论政治发展与政治稳定的良性互动

魏明康， 万高潮

(1.北京大学政府管理学院，北京100871;2.北京师范大学政府管理研究院，北京100875)

一、政治发展与政治稳定互为前提

综观世界三百年近现代史，无论是高度传统的社会还是高度现代的社会，其政治局面均相当稳定。但是从传统社会向现代社会转变中的国家，则政局多不稳。如在西方，“英国和美国政治生活腐化的高峰期，与工业革命的冲击、新的财富与权力源泉的形成以及向政府提出新要求的新兴阶级的出现是同时发生的。”前者为18世纪，后者为19世纪，之后英美政治秩序井然。从20世纪40年代后期走上现代化道路的发展中国家来看，它们的政治演变多具下述特征:“种族冲突与阶级冲突加剧，暴力事件迭起，军人政变频繁，反复无常的领导人物掌权并推行灾难性的经济和社会政策，内阁大臣与文职人员普遍而公开地贪污营利，任意侵犯公民权利和自由，行政效率和效能低下，都市政治集团的疏离感极为普遍，立法机构和法院丧失了权威，社会基础庞杂的各政党发生分裂甚或完全解体。”［1］338凡此种种，就使得发展政治学家们得出一个结论:“现代性产生稳定，但现代化却会引起不稳定。”［1］41

当代中国的现代化事业能摆脱这种历史宿命吗?至少，这是自1978年进入改革开放新时期以来，执政党一直追求的目标。早在1979年3月，邓小平就曾在全国理论工作务虚会上表示:“我们已经摆脱了林彪、‘四人帮’所造成的十年混乱，获得了一个安定团结的政治局面，这是我们的社会主义现代化建设事业必不可少的条件和保证。我们在座的每一个人，我们全党的党员，都要十分注意珍惜和维护这个政治局面。”［2］159他还指出:真正要巩固安定团结，“还是要依靠发展经济、发展教育，同时也要依靠完备法制。经济搞好了，教育搞好了，同时法制完备起来，司法工作完备起来，可以在很大程度上保障整个社会有秩序地前进”［2］254。细心体会邓小平的以上讲话，不难明了，为了避免政治稳定与政治发展相背离，在稳定中求发展、在发展中求稳定，自始即是执政党关于当代中国政治现代化建设的基本方针。那么如何正确把握这个方针呢?关键是必须明确，当代中国的政治发展只有在政治稳定的条件下才能实现，而稳定的政治局面又只有在政治发展的过程中才能形成。

之所以说当代中国的政治发展只有在政治稳定的条件下才能实现，原因在于当代中国政治发展的道路是为所谓“和平的革命”设置的，这就从根本上决定了当代中国的政治现代化只能有领导、有秩序、有组织，也就是说只能在政治稳定的条件下完成。发展政治学之所谓政治稳定，包括三项指标:第一，政治系统有足够权威，社会以自身的稳定表示出对政治系统的权威的认可;第二，政治系统功能齐全、运转正常，能有效进行自我调适及对社会进行管理;第三，政治秩序井然，政治活动在法制基础上进行。这三条用国人常用的语词来表达，便是政治生活的“有领导、有组织、有秩序”。否则像许多发展中国家那样，政治动荡与政治发展共消长，政治发展就会因政治动荡而停滞不前。更危险的是，如果出现大的政治动荡，造成整个社会不稳定与经济崩溃，普罗大众就很可能以自由易安全:“个人放弃自己独立的人格与自由，但他可以从伟大的力量中获得另一种安全与骄傲。”［3］87倘若果然，就意味着既得利益者已经获得了反政治现代化的把柄与口实，随之可能出现的就不是政治发展，而是政治停滞，甚至是严重的政治衰退。如20世纪30年代法西斯主义之所以能够在德国上台，原因就在这个国家“从路德时代到希特勒时代，较低的中产阶级的一个特征就是义愤”;尤其第一次世界大战战败后，魏玛共和政局动荡、经济崩溃，希特勒得以利用德国人民中“较低的中产阶级”渴求“安全与骄傲”的愿望与心理。［3］57至于德国的穷苦大众，美国罗斯福总统曾在自己的“炉边谈话”中断言:“如果人们被迫在自由和面包之间进行选择，人们将选择面包。”［4］而 20世纪70年代原教旨主义者之所以能够以伊斯兰共和国取代巴列维王朝，原因也在后者未能在现代化过程中有效遏制政治腐败与社会动荡。

