经济新常态下地方政府行为的调整

□文/苗敬臣

（河北经贸大学公共管理学院 河北·石家庄）

一、问题提出背景

经济的发展与社会所选择的经济制度有着紧密的联系。若从现代社会开始算起，那么到目前为止我们人类共产生了两种经济制度。一种是计划经济制度，一种是市场经济制度。从制度起源上分析，中央集权和控制、国家统收统支是计划经济体制的主要特征，而市场经济则是一种自然演进的、由市场来配置资源的一种经济体制。在很长一段时间内政府与经济的关系深受这两种不同经济体制的影响。在计划经济体制中，中央政府扮演决策者、计划者角色，而地方政府则是不折不扣的服从者、执行者，是一种自上而下纵向的组织分工。而亚当·斯密等经济学家认为在市场经济中，政府应当起一种守夜人的作用，主要是规范市场运行规则。众所周知，随着东欧剧变和苏联解体，计划经济逐步被世界上大多数国家抛弃，中国实行改革开放的一个巨大成就就是建立了中国特色的社会主义市场经济。

1978年实行改革开放之后，我国经济逐步进人高速发展期，2012年之前中国经济常年保持10%以上的GDP增长。在相当长的时间里，GDP是对地方政府和官员考核的主要指标。然而高速的经济增长也带来了诸多问题，例如环境的破坏、政府对经济深度干预导致寻租空间的扩大、权利无节制使用导致政府公信力下降等，以上问题严重影响了人们的正常生活，例如最近两年横行的“雾霾”、各大城市拥堵不堪的交通、不可再生资源的日益枯竭等。2014年11月习近平在APEC会议上系统阐述了经济新常态。从而为我国地方政府行为的适应性调整提供了对策。

二、经济发展与地方政府行为

一方面中国的市场经济是政府带动建立的，而不是由历史演变而自然形成的；另一方面中国的市场经济是由计划经济直接转轨过来的，这两种特点造就了中国市场与政府有别于西方的特殊关系，进而形成了独具中国特色的由政府主导市场的经济模式。在此后相当长的一段时间内，GDP的高低成为了各地方政府和官员考核的重中之重。GDP总量的多少通常是地方政府官员晋升的一个重要指标，所以又促使官员全力以赴的追求经济增长。此外，GDP的多少、财政收入的多少又与政府官员的收入水平和福利水平（因为政府公务员收入中最主要的一部分是来自地方财政的收入）直接挂钩。

政府的强力干预促进了经济常年保持两位数的高速增长，但也衍生出诸多问题，主要体现在以下方面：

（一）地方政府经济职能的强化导致其他职能的弱化。经济职能只是政府职能之一，由于过度注重经济，导致监管职能、公共服务职能缺失。因而我国在经济高速发展时期频繁出现安全事故、假冒食品药品、资源掠夺式开采、环境污染严重等一系列问题，一些问题甚至引发了群体性事件。例如，2003年爆发的“非典”映衬了中国各级政府在公共卫生服务提供方面严重状况。此外，基础教育资源、公共医疗资源等一系列与百姓密切相关资源的缺乏已经满足不了百姓的切实需求。

（二）地方政府过于追求数量导致忽略质量。我国经济的高速发展实际上是以高消耗和高污染为代价的，虽然目前我国是世界上第二大经济体，但是其中有很大的“水分”，经济结构也有待完善，是一种粗放型的发展模式。中国单位GDP的能耗是日本的7倍，美国的6倍，印度的2.8倍，中国在人均GDP 在400～1，000美元时，出现了发达国家人均GDP3，000～10，000美元期间出现的严重污染。但是，由于经济增长光环的存在，这一问题逐渐被掩盖了，因为在现行的经济体制下GDP 成了官员晋升、评价政府绩效的最重要指标。

