民间组织在食品安全监管中的重要作用

□文/李忠远

（辽宁大学经济学院 辽宁·沈阳）

近年来，我国食品安全事件频发，地沟油、毒奶粉、毒豆芽、毒生姜、瘦肉精、苏丹红等事件层出不穷，给广大城乡居民的日常生活带来严重困扰、身体健康带来严重危害，也严重影响了我国的国际形象。食品安全问题的出现，究其实质是市场失灵和政府失灵，表现为食品生产者、政府和消费者三方力量之间的博弈，这既有食品生产上的客观原因又有食品安全监管上的主观原因。究其客观原因：一是食品供应链相对于其他行业而言，比较长，监管难度很大。食品种类繁多，存在从“田地到餐桌”的复杂过程，不易于进行实时监控；二是食品生产者从业情况复杂，导致食品安全监管难度很大。

从我国的现实情况看，食品安全责任主体既有大型跨国公司又有单个农户和市场小贩，不利于有效监管。究其主观原因：一是从现行食品安全体制上，我国实行的是以“分段监管”为主的监管模式，监管部门很多，各个部门各管一段，缺乏有效地沟通和协调，出现了“十个部门管不了一头猪的”的奇怪现象；二是在市场经济条件下，食品生产者摆脱不了“经济人”宿命，追逐利润成了最大目标，不惜铤而走险；三是政府作为“理性经济人”，在缺乏有效监督的情况下，既有在公共治理上的惰性，又有权力寻租的内在动力。这就有必要引入“第四方”力量——民间组织参与食品安全的监管和治理。作为矫正市场失灵和政府失灵的有效补充力量，民间组织在我国食品安全监管中的作用越来越重要，但是从目前的情况看，民间组织在成长过程中还存在一些问题，还需要进一步完善。

一、民间组织的内涵和特点

（一）民间组织的内涵。在我国，广义的民间组织主要指除了国家机关、企事业单位等以外的社会中介组织。狭义的民间组织是指由我国各级民政部门作为登记管理机关同时纳入登记范围内的社会团体与民办非企业单位。本文所提的民间组织主要是指狭义的民间组织。就我国食品安全管理而言，监管部门可以将自己没有精力管或管不好的事务授权民间组织进行管理，既有利于提高食品安全监管效率又可以增加社会参与度。

（二）民间组织的特点。民间组织的优点与特点决定了其在食品安全监管中大有作为。

1、具有较强的专业背景。食品安全的民间组织往往是由食品行业相关组织和个人以及爱好者志愿组成，具有同行相聚的特性，其中不乏专家及专业性人才，可以及时掌握食品行业第一手资料和动态信息，相对于政府监管部门反应灵敏，动作迅速，能够为食品安全监管部门提供食品安全预警和在发生重大食品安全事故时为政府决策提供政策依据。

2、具有非政府性特征。民间组织起源于民间，代表的是自身和广大民众的利益诉求，追求的是在食品安全上的利益最大化而不是食品生产上的利润及利益最大化，这与企业和政府的利益诉求不尽相同。企业追求的是利润最大化，政府要兼顾企业和消费者利益，既要保证税收又要保证食品安全。因此，民间组织具有较强的非政府性，反映的是民众和消费者的呼声，由于具有专业知识，对政府决策具有一定的约束作用。

3、具有桥梁纽带功能。民间组织扎根于基层，具有广泛的群众基础和健全的沟通联系网络，信息传达快速，便于行动动员。民间组织可以成为政府监管部门和群众沟通的桥梁和纽带，在食品安全宣传、食品安全预警、举报食品危害信息、及时安抚群众情绪等方面可以发挥独到作用。