之所以说稳定的政治局面的形成只有在政治发展的过程中才有可能，是因为政治现代化所要求的政治稳定，必须是也只能是发展型而非僵化型的政治稳定。所谓发展型的政治稳定，即视稳定为实现政治发展的手段，而不是将稳定本身视为至上目的。如此也就是美国建国两百年的经验:“不断演变的政治:变化是正常的。这就是为什么美国从来没有发生过一次成功的暴力政治革命的原因之一。演变使革命成为多余。”［5］所谓僵化型的政治稳定，视稳定本身为唯一目的，并为此排斥任何政治发展与政治变迁，其结果反而造成政治不稳定。如此也就是邓小平所曾经批评的:“要讲究稳妥，但稳妥变成停滞不前就坏了。”［6］240之所以称“坏”，是因为在旧体制业已过时的情况下，一旦出现政治停滞，中断政治发展，“就会导致要么造成抗议、造反、政治危机，要么造成被迫的消沉。前者会立即产生对制度的干扰，在形势激化时甚至可能威胁制度的生存。后者从表面来看危险不大，但它会造成停滞徘徊，经济发展落后于世界其他国家，最终造成挫折失败。保守主义和教条主义的代表人物指出，轻率的革新措施已经产生或者可能产生各种后果。他们说的也有道理。然而，他们的主张的更大危险则是会导致僵化”［7］，从而会从根本上破坏政治稳定。回顾自1949年新中国成立以来的历史，“文革”之所以发生，不就是因为“文革”前17年未能推行以民主化建设为核心的政治发展吗?自1978年进入改革开放新时期，之所以出现安定团结的政治局面，归根到底也是因为政治发展的显著进步，在相当程度上造就了生动活泼的民主气氛，推动了政治民主的制度建设。

二、政治参与与政治制度化的良性互动

经邓小平长期坚持不懈，在稳定中求发展，在发展中求稳定，已经作为当代中国政治发展的方针明确下来了。怎样才能落实这个方针，真正实现政治发展与政治稳定的统一呢?要实现二者的统一，首先就必须明了，何以政治发展多造成政治不稳定。过去半个世纪，发展政治学家们曾“使用各种范式，讨论产生不稳定的原因”，其中颇具价值的是亨廷顿提供的分析框架，即如下三个公式:社会动员/经济发展=社会挫折感、社会挫折感/社会流动机会=政治参与、政治参与/政治制度化=政治不稳定。［1］56所谓“社会动员，可定义为社会、经济和心理的旧束缚的瓦解及人们渐渐适应新方式的社会化过程”［8］。与19世纪相比较，20世纪的社会动员具有加速度的特点。如19世纪现代化中国家社会动员指标的年变化率仅为0.1%，而20世纪的同一指标年变化率却达1%，即十倍于前者。这种加速进行的社会动员，包括工业的进步、都市的扩张、识字率和教育水平的提高、传播媒介为大众所利用的广泛等，势必以新的生活方式与享受标准刺激人们，从而极大提高人们对现代化生活的追求，引起所谓“期望的革命”。然而经济发展只能循序渐进，这就难免造成期望的增长快于发展中国家满足这种期望的能力的增长。这种状况一旦出现，就不可避免地在人们对于现代化生活的期望与实现这种期望的可能之间形成极大的反差，从而引起社会成员的不满乃至强烈的挫折感，即使其生活水平客观上在不断提高。当然，即使经济发展的速度跟不上社会动员的速度，如果社会能为其成员提供足够的流动机会的话，后者的挫折感也不是不可以化解的。问题是一旦社会挫折感大大超过社会流动机会，人们就会不约而同地向政府提出要求，以释放自己无从发泄的不满，从而导致人们政治参与欲望的急剧膨胀。倘若现行政治体制能提供足够畅通的沟通渠道，政治参与的扩大也不致引起政治动荡。但由于发展中国家政治制度化的程度多比较低，公民对政府的利益要求不仅很难通过合法渠道顺畅表达，而且也很难在政治体系内部得到有效整合。因而他们就只好通过制度外的途径，包括使用非法途径进行利益表达，政治动乱也就无从避免了。

