理能力分解为多个侧面，并对这些方面进行了专题分析，分析往往从当下学术界的研究入手进行梳理和反思，接着，分析不同利益相关主体在这一特定政府治理范式发展和建设过程中的逻辑，然后在一定的视角下，进行总结凝练。这一分析脉络系统而全面，既反观了当前研究的文献，剖析了范式发生发展的过程，又提出了相应的研究结论或研究预期，设定了发展的方向。可以看出，刘祖云的这一分析属于中层理论式的分析，一方面避免了宏大政治理论的空泛，另一方面又对微观的政治治理研究具有重要的意义。可以说，刘祖云有关政府范式的研究比元理论更具可操作性，能对政府治理活动形成动态指导，同时，比经验描述更具战略前瞻性，能超越细微、琐碎的泛泛而谈的对策方案，形成系统的理论指导。

在中观研究的同时，笔者认为政府治理现代化的微观研究也应受到重视。当前我国正处于深化改革的关键时期，政府治理现代化的机制创新正在酝酿和形成，但当前学术界的研究却有滞后的状态，例如政府为促进国家与社会关系的和谐发展，推出了“减负增效”的公共政策，这一政策在实践中起到了一定的作用，但问题也依然很多。但当前学术界的研究较多的依然是大而化之的国家与社会关系理论研究，而没有深入到迅猛发展的政策推进和现实实践中去；又比如，在农村土地流转尤其是大规模土地流转问题上，一些政策先行的地区已经积累了相关的治理经验，在风险防控和预警机制上设计了相应的治理机制，但当前学术界的一些研究还停留在较低的研究层次，而没有看到这些基层创新的重要性和前瞻性。此类的例子不胜枚举。笔者只是强调，当前政府治理现代化的基础性研究，尤其是一些微观治理机制现代化的研究尚且不足，应予以高度重视并投入力量予以加强。

由此，笔者认为政府治理现代化的研究应注重中观和微观的结合，一方面，微观研究可以为中观研究提供基础，使中观研究和范式的提炼更加立体和鲜活，另一方面，中观研究可以为微观研究提供理论指导，使微观研究不失之过散，更加具有系统性和逻辑性。

总之，政府治理现代化研究将是未来行政管理专业及其他多个社会学科应关注的核心命题，这不仅是专业发展的需求，也是中国社会科学及学者所应主动承担的学术使命。刘祖云在专著中对“十大政府范式”的研究契合了政府治理现代化研究的潮流和趋势，具有重要的参照意义，也相信在此基础上政府治理的研究将会进一步深化。

[1] [2][3][4][5][7] 刘祖云.十大政府范式[M].南京:江苏人民出版社,2014:137,74,180,244,282,25.

[6] 高小平:政府生态管理[M].北京:中国社会科学出版社,2007:17,18.

[8] 张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京:中国人民大学出版社,2004:22.

(责任编辑:贺 兰)

The Butt Joint of "Government Governance Modernization" and "Government Paradigm"——Based on the Reading ofTenGovernmentParadigms:RealisticLogicand

TheoreticalInterpretationbyProfessorLiuZu-yunGAOXiao

(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)

The issue of "government governance modernization" can be interpreted from three levels: government governance system, government governance capabilities and government governance points. Professor Liu Zu-yun put forward "Ten Government Paradigms" which can effectively joint these three levels of meaning. The "government governance modernization" is in agreement with the "government paradigm" in the theoretical level and butted in the practical level.

government governance modernization; government paradigm; government governance orientation; service-oriented government

2015-08-31

高啸(1991-)，男，江苏宿迁人，在读硕士，主要从事基层政府治理研究。

D053

A

1009-7961(2015)06-0019-04