对存款保险制度的思考

□文/周丽华

（新疆财经大学金融学院 新疆·乌鲁木齐）

一、引言

2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》中，明确了“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”的议题，2014年政府工作报告中明确指出将“建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制”列入2014年政府的工作重点，自9月份以来，有关存款保险制度的建立被提上了国务院及相关部门的议事日程，9月26日，国务院总理李克强在出席第18 届国际银行监督官大会时强调“中国金融改革开放已经进入新阶段，加快建立存款保险制度，更好的保护存款人的利益。”2014年10月12日，中国人民银行行长周小川出席国际货币基金和金融委员会第三十次会议时表示，中国将适时地建立存款保险制度。10月30日，中国人民银行易纲出席金融街论坛时表示，存款保险制度建立工作已经取得很大进展，已接近成熟。11月27日，中国人民银行副行长胡晓炼在《财经》年会上发表讲话称“央行将加快推进利率汇率市场化，建立存款保险制度，防范各类潜在金融风险。”经过一年的不断探索，酝酿了20 多年的存款保险制度，终于于2015年1月在中国推行。

二、我国存款保险制度实施的主要内容

（一）机构设置：先在央行下属的金融稳定局内设立一个存款保险基金，并由其管理，等条件成熟后再设立完全独立的存款保险公司。

（二）保险基金缴纳：由各投保银行按照存款的一定比例缴纳。

（三）保险方式：存款额50 万元以下的账户给予全额保险，包括企业账户和个人账户。

（四）参保机构：农信社、农商行、农合行、村镇银行及所有存款类金融机构。

（五）缴纳额度：存款保险缴费采取风险差别费率机制，根据银行存款的基数和风险系数计算核定缴纳额度，费率在0.015%～0.02%之间，按照银行业税后利润1%～1.5%匡算，存款保险基金初步规模每年约在100 亿～150 亿元。

三、银行自担风险机制启动

新中国建立以来，随着计划经济的建立，全国的银行收归国有，在大一统的银行体系下，政府管理和控制着商业银行的方方面面，虽然改革开放以来，我国的商业银行体系发生了重大的变革，机构体系设置由过去的全国只有一家人民银行，到央行和商行分家，到四大专业银行的建立，到四大国有商业银行的转变，到股份制商业银行的改革，再到多种商业银行并存格局的形成，虽然建立了商业银行的体系，建立了现代银行的企业制度，并按照“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束、以获取利润为经营目的”的企业性质从事负债经营活动，但是商业银行自担风险的原则始终没有落实并加以严格执行，政府对商业银行的保护权始终没有得到实质性的变革，基于此形成了长期以来我国银行业的准入门槛高，只有资质好的机构才能成为银行并吸纳存款，银行存贷息差大、利润高，国有大型银行垄断的不合理竞争格局。银行破产风险低（银行不需要破产倒闭，也不可能破产倒闭），银行破产倒闭的案例在我国寥寥无几。国家保护商业银行的这种隐性存款保险制度，驱使国有银行肆意从事高风险业务，加大了道德风险的发生。近年来，银行对地方融资平台、房地产和产能过剩行业的信贷敞口快速增加，不良贷款风险累积加大，加上一部分银行的风险管理能力较弱，经济下行周期发生挤兑事件的概率较高，一旦形成银行危机，最终由国家财政买单，弱化了市场竞争，不利于中小银行的发展，更不利于社会资本、民间资本进入金融领域。

存款保险制度的建立，一是为了更好地保护存款人的利益。存款保险制度建立后，存款保险机构将实行限额保险制度，央行明确表示，将为全国98%的储户提供全额保险，由于目前我国50 万元以下存款客户占比为98%，因此，初步定为储户最大赔付额在50 万元以内，那么存款额度高于50 万元超限额的部分，将得不到存款保险机构的赔付，因此，存款保险制度实施后，储户应当选择多家银行存款，减少不必要的损失，以保证对储户权益的最大保护。二是为了建立公平的金融市场竞争机制。通过存款保险制度的建立，一方面可以将国家信用从金融体系中退出，让银行信用真正成为市场化的信用；另一方面可以建立商业银行市场竞争机制，建立完善的金融机构市场化的退出机制，以促进银行业的发展，使银行机构数量增加，打破国有大型银行的垄断格局，增强市场竞争，更好的引入社会资本、民间资本进入金融领域。三是有利于提高商业银行经营管理水平、风险管理水平和创新水平。利率市场化改革和存款保险制度的实施，不仅会使商业银行的利差进一步收窄，银行利润减少，运营成本增加，而且会使银行面临大额存款脱媒等问题，那么，如何提高经营管理水平，如何进行金融创新，如何规避经营风险就成为商业银行工作重心。四是有利于营造良好的信用环境，互联网金融，以及一些地区债务链，不仅是破产倒闭，而且要追究法律责任，约束债务人逃废债行为。五是存款保险制度能够防止单个银行危机通过“羊群效应”传导至整个金融体系，为防范金融系统性风险增加一道防线。