弄清现代化过程中政治发展与政治稳定相背离的原因，要实现二者的统一，途径也就清楚了。从社会经济的大范围来看，要实现政治发展与政治稳定的统一，就必须大力推进经济现代化与社会现代化。有西方学者称:“独裁政体所具有的克服分配压力的能力乃是经济成功发展的关键。最有戏剧性的当属当代中国‘社会主义市场经济’的成功，高度的专政政体与开放的自由市场共同缔造了令人瞩目的经济增长。”［9］此说当然不准确，因为它没有区分克服当代中国既往存在的绝对平均主义与所谓“克服分配压力”。不过经验表明，由于在现代化进程中的国家，高经济增长率常常与收入和财富分配的不平等日益扩大相联系”［10］22，因此随着经济的不断发展而相应推进经济现代化与社会现代化是势在必行亦切实可行的。所谓切实可行，是因为历史经验表明，“人均国民生产总值水平和收入分配的不平等程度之间的关系，是以倒U的形式发展的。也就是说，随着人均收的增长，收不平等起初也是增长的，这种不平等程度，在收入达到中等水平时达到最高点，然后，便随着收入水平达到工业化国家的水平而开始下降。”［11］所谓势在必行，是因为只有随着经济的不断发展而相应推进经济与社会现代化，才能为全体社会成员提供平等分享现代化成果的机会，以利形成无论是穷人还是富人都“人数很少”而以“既不极穷，又不极富”［12］的中产阶级为主体的“枣核型”的社会。而美国的经验表明，该国之所以能够长期保持稳定，就是因为其社会成员的80%以上“始终称自己为中层阶级”［13］。全球三百年的现代化经验亦表明，由于人性不变，两千年前亚里士多德对古希腊城邦政治的深刻观察，在今天仍有启迪意义:“中产阶级比其他任何阶级都稳定。他们既不像穷人那样希图他人的财物，他们的资产也不像富人那么多得足以引起穷人的觊觎。既不对别人抱有任何阴谋，也不会自相残害，他们过着无所忧惧的生活。所以公民们都有充分的资产，能够过小康的生活，实在是一个城邦的无上幸福。”［14］

从政治现代化的小范围来看，要实现政治发展与政治稳定的统一，就必须谨慎把握政治参与与政治制度化之间的互动关系，使二者协调共进。因为只有这样，才能既避免政治发展因政治参与程度高于政治制度化而演变为政治动荡，又避免政治稳定因政治参与程度低于政治制度化而演变为政治停滞。也许就是因为面临同样的历史性课题，所以尽管中国国情与其他发展中国家相比有巨大差别，但邓小平关于政治发展与政治稳定相关性的认识与国外发展政治学的基本思路仍然是高度吻合的。自1978年进入改革开放新时期，他就一直强调:“在发扬社会主义民主的同时，还要加强社会主义法制，做到既能调动人民的积极性，又能保证我们有领导有秩序地进行社会主义建设。这是一整套相互关联的方针政策。”［6］210所谓“一整套相互关联的方针政策”，就以政治参与与政治制度化的统一来谋求政治发展与政治稳定的统一而论，至少包括三个方面的内容。