（三）对经济的深度干预导致地方政府寻租空间扩大。权力运行的不透明导致官商勾结、以权谋私、贪污腐败的现象难以得到有效的遏制。十八大之后遭查处的各个“大老虎”、“小苍蝇”都与金钱、权力脱不了干系。山西省的塌方式腐败就是官商勾结的典型案例。这也从另一方面反映出政府过度关注经济发展却忽略了法制的监督，市场经济的健康运行需要依靠法治，市场排除权力干预从而实现自由竞争发展同样需要法制。由于缺少法制导致我国经济几乎变成了一种掠夺性的经济。另外，由于过分强调GDP 地方政府也没有注重加强自身建设。在权钱紧密交织、存在大量寻租空间的情况下，忽略地方政府官员的行政道德伦理建设也是贪污腐败得以盛行的一个原因。

（四）权力的无节制使用导致地方政府公信力下降。当前，我国市场的扭曲在很大程度上是由于政府权力对市场的过度干预造成的，监督体制不完善导致的“三鹿”等食品安全危机以及松花江水污染等生态环境危机的出现、公共交通、基础教育、基本医疗卫生等公共产品和服务供给不足、大小官员大面积的行贿受贿，贪污腐败、权力的不正当使用引发的群体性事件等，诸多社会问题导致民众越来越不相信地方政府，遇到问题甚至寻求当地“地头蛇”解决的现象屡见不鲜，地方政府声誉和权威严重受损。

三、经济新常态下地方政府行为的调整

我国经济发展速度从2012年开始逐步放缓，从此我国经济进入一种“新常态”。习近平在最近召开的APEC会议上指出了经济新常态的三个特征：从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。历史表明，经济高速发展只是整个经济运行过程中的一个阶段而已，新常态要求地方政府从以下几个方面做出行为调整：

（一）从重经济到重保障。由于建国后中国特殊的国情，发展经济在很长一段时间内都是我国各级政府工作的重中之重。目前我国各级地方政府形成的惟GDP是举的观念依然挥之不去，经济新常态在某种程度上为地方政府从重经济向重保障转变提供了参考。当前我国存在着诸如房地产风险、地方债务风险、银行信贷风险等不确定性风险，某些风险甚至可能转化成大的社会危机和群体性事件。因此，地方政府必须在解决民生、提高社会保障等方面投入更大的精力。

（二）从重审批到重监管。在我国一个项目从开始到最终审核通过要盖上几十个甚至上百个章很常见，政府注重事先审批，却忽略了事中监管和事后反馈。这种做法产生了大量的权力寻租空间，同时也降低了社会的活力。市场在资源的配置中起决定性的作用确立之后，这也意味着必须改变传统的审批模式，各级地方政府从重审批转变为重监管，把重心放到事中监管和事后反馈上从而适应经济新常态的要求。新常态要求经济保持平稳运行，因而各级地方政府更要提高监管职能。

（三）从重领导到重协商。经济新常态要求各级地方政府将市场领导者的角色转变为市场监管者和服务者，将以往政府与市场上下垂直领导关系转化为平行的协商关系。这一改变对于我国全面建设市场经济以及确立企业在市场中的主体地位是非常重要的，这就要求地方政府、企业、市场三者在客观经济规律之下各司其职、各行其是，尤其是各级地方政府要竭尽全力做到不越位、不缺位、不错位，三者协同发展，互为补充。

（四）从重权力到重责任。权力的行使者是各级政府。在传统的经济管理模式中，权力的边界不明确，缺少对权力行使的监督和制约，缺少行使权力必须承担责任的承诺，导致在现实中各级地方政府权力的越界、滥用。所以在经济新常态下必须强调地方政府的责任，从重权力转变为重责任，仅仅依靠官员的自觉是不够的，还需要有一套完整体制和机制来监督权力的正当行使以及对责任的承诺。例如各级地方政府可以列出权力清单、规范地方分权、强调责任意识、完善问责制度。

[1]宋鸣.对我国经济可持续性发展问题的思考[J].特区经济，2008.1.

[2]竺乾威.经济新常态下的政府行为调整[J].中国行政管理，2015.3.