我国税收征管改革思考

□文/弋桂凤 王莲莲

（河北大学管理学院 河北·保定）

一、我国税收征管的目标和模式

（一）税收征管目标。我国税收征管目标是组织财政收入，实现“两提高，两降低”。即提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本，进而提高税收征管效率和管理水平。税收征管改革明确了各部门之间的分工协作，细化了部门职能，一定程度上减少了征税失误和部门之间因分工不明确而相互扯皮的现象。

（二）税收征管模式。我国实行的税收征管模式是“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”34 字管理模式。其中，“以纳税申报和优化服务为基础”要求税务主管部门和纳税人员应明确自己的责任，税务机关应在优化微笑服务等外在服务的同时，注重提高征税效率和征管质量，简化纳税环节，降低征纳成本，优化实质性服务，从而提高纳税人自行申报纳税意识，减少税收流失率，构建和谐征纳关系；“以计算机网络为依托”要求各税务机关能够实现税收信息共享，以计算机网络为税收征管的技术支持，通过计算机网络强化税收监控，重点稽查，为纳税人提供高效，便捷的服务，提高税法遵从度；“集中征收”要强调通过计算机网络使得税务信息和数据处理能够高度集中，同时要尽可能简化征纳程序和成本，减少征纳窗口，实现办税场所的相对集中，给纳税人带来实质性的便捷服务。要在计算机网络为依托的基础上合理规划办税地点的分布，减少不必要的人力、物力浪费；“重点稽查”要在保证税收征管效率的基础上加强稽查的针对性，严守税收征管的最后一道防线。加大对税收信息真假的甄别力度和不如实申报纳税人员的惩处力度，减少税收管理漏洞；“强化管理”则要避免税务机关因只注重优化服务而丧失税收征管主动权，淡化管理意识的现象。

2003年进一步对其调整，强化税源监控，提出税收征管“科学化和精细化”管理的总体要求。

二、我国税收征管改革中存在的现实问题

（一）分工过于细化，征收效率较低。税收征管改革明确了各部门的职责分工，但是过于细化的分工增加了纳税程序，淡化了内部管理部门相互间的协调衔接，增加内耗，一方面助长了那些“试图依法纳税，但并非总是成功”人员的消极情绪；另一方面使得税务机关负担加重，工作量加大，使得税收流失率提高的同时征纳效率整体降低。而税收征管改革强调从“管户制”向“管事制”转变，户与事相分离，税务主管部门重点转向事务性工作而缺乏“管户”要素，忽视了对税源等基础性征管工作的管理，产生征管漏洞。进一步导致税收流失，征收效率降低。

（二）征管模式难以落实，征管效益不高。当前，现行税收征管模式受到诸多因素影响，税收征管效益并不十分令人满意。笔者认为“34 字”征管模式强调“纳税申报”既没有以明文强调纳税人应自主自觉进行纳税申报的主体地位，也没有明确通过纳税人自主申报纳税提高税法遵从度的目标。“以优化服务为基础”在实践中并没有得到有效落实，一些税务办公人员和纳税人员对税收法规的了解不到位，导致无法提供简化纳税流程，降低纳税成本等实质性服务，而只是优化了表面的微笑服务，对提高征税效率的作用不甚明显。“以计算机网络为依托”大大提高了对计算机的依赖性，各种征纳软件的开发也增加了征纳成本。“集中征收，重点稽查，强化管理”是我国现行征管模式的重要内容，三者相互制衡，有序结合，是我国税收征管改革的必然趋势。就某一具体任务来看，提高了工作效率。但由于存在一些棘手的涉税事项涉及众多机构，相互交叉重叠，而机构间的职责范围尚未划分明确，三大职能分工缺乏有力的制度保障，造成各部门之间相互扯皮，推卸责任，各个环节之间缺乏有效配合和有序衔接，信息传达机制不流畅造成信息不能及时在部门之间有效传达，导致三大职能相互脱节，造成税收流失，降低税收征管效率。

“34 字”征管模式在强调集中征收，重点稽查，强化管理的同时，忽略了依法征收，避免浪费大量人力、物力进行重复稽查的要求，一定程度上影响了税收征管模式充分发挥作用。由于“34 字”征管模式摒弃了传统的“专管员”制度，对各地区的税源调查和分析监控缺乏专人管理，逐渐疏远了与纳税人的有效联系，造成税务主管部门对纳税主体缺乏了解，一定程度上弱化了税务部门税收征管的主动权，降低了税务主管部门为纳税主体提供优良服务的功能。

（三）税收征管体系有待进一步完善。我国的税收征管体系是一个有机整体，它不仅需要在实践中不断完善，更需要在符合我国国情的基础上，不断地顺应形势发展。自税收征管改革实施以来，对符合我国国情的税收征管体系的探索就从未停止。在新的经济形势和信息化高速发展的社会阶段下，我们有必要继续深化税收征管改革，税务主管部门在做好“自上而下”税收管理和监控的同时，各基层税务部门也有必要进行“自下而上”信息反馈和监督，建立畅通的信息传达机制，顺应时代发展潮流，促使税收征管体系在实践中不断完善和健全。