第一，通过政治参与谋求政治发展。发展政治学所谓政治发展即政治现代化，其内涵包括政治民主化与行政高效化，并以政治民主化为核心。什么是政治参与呢?“政治参与是指平民试图影响政府决策的行为。”［10］3既如此，政治发展与政治参与就是一桩一而二、二而一的事情，要谋求政治发展，就确实可以通过政治参与扩张来进行，所以发展政治学称“政治参与扩大是政治现代化的标志”［10］1。需要强调的是，政治参与的扩张不限于排泄具有社会挫折感的那部分社会成员的不满及整合他们的利益表达，更重要的是要不断容纳那些随着现代化进程不断深入而不断出现的新兴社会集团，如知识分子集团、企业家集团、专业人士集团等。尤其需要注意的是，不可轻易因这些新兴集团要求扩大政治参与而视其为现政权的政治威胁，相反必须认识到，这种要求的产生不过是随着现代化进步必然出现的社会政治现象，即是现代化的题中应有之义。如果不是这样来认识与处理问题，“如果想制止中国社会的日益多元化，那么，就要承担这样一种风险，即会损害或破坏社会中对于进一步实现经济现代化的决策是必须的那样一种活力和民主”［15］。而且可能因此激化社会政治矛盾，从而不仅难以将原来的“反体制主义者”纳入体制内，反而会迫使本来的“体制内反对派”转变为“反体制主义者”。

第二，通过政治制度化谋求政治稳定。发展政治学所谓政治制度化，指政治组织与政治活动程序获得稳定性的过程，其程度可用四项标准来衡量:一是适应性。政治组织与政治活动程序的适应性越强、灵活性越大，制度化的程度就越高，越能应付各种突如其来的挑战。而僵硬的政治组织与政治活动程序，则常因自身在挑战面前反应迟钝、束手无策而崩溃。二是复杂性。政治组织与政治活动程序内部的结构越分化、功能越丰富，制度化的程度就越高，就越具有自我调节能力，因而就越能应付环境的变化。而结构简单、功能单一的政治组织与政治活动程序，其中特别是那种完全依赖某个领袖的政治体系，就极难应付环境的变化，因而就极不稳定。三是自主性。政治组织越是超越于某个或某些社会集团的特殊利益而自立，其制度化的程度就越高，就越能代表与整合全社会的共同利益，也就越具有稳定性。如果政治组织沦为某一狭小的社会集团的工具而与全社会的共同利益背离，其制度化程度就极低下，极容易被推翻。四是凝聚性。政治组织的理念越是统一，越是有纪律，其凝聚力就越大，其制度化程度就越高，因而就越具有稳定性。如果政治组织成员缺乏组织认同感，组织对其无约束力，该组织的制度化程度就不高，就很难保持自身稳定。而正是因为政治制度化具有强大的政治稳定功能，卓越的政治家通常都注重政治的制度化而非政治的“人格化”。如自1978年进入改革开放新时期，邓小平就曾反复强调:“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［2］146