4、具有很强的服务功能。民间组织可以多层次提供服务：一是为会员服务，这是其基本功能。会员依照章程履行义务，享有权利和服务；二是为政府服务。民间组织可以组织会内的专家学者、科技人员进行学术交流和调研考察，对食品安全的发展趋势以及存在的潜在风险提出建议和意见，为政府决策提供参考；三是为本行业服务。民间组织很多成员来自于本行业，有为本行业发展壮大提供服务的强烈意愿。民间组织可以在食品新品种开发、工艺设备创新、检验技术创新、制定食品安全标准等方面为食品行业提供支持；四是为社会服务。随着民间组织的发展壮大，民间组织会承担更多的义务，原来的一些由政府承担的社会服务功能，例如上岗培训、专业技术教育、食品安全科普宣传等由民间组织来承担。

5、具有强烈的放大效应。民间组织在食品安全上行使监督功能，其动向会得到媒体的广泛关注，经过媒体放大会形成强大的舆论效应，能够迫使食品生产经营者减少和收敛其投机、违法行为，督促政府职能部门加强行政作为，增强监管力度。

二、当前民间组织作用发挥存在的主要问题

（一）民间组织的社会地位和社会认可度有待于提高。目前，我国对民间组织的登记注册采用的是业务主管单位和登记管理机关双重审批、双重管理的体制，要找到“婆家”才能到民政部门注册。但在现行体制下，往往出现民间组织找不到“婆家”，或存在多个“婆家”的现象，导致一些民间组织没有登记注册，成为“黑户”，从而缺乏对企业生产和政府作为进行监督的话语权。另外，我国食品安全法律法规中没有明确的细则规定民间组织如何对企业生产和政府工作进行监督，相关法律法规的不健全导致民间组织作用的发挥受到一定限制。经常发生民间组织付出巨大努力，民众非常期待而政府和企业却不重视，一味敷衍的现象。这种情况的出现，一方面导致社会资源的大量浪费；另一方面也严重挫伤了民间组织的积极性，同时由于民间组织作用发挥的低效能导致其社会地位和社会认可度不高。

（二）民间组织与政府在食品安全监管上存在矛盾和冲突。中国政府的“全能”管理和民间组织的介入必然会产生矛盾和冲突。其一，政府对待民间组织介入管理心态复杂。政府既希望民间组织发挥作用，在缓解社会矛盾、解决社会问题上有所帮助，又担心民间组织的发展壮大威胁政府权力、干扰政府行政。这种矛盾心理使得政府在食品安全监管上只能赋予民间组织少数职能，权力下放不够，管控约束过多；其二，政府和民间组织存在协同困难、各自为政现象。民间组织在参与食品安全监管过程中，往往也会采取调查取证、检验检测、监督教育等手段，这与政府监管部门的工作职能相重合。民间组织的这些工作努力往往得不到政府的认可，而民间组织对政府的工作低效率、监管水平也颇有微词。双方之间缺乏信任导致各自为政，存在管理盲区和管理重复等现象，既难以实现有效监管又造成了资源浪费；其三，政府和民间组织之间存在推诿扯皮现象。一旦出现食品安全事件，不但政府监管部门之间互相推诿责任，政府和民间组织之间也会出现责任推诿现象。由于民间组织在法律上没有明确的义务规定和职能赋予，出事之后往往“作壁上观”，而政府因为双方共同治理的失效而否定民间组织的地位和作用。

（三）民间组织之间沟通、协调、合作困难。我国民间组织，特别是食品类民间组织起步较晚，加上我国各个地区之间经济发展不均衡、地方政策法规水平和社会进步不一致等原因，使得民间组织发展具有很大的不均衡性，加之不同的民间组织往往代表着不同的利益主体和利益区域，利益诉求千差万别，存在各种矛盾冲突，这些组织之间相互制约、相互较量，沟通、协调、协作困难，需要较长的时间和努力才能实现力量的整合，最终形成在食品安全监管上的合力，这需要一个较长时间的历史过程。