三、从强化风险管理角度促进税收征管改革

（一）税收征管改革中引入“风险管理”的必要性。基于我国税收征管改革“两提高，两降低”的目标，这些年来我国一直把“提高税法遵从度和纳税人满意度”作为税收征管改革工作的重中之重，旨在通过优化服务促进税法遵从度的提高。然而，只是税务部门单方面的以服务提高纳税人满意度是远远不够的。优化服务对于那些“无知性不遵从”纳税群体成效显著，但对于“自私性不遵从”纳税群体却不能起到根本上的抑制作用。由于我国纳税主体基数大，纳税人员自身的情况存在较大差异，统一的服务缺乏针对性和有效性，难免造成许多征管漏洞，使得税收流失率提高。此时，引入“风险管理”在对不同纳税群体“统一分析，分类管理”的基础上进行针对性的服务显得很有必要。

传统的税源管理方式实行“属地、划片、分户”制度，税收管理员身处税收一线，包揽了催报催缴、查账征税、下乡调查、发票管理、信息反馈等税收日常工作。“一人要管好多户”使得税收管理员自身权利加大。随着集团企业和各种合伙制企业的发展，企业的涉税事项日益复杂，税收管理员的廉政风险、执法风险也随之提高。在这样的经济形势下，引入“风险管理”打破传统的“属地、划片、分户”管理制度已成为必然选择。

（二）“风险管理”在税收征管改革中的地位和作用。税收风险管理是国家机关和国税工作人员，按照一定的方法和规则，确定税收风险区域，识别纳税人风险特征，根据纳税人员风险特征的类型、多少、偏差程度等，进行风险排序，采取相应的风险应对预案和措施，对纳税主体税收风险进行防范，控制和化解，从而深入推进税源管理的科学化、专业化、精细化，进一步完善税收管理机制，转变税源管理方式，提高税法遵从度。河南省国家税务局魏正武提出“风险管理是深化税收征管改革的突出特征和核心内容”，可见风险管理在税收征管改革中的作用不可小觑。

“风险管理”是一个动态机制，OECD 成员国（经济合作与发展组织）曾从风险控制角度进行税法遵从研究，并在此基础上形成了税收风险管理应用指引，按照遵从风险等级将纳税人划分成“已决定不依法纳税”、“不想纳税，但如政府予以注意会纳税”、“试图依法纳税，但并非总是成功”和“愿意并有能力依法纳税”四类，税务机关有针对性的分别采取“依法惩处，决不姑息”、“通过查税予以威慑”、“针对性地做好服务，协助其依法纳税”和“重点服务”，将征管资源优化配置，提高税法遵从度。

风险管理从分析监控、纳税评估、税务稽查三个环节贯穿税收征管改革的始终，以优化服务为风险提醒，以分析监控为引导，以纳税评估为方法，以税务稽查为手段，以执法监督为制约，有针对性的进行征纳管理，提高征收效益。全国深化税收征管改革会议曾明确突出，要努力构建以风险管理为导向的现代化税收征管体系，对内要“统一分析，分类应对”，从横向和纵向上对税务机关强化管理，对外要“分类分级管理”，根据不同的纳税主体有针对性的采取不同的管理方式，提高管理质量。

（三）“风险管理”在以后的征管实践中将会发挥更大的作用。随着税收征管改革不断深入，各级税务机关的职责将会不断明确，而税务机关各部门之间的责任范围和工作流程也会逐渐明晰，风险管理机制从纵向和横向上将会日趋完善。风险管理通过其“自上而下”的管理机制，对涉税事项进行专业化管理的同时，要求各税务机关以“自下而上”的方式形成畅通的信息传送机制，将基层的征纳情况及时、准确的传达到上级机关，消除税收漏洞，对违法违规现象及时加以制止、惩处，逐步完善风险管理业务系统。实践是检验真理的唯一标准，风险管理应在实践的基础上，对其基础内容和要求做适当的调整，使其能够经得起实践的考验，推动税收征管改革的不断深化。

我国现行的税收征管程序，在风险管理的基础上进行税源分类的专业化管理，以计算机网络为依托的信息机制等都或多或少的借鉴了国际先进的经验，并结合我国国情加以修正。随着经济的不断发展和科学技术的日趋进步，税收征管改革面临着新的形势和时代挑战，我国进行税收征管改革也绝不能闭门造车，而要在对我国国情进行正确分析的基础上，借鉴国外先进的经验。

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[3]张炳华.关于深化地方税收征管改革若干问题的思考[J].财经论丛，2012.2.

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