第三，通过制度化的参与与参与的制度化，谋求政治发展与政治稳定的统一。发展政治学认为，无制度的参与与无参与的制度，分别是大众社会和专制社会特有的政治现象。前者的政治参与水平高，却是在无组织、多变化、反常态的条件下进行的，因此多存在两种矛盾的但又是互补的政治态度:一是各社会群体对当局极度冷漠，二是大众政治心理极度愤懑。表现为政治参与，便是以合法与非法、暴力与非暴力、强制与非强制相结合为特征的群众运动。由于这种社会缺乏能够将大众的政治要求与当局联系起来的组织结构，所以这种群众运动常导向严重的政治动荡。例如1911年前的中国农民起义，就是这种无制度的参与的典型。而无参与的制度，则多为极端的专制制度。虽然这种制度常具有“超稳定”的特征，但由于在这种制度下，政治权力全部掌握在独裁者手中，政治信息与资源为其所垄断，因而无论在主动还是在被动意义上，大众均无任何参与政治的权利。这种无参与的制度的典型，便是1911年前中国的君主专制。不言而喻，无论是无制度的参与还是无参与的制度均不可取，因为前者无政治稳定，只有乌合之众;后者无政治发展，只有君主专制。尤其不可取的是“文革”中“造反有理”与“领导一切”的恶性互动，其情状如法国政治学家勒庞所批判:“为了确立某些理论上的概念，人民被设想成一个神秘的实体，它无所不能，且具备一切美德，它不必为其所作所为负责，可以烧杀劫掠，犯下最为可怕的罪行。不过，一旦他们受到一个强有力的权威的镇压，这些冲动而残忍的大众就会立即变得俯首帖耳;其暴戾程度越高，其奴性也就越强。”［16］凡此种种就表明，当代中国的政治发展只能采取政治参与与政治制度化合而为一的方针:既实行制度化的参与，使参与能够在制度内扩展;又实行参与的制度化，使制度化而能够容纳参与的扩大。如此才可能在扩大政治参与的同时，又为这种参与提供制度化的渠道;才可能使公民不必使用罢工、罢课、游行、示威等非常参与形式，便能顺畅进行利益表达;才可能保证当代中国政治参与与政治制度化的协调并进，进而保证当代中国政治发展与政治稳定的高度统一。

三、“强党制度”:一党执政与多党参政的有机统一

当代中国政治参与制度建设的具体内容又有哪些呢?首先当是以“强党制”(One Party Dominant)为内容的政党制度建设，以实现一党执政与多党参政的有机统一。应该承认，无论是就理论还是就实践，作为民主政治的具体形式，多党制比一党制优越，因为它为公民提供了选择机会，而一党制则无选择余地可言，故发展政治学强调:“存在着一个有效的反对党，是民主政府有秩序地行使其职能的一个必要条件。”［17］况且两党制亦利于政治稳定:“由于有政权的转移，公民可能因某种坏事责怪在职者，而对整个体制仍保持忠诚。”［18］所以英国科学家波普尔曾称:“能使两党制成为可能的那种制度就是最好的民主制。因为它总是导致各党进行自我批评。当两党中的一个党在选举中惨遭失败时，一般会导致党内的彻底改革，因为这是竞争和选民审判的结果，这一点是不容忽视的。”［19］美国政治学家里普森亦称:“‘一党制’这个词本身就是自相矛盾的，因为按照定义，‘政党’的词根是‘部分’，就是整体之一部分，这本身就意味着有替换物存在。”［20］其实在十月革命胜利之初，当俄共与社会革命党尚保持政治合作时，为了和平排斥后者而独享政权，列宁曾说:“我们必须继续执行民主化的路线，实现罢免权。那时政权从一个政党转到另一个政党手里，就不需要经过流血，只要用简单改造的办法就行了。”［21］他的同志布哈林则讲得比较中性:“第二个党是必要的。如果只有一个选举名单，没有真正的对比，那么我们就将同纳粹一样。为了使我们不仅在西方人民的眼睛里，而且也在俄国人民的眼睛里，同纳粹划清界限，我们实行两份选举名单来代替一党制。”［22］至于中国，抗战时期和国民党独裁抗争时，毛泽东曾明确表示:“在一党独裁下没有民主”可言，要切实建设民主政治，就必须“成立各党派联合政府”。［23］1956 年在《论十大关系》中，他更是讲得令人耳目一新:“美国发展快，其政治制度必有可以学习之处。我们反对它，只反对它的帝国主义”，不反对它的政治制度。如政党制度，美国有两个党，“苏联只有一个党，到底是一个党好，还是几个党好?看来还是几个党好。共产党要万岁，民主党派也要万岁”。［24］时至今日，从世界范围来看，不仅所有民主国家均实行多党制，或实行与多党制政治功能相同的一党多派制，而且许多原独裁国家和地区，也正在或迅速或缓慢地由一党制向多党制或一党多派制演变。