（四）民间组织的专业化和稳定性程度有待提高。民间组织相比政府部门，最大的优势是拥有专业资源。但是，在现阶段民间组织的专业资源优势并没有得到显著发挥。出现这种情况的现实原因是，民间组织大多是“软体”组织，其管理层，例如理事长、副理事长、秘书长、常务理事等往往由不同单位的代表担当，在自家单位事务繁忙往往无法实现兼顾，其执行层——驻会专（全）职人员往往因为社会地位不高、工资待遇较低，很难保证专业人才的稳固性，同时由于民间组织的松散性特点，对组织成员的约束也较弱。在对专业化程度要求较高的食品安全领域，专业人才和全职人员的缺乏势必使民间组织的监督、协调、预警、专业培训、宣传教育等项功能大打折扣。同时，民间组织的专业化程度较低，还体现在缺乏专业化的工作流程，往往凭借专家经验随机提供相关服务和解决方案；缺乏专门的生物和化学实验室及相关专业设备，在为会员和消费者服务时不得不借助其他专门检测机构，既增加了成本又使民间组织的工作处于被动状态。

（五）民间组织难以克服自身腐败问题。民间组织的发展受到各方面条件的制约，一是由于本身覆盖面小、影响力弱，吸引外来资金的能力有限；二是各项收费服务项目开展较为困难，筹集资金能力有限；三是国家财政补贴往往难以到位，经常陷入“巧妇难为无米之炊”的困难境地。面对自身组织的运作困境和利益集团的威逼利诱以及民间组织工作人员较低的薪水，民间组织往往难以克服自身腐败的陷阱。一些民间组织弃社会责任于不顾，知情不报、瞒报、虚报、为不良食品企业通风报信，沦为利益集团的牟利工具，在社会上产生不良影响，反过来又影响了自身的公信力，陷入恶性循环。

三、民间组织在食品安全监管中发挥作用的对策建议

（一）为民间组织提供良好的法律和制度环境。一是通过法律规范政府的管理行为，不断健全和完善民间组织登记和日常管理办法，做到有法可依，有法必依；二是增强民间组织相关法规的可操作性，制定民间组织参与食品安全管理及社会管理的相关细则和专项法规，加强对民间组织的微观管理；三是以法律的形式赋予民间组织一定的专业权限，并承担相应的义务；四是不断健全和完善民间组织的社会保障制度，其工作人员的社会保障应当等同于公务员、事业单位人员，同样享有养老、医疗、失业、生育和工伤等基本社会保险，保证民间组织人才队伍的稳定。通过不断健全相关的法律法规，赋予民间组织工作职能，提供工作保障，通过服务行为树立社会形象，确定其应有的社会地位。

（二）加强民间组织与政府的合作互动。在食品安全监管上，只有政府和民间组织形成合力，才能确保监管的有效性，这就要求政府和民间组织加强合作与互动，特别是民间组织更应该加强与政府合作互动的主动性。事实表明，往往主动和政府联系，乐于和政府合作的民间组织才能获得政府的信任和支持，能够被赋予更多的权力，其在食品安全监管上的作用能够得到更大限度的发挥。加强双方的合作互动：一是要加强科研与合作。政府在食品安全监管上无法做到面面俱到，民间组织可以发挥人才荟萃、智力汇集的优势，与政府展开合作，在技术咨询，项目合作，引进国外先进技术，加强与世界卫生组织、国际食品法典委员会（CAC）、粮农组织等国外相关组织合作等方面大有作为，同时发挥民间组织覆盖面广、信息量大的优势，为政府收集民众意见信息和食品行业动态，为政府决策提供建议和参考；二是要明确合理分工。当前，政府在食品安全监管上仍然发挥着主体性作用，这种作用只能加强不能削弱，但是要进一步加强民间组织的作用，形成“强强联合”。在这种联合之中要明确二者的合理分工。一些专业技术性工作例如食品安全检测、设备检验、信息收集、人员培训以及风险评估等等政府可以明确交给民间组织来做，由政府对民间组织的工作进行监管和评价并付给相关费用。但是一些影响较大的决策性事项则必须由政府亲力亲为；三是要明确民间组织在发生重大食品安全事件时应承担的责任。责任的明确有利于提高民间组织的使命感和责任感，避免“事不关己高高挂起”的心态。