四、美国、新加坡存款保险制度的借鉴

（一）美国存款保险制度。美国是世界上最早建立存款保险制度的国家，经过100 多年的发展逐渐走向成熟。1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》确立存款保险制度，1950年正式颁布《联邦存款保险法》，1987年颁布《银行平等竞争法》，2010年颁布《金融监管改革法案》对存款保险制度进行了不断地完善。1933年成立的联邦存款保险公司（FDIC）其职能发生了巨大的变化，从最初的对参保银行的许可审查以及资本恢复，到承接倒闭银行的存款、负债及对有倒闭危险的银行进行收购，再到负责对全国存款保险统一管理，具有承保者、监管者和接收者的职能。

美国存款保险体系最大的优点在于其风险处置能力极强，“及时纠正”原则体现了对风险处置时机的要求，FDIC 制定了严格的经营标准，根据金融机构运行情况，及时进行业务干预，及时纠正期限最多90 天，不会让风险持续蔓延。当银行申请破产保护时，FDIC 将采用最小成本法标准进行收购方投招标的方式选择愿意接收问题银行的承接者。FDIC 采取“周五银行关闭、周一已保储户正常交易”的“五一机制”以最快的速度恢复存款人的正常交易。

作为国际上功能最为齐全的、“风险最小化”型存款保险制度的典型代表，美国的存款保险制度自1933年建立以来，在维护储户信心，清理问题机构，保障金融稳定方面发挥了巨大作用。80 多年来，虽然美国经历了多次金融危机，存款机构倒闭多达数千家，但是没有一个储户的存款遭受损失。究其原因，就在于美国存款保险制度具有强大的风险处置职能，高效快捷的风险处置机制能够及时的对问题机构实施及时有效的处置，及时的控制风险的传递及蔓延，减少基金损失，维护金融秩序，这是美国存款保险制度长期稳定发展的第一要义。

（二）新加坡存款保险制度。1999年新加坡颁布《存款人保护法案》标志着新加坡存款保险制度的开启，2001年6月成立了新加坡存款保险公司，随后建立了相应的具有法律保障的存款保险制度。新加坡存款保险制度具有保护对象较广，存款保险公司拥有事前监管和提前干预职能的特点。

新加坡采取强制金融机构实行存款保险，2014年新加坡的311 家金融机构收到存款保险制度的保护，风险最高的互助储蓄银行占近30%的比重，保费采取简化差别费率收取方法，保险费率依次为银行0.08%；投资公司0.15%；保险公司0.15%；互助储蓄银行0.4%，体现风险较高的机构多缴费的原则。

新加坡存款保险公司的主要业务包括：收取保费、管理和运营存款保险基金、对破产机构进行处置，同时具有一定的风险管理、检查权及建议监管权。新加坡存款保险公司对经营不善金融机构的处置方式有利用金融控股公司作为第三方承接者的方式进行。

五、启示

从美国、新加坡存款保险制度实施的经验中得到以下启示：存款保险公司完成政策性金融机构的重任，主要职责就是想尽一切办法保护存款人的利益，不断维护和完善一国的金融体系，使之安全稳定的运行；国家和政府必须对存款保险机构加强监管，不断完善存款保险机构的职能，以便更好地发挥其风险管理和监督检查的职能，及时发现银行等金融机构运作中存在的问题，及时控制银行经营风险，最大限度地减少银行危机的发生，以保护存款人和银行的利益；政府部门一定要加强对有问题金融机构的监管力度，高度重视金融机构不良资金回收动态，防止存款保险资金的流失；存款保险机构一定要及时发挥稳定存款人信心、高效实现风险处置能力的优势，通过银行倒闭风险处置和及时救助行为，来回复存款人对金融机构的信心，实行简化的风险差别费率制度，提高存款保险公司资金回收率，赋予存款保险机构相应的监督管理权，以及时纠正为基础，多种方式相结合，以“五一机制”为导向，以便更好地开展存款保险业务。

［1］王海全，方婷.新加坡的存款保险制度及其对我国的启示［J］.武汉金融，2009.11.

［2］朴明根.我国银行存款保险制度研究［J］.保险研究，2010.10.

［3］郭永平.美国存款保险制度对我国的启示［J］.时代金融，2014.10.