也许是出于对理性完美的追求，抑或是受现实政治的诱惑，更可能二者兼有，自1978年进入改革开放新时期，当代中国也出现了要求尽快实行多党制的议论。当然，视一党制而强党制而多党制为政治发展趋势，在学理上可以成立，但从中国现实出发，多党制目前尚不足取。为什么这么说呢?发展政治学认为，如果说政治发展与政治稳定的统一依赖于政治参与与政治制度化的同步，那么政治参与与政治制度化的同步就依赖于政党制度的建立。因为只有政党才具备其他政治机构所不具备的两种不同而又互补的功能:政治动员与政治组织。通过其动员功能，政党可以扩大政治参与;通过其组织功能，政党又可以使这种参与制度化。然而并非任何政党制度在任何时候都有利于政治发展与政治稳定的统一。在发展政治学看来，政治现代化需要经历三个阶段:在政治现代化初期，由于必须集中权力以革新传统社会，这时最适宜的政党制度为一党制。因为只有一党制才能在实行高度的政治动员的同时实行高度的权力集中。在政治现代化中期，由于革新政策所引起的社会变化，导致新兴集团提出进入政治体制的要求，这时最适宜的政党制度就不再是一党制而是强党制。因为只有以强党执政、弱党参政为特征的强党制，才能在集中权力的同时扩大权力体系以容纳新兴集团。在政治现代化晚期，社会利益的多元化要求政治权力的分散化，分权制衡将成为政治体制的新特征。此时取强党制而代之的就将是多党制或一党多派制，因为只有这种政党制度才能与多元民主的政治格局相适应。各国政治经验表明，发展政治学的以上见解是成立的，一旦政治现代化进程与政党制度演变相错位，尤其政党制度发展“超前”，那么不仅政治发展将受到影响，而且政治动荡亦在所难免。既如此，目前尚处于现代化发展中期的中国就不宜即行多党制，因为这样或不利政治局面的稳定与政治权力的集中。如此即邓小平所说:“我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙搞不行。”如果“匆匆忙忙”，比如，“如果我们现在十亿人搞多党竞选，一定会出现‘文革’中那样‘全面内战’的混乱局面”［6］285。而这种“混乱”又会反过来影响政治发展:“分裂的多党制可能导致不稳定，因而在公众甚至在政治精英眼里夸大政治生活的党派性，这些转过来又可能刺激人们丧失对代议制民主的信心。”［25］

然而中国目前也不宜实行一党制。因为这种政党制度尽管有利于政治局面的稳定和政治权力的集中，但在中国目前条件下，却相当不利于政治动员的深化与政治参与的扩大。什么样的政党制度适于中国“现在”所处的政治发展阶段呢?这就是新民主主义留给社会主义的一份难得的政治遗产——多党合作制度。当代中国现存各民主党派多产生于抗日救亡运动，抗战胜利后因不满国民党独裁而靠拢共产党，由此形成了中共与各民主党派多党合作的政治格局。但是经1957年反右，多党合作名存实亡，直到“文革”后这种政治局面才开始改变，其标志是邓小平1979年10月在会见各民主党派代表时对多党合作的重新肯定:“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国政治制度中的一个优点。”［2］205如何理解这个“优点”呢?从发展政治学角度看，多党合作的优点有二:一是经过几十年的风雨，各民主党派基本上达成了共识:“中国的优秀人才大都集中在执政党内，目前还没有一个别的党有这样的能力和威信挑起执政担子。因此人为去建一个反对党对中国的稳定和建设没有好处。”［26］各民主党派这种共识的形成，大大加强了中共一党执政的合法性而大有利于政治权力的集中与政治局面的稳定。二是同样经过几十年的风雨，执政党终于承认，拥有百万成员且以中高级知识分子和各界民主人士为主的各民主党派，是与自己在“政治上完全平等、组织上完全独立”的政党组织，必须尊重它们作为政党的参政权。执政党关于多党参政的这种认识的获得，亦大有利于政治参与的扩大与政治发展的进步。

