新型城镇化背景下农村宅基地退出路径探讨

□文/彭洪宣 李建强 任 霜

（四川农业大学管理学院 四川·成都）

一、研究背景

随着城市化进程的不断推进，我国庞大的农村人口向城镇转移，但土地城市化远远落后于人口的城镇化。一方面农村宅基地闲置造成的土地浪费是非常严重的；而另一方面建设用地控制压力和城乡建设用地挂钩，拥有很大的难度，影响了城镇化发展政策的实施。目前，中国正在探索新型城镇化建设，如何建立一个“人地挂钩”政策，稳步推进农村宅基地有序退出，是新型城镇化发展的需要，而且也是加快农村土地制度改革盘活农村土地资产，增加农民收入的客观需要。

二、新型城镇化内涵解析

人口城镇化和土地城镇化是新型城镇化的核心内容。新型城镇化，包含以下内涵：一是关注就业问题，实现城镇劳动力供给和需求的均衡。城镇化是一个人口就业结构转移的过程，新型城镇化要实现向城市转移的农村剩余劳动力充分就业；二是关注集约利用问题。城市数量的增加和城市外延的拓展占用了大量的土地资源（尤其是耕地资源）。由于有限的水土资源决定了我们不能简单照搬国外城镇化的模式，必须走一条节约集约的城镇化道路；三是关注城乡协调发展问题。城乡分割的二元经济体制和土地制度使得我国城乡差距不断拉大，这也是造成我国城乡之间两极分化和社会矛盾日趋激化的主要原因。因此，新型城镇化应形成城乡协调发展的互动机制，缩小城乡差距；四是关注人地挂钩问题。由于我国土地城镇化远远滞后于人口城镇化，呈现农村人口减少但农村集体建设用地反而增加的格局。

三、新型城镇化与农村宅基地退出的内在关系

土地城镇化，即农村土地转变为城镇土地，涉及到土地的权属及使用方式的变化，其对应的管理制度和方式也会相应发生变化。因此，新型城镇化必然引致土地管理制度的变化。目前，我国城市用地增加主要以新增建设用地为主，其中50%左右为耕地资源。怎样实现经济发展对建设用地刚性需求和耕地保护的双赢，是我国新型城镇化需要解决的问题。目前，我国正处于城镇化加速发展阶段，人口的转移更加频繁，数量更加巨大，土地的城镇化也呈现出快速的扩张过程。新型城镇化将从土地城镇化模式变为人口城镇化与土地城镇化协调并进的模式。新型城镇化必须与土地制度改革联动进行，尤其是农村的宅基地使用制度，即建立农村宅基地退出使用机制。国家在“十二五规划”中明确提出“十二五”期间要基本建立覆盖城乡的社会保障体系，届时农村土地对于农民的社会保障功能将彻底消失。因此，必须开始着手建立一套完善的农村宅基地退出机制。农民有偿退出宅基地会为农民带来较多的收益。首先，可以让退出者将土地的价值变现，体现土地的资产属性；其次，能为农民带来比私人流转更高的土地收益，同时有利于集体经济组织监管土地市场；再次，建立宅基地退出补偿机制有利于社会的和谐稳定。

四、农村宅基地退出的路径

（一）建立农村宅基地使用权登记制度。由于宅基地登记制度的缺失，导致现阶段宅基地退出中存在权属不清、边界不清等问题，农村退出的土地实际收益得不到有效保障，同时引致集体资产的流失。要建立农村宅基地使用权登记制度，开展宅基地使用情况的调查，明晰产权关系，可以为宅基地退出提供法律依据。

（二）建立宅基地收回补偿制度。很多地方实施的“宅基地换房”政策，其思路就是宅基地的收回补偿。为推进宅基地的有序退出，应建立农村宅基地收回补偿制度，但必须保障退出农民的生活水平不下降、居住环境有改善。收回补偿制度的核心是能够制定政府、集体经济组织和农民都接受的补偿标准和补偿方式。理论上，就是建立科学的宅基地价格测算的理论基础和测算方法体系，这样才能为宅基地的补偿提供参考。

（三）建立农村宅基地闲置罚金制度。目前，一些农民的宅基地长期处于闲置状态，有的常年在外打工，并已在城市定居，宅基地的使用量几乎为零，但农民仍不愿退出宅基地。政府应建立农村宅基地闲置罚金制度，制定一个合理的闲置期限，在闲置期限达到而农户还未将其利用的，规定处罚标准，累积超出规定期限的，罚金成倍数增长。

（四）建立完善的农村住房保障体系。建立在福利经济思想下的现行农村宅基地使用制度，对农民来说就是赋予其一种最低层次的住房保障，农民只是获得了可以建造房屋的土地，而不是可以直接居住的住房。为了加快农民宅基地退出，必须健全农村的住房保障体系。可以鼓励农村集体经济组织兴建集中农民公寓，直接分配农民住房；或者加大对农村基础设施的建设与改造，改善农村居住环境，或者对已经迁入城镇的农民，给予安排城镇住房。

（五）加强农村宅基地退出政策及观念的宣传。对于有意愿的农户可以进行退出宅基地政策培训，使之了解国家政策，以正确的方式维护自身在宅基地退出时的利益，提高农户退出宅基地的积极性。

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