（三）加强民间组织之间的协调配合。民间组织的发展状况不同，所隶属的关系不同，甚至服务的宗旨和目标也不尽相同，为了有效发挥民间组织的整体效能，非常有必要将其组织起来，加强他们之间的协调配合。一是要强化民间组织之间的信息交流。例如建立信息联络员制度、会长例会制度等，这有利于各个民间组织之间联合起来，取长补短，集思广益，共同承担食品安全管理责任；二是要建立规范性的联络沟通平台。通过制定联络沟通平台规则，明确民间组织使用平台的权利和义务，理顺关系，促进政府、民间组织以及食品企业和广大民众在平台上进行交流与互动；三是要建立国家、省、市、县区各级专门协调组织。针对目前民间组织普遍缺乏协调与配合的现实情况，有必要在不同层面建立专门的协调组织，实现宏观调控，既有利于统一行动形成工作合力，又有利于协调民间组织之间的利益关系，化解矛盾，推动民间组织良性发展。

（四）加强民间组织自身建设。“打铁还需自身硬”，民间组织要在食品安全监管中发挥重要作用，还要不断加强自身建设。一是要加强资金筹措能力和资源动员能力。这有助于防范民间组织内部治理失效，促进组织发展壮大，同时雄厚的经济实力和资源整合能力也有助于民间组织有效参与政府管理，对政府决策施加影响；二是要树立品牌意识。树立品牌是民间组织提升信誉度和影响力的有效手段。例如中国社会福利教育基金会“免费午餐”项目、中国扶贫基金会“爱心包裹”项目、中国妇女发展基金会“母亲水窖”项目、中华环境保护基金会“新疆无电村离网光伏发电援助”项目、中国青少年发展基金会“希望工程”项目等都在社会上形成广泛影响，同时也赋予了这些民间组织持久的生命力；三是要提升专业化水平。民间组织参与社会管理的能力高低取决于其管理者和工作人员的文化水平、管理能力和专业素养。因此，民间组织只有广泛吸纳专业人才才能有效发挥作用。加强民间组织专业化水平不但要设计好项目吸引志愿者参加，更要加强对志愿者的培训，同时注重组织内部各项专业环节的构建，强化相关制度建设；四是要加强民间组织的廉洁自律建设。首先，加强廉洁自律是民间组织良性发展的内在要求。由于道德风险和信任危机的广泛存在，民间组织破解发展难题的关键在于赢得各方面的信任，这就要求民间组织不断加强道德制度建设，提升组织成员的道德修养和专业素养，力争在复杂的环境中赢得立足之地。其次，加强廉洁自律是政府和公众的外在要求。民间组织的经费主要来源于政府的资助和公众的捐助，民间组织通过为政府承担一部分服务职能从而获得政府的财政资助，通过帮助消费者维权、提供食品预警信息等服务而获得捐助，赢得政府和公众的信任就必须加强自身的廉洁自律，杜绝欺瞒、包庇现象，在食品安全监管中发挥“正能量”。再次，加强民间组织廉洁自律是营造食品企业公平竞争环境的起码要求。杜绝个别不良民间组织和不法企业之间的串谋，有利于净化市场环境。

食品安全的监管实践证明，仅仅依靠政府加大监管力度是不够的，还存在很多的盲点和漏洞，这都需要民间组织的介入和参与。要正确发挥民间组织在食品安全监管中的重要作用，克服民间组织在发展中存在的各种问题，创新机制，增强活力，加强民间组织和政府之间的联动与配合，携手共进，共同促进食品安全监管工作的科学化。

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