当然理论上的优势不等于现实中的优势。要使“强党制”的政治优势由理论变为现实，仍需作出艰巨努力。1986年9月22日《人民日报》曾报道，中共中央负责人在与各民主党派人士座谈时说:“近几年来，在我们党和各界人士的亲密合作中形成了一个习惯，就是每当我们党将要召开重要会议、作出重要决策的时候，都要召开这样的座谈会，就有关问题讨论协商。”毫无疑问，从政治文化的角度看，优良政治习惯不无意义。问题是仅靠一种习惯能否确保一党执政与多党参政的优势的实现，历史已经作出了否定的回答。实际上，早在1956年，执政党就曾提出“长期共存、互相监督”的方针，各民主党派因而大受鼓舞。然而他们依此向执政党提出的批评，却在1957年成了划定自身为右派的材料。到“文革”，毛泽东一句“政协存在不存在”还要“看一看”［27］，竟使各级政协即停止活动达十年之久。历史教训表明，单靠政治习惯是不足以确保一党执政与多党参政的政治优势的，关键在使多党合作成为为主观意志所不能左右的政治制度。这包括两方面:一方面，要从法律上规范执政党与各民主党派的相互关系，明确民主党派在国家政治生活中的地位。即不仅要肯定各民主党派作为其成员及其所联系的群众的利益代表者的地位，而且要切实保障各民主党派参政的权利。另方面，要从法律上完善各民主党派参政议政的具体制度。一是政协制度。这是已经有半个多世纪历史的多党合作制度的具体形式，也是迄今各民主党派活动于其中最多的政治平台，现在需要在坚持这个制度的同时予以发展，使之成为各民主党派参政议政的畅通渠道。二是人大制度。既然各民主党派是参与执政的参政党，那么它们就不仅需要一般地参与政治，而且需要具体地参与政权。这种参政权的具体形式，就是人民代表大会制度。要通过完善这个制度，使各民主党派成员既可以以人民代表的身份进行活动，又可以参照执政党结成党团进行活动，可以经选举进入政府参与执政等。其实新中国成立初年，在首届中央政府的人员构成中，民主党派就与中共人数相当，今天所要做的不过是在政治上拨乱反正而已。

四、人大制度:公民、政党与政府的良性互动

关于政治参与的制度建设，其次是要发展与完善人民代表大会制度，以实现公民、政党与政府的良性互动。发展政治学向来重视代议机关在谋求政治发展与政治稳定统一中的地位与作用，认为立法机构具有以下功能:一是作为确定政治目标的机构，对政府决策施加影响;二是作为政治冲突的处理者，使不同利益要求获得合法性;三是作为社会共同体的促进者，建立公民与政府间的制度化沟通。在当代中国，既然现行宪法规定“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，那么这个制度就应该成为谋求政治发展与政治稳定统一的核心制度。

首先，从公民与人民代表大会的关系来看，要谋求政治发展与政治稳定的统一，至少需要从以下方面努力:一是要使人民代表真正成为选民的代表。既然政治发展的内涵是政治现代化，政治现代化的主旨是政治民主化，政治民主化的核心是人民当家做主，而由于中国幅员广大、人口众多，人民实际上不可能直接当家做主，所以使人民代表能够真正代表人民，就成了人民代表大会制度在当代中国政治发展过程中得以发挥作用的关键所在。可是我国人民代表中有相当一部分不是视自己为受选民之托因而必须代表选民利益的政治活动家，而是视人民代表为执政党和政府给予的荣誉，其职责并非向选民负责而是向执政党和政府承担义务。不言而喻，这种状况必须改变，否则就不可能有当代中国的代议民主与政治发展。二是要使人民代表大会真正成为国家的最高政治权力机关。毋庸讳言，尽管现行宪法规定“人民代表大会是最高国家权力机关”，但现实政治与法律条文之间有距离。政治民谚“党委挥手、政府动手、人大举手、政协拍手”，就相当形象地反映了当代中国政治资源的结构与分配状况。虽然在改革开放30多年后的今天仍然称人大制度为“橡皮图章”过于挖苦，但此说也确实反映了人大制度在人民心目中之不同于宪法规定的政治地位。毫无疑问，这种局面必须随着当代中国政治发展的不断深入而逐步改变，否则“中华人民共和国的一切权力属于人民”就将成为一句空话。三是要使人民代表大会成为全社会最高的利益表达与整合机构。发展政治学所谓利益表达是指社会集团或公民个人的政治要求的提出，而利益整合则是指将种种政治要求转变为公共政策选择。利益表达的渠道有两类。一类是常规渠道，如通过政党组织、大众传媒、政府机构等进行利益表达;另一类是非常渠道，如通过罢工、罢课、游行、示威等进行利益表达。至于利益整合机构，除了政治领袖与利益集团，主要有政党和议会两种。而强调以人民代表大会为全社会最高的利益表达与整合机构，不仅体现了当代中国政治发展的民主化要求，而且也有利于当代中国的政治稳定:一旦人民可以通过代议机构提出并满足自己的政治要求，他们就不会选择罢工、罢课、游行、示威之类非常手段，当然更不会寻求暴动或政治恐怖之类非法手段了。不仅如此，即使利益整合过程不可能满足所有利益集团和公民的全部政治要求(这是必然的)，但由于政策选择是在代议机构中通过公开辩论与投票表决完成的，也就有利于宣泄与化解人民的不满，从而有利于政治稳定。惟其如此，“精明的政治家都懂得，容忍在议会中对政府批评是一种防止造反的疫苗。自由抗议是一个安全阀，它让蒸汽溢出。如果蒸汽受到限制，就有可能把锅炉炸毁。”［28］这也就是邓小平所言:“群众参与的事情，即使遇到困难，即使有的搞错了，他们也能忍受，很少埋怨;相反，实行命令主义，搞对了群众也不满意。所以，扩大各方面的民主生活，扩大群众的监督，很重要。”［29］272

其次从执政党与人民代表大会的关系来看，要谋求当代中国政治发展与政治稳定的统一，最主要的是执政党要尊重人民代表大会作为“最高国家权力机关”的地位。征诸历史，尽管1956年中共“八大”已经“确认党没有超乎人民群众之上的权力”［29］218，但由于传统政体的限制和对执政方式的误识，相当程度上仍然是执政党而不是人民代表大会成为国家的最高政治权力乃至最高行政权力、最高司法权力之所在。当然，坚持执政党对国家政治生活的领导是必须的，但是新中国建立后60余年的实践表明，确实有必要反省执政党与人民代表大会之间的既往关系，以使前者不至于高居后者之上，而是要在人民代表大会之中实施自己对国家政治生活的领导。惟有如此，宪法中的权力中心才能成为实际上的权力中心，执政党和人民代表大会之间或可发生的政治冲突也才有可能避免。所谓执政党在人民代表大会之中而不是之上实施对国家政治生活的领导，有两种不同的方式。一种是执政党继续像过去那样在党内保持对国家大政方针的政治决策功能，但这种决策不再像以前那样直接向人民颁行，而是通过自己的被选入国家权力机关任职的党员，按照法定程序把党的决策提交国家权力机关讨论并获得通过，进而以国家法的形式向全国颁布并交行政机关执行。另一种是执政党不再保持自己在国家权力机关外部对国家大政方针进行决策的功能，而是使自己进入国家权力机关内部进行决策。执政党将以自己“为人民服务”的作为获得选民的支持，从而在人民代表大会中占据稳定的多数。这个多数将以执政党党团的活动形式在国家权力机关中贯彻党的意志，并使这种意志成为国家权力机关通过的法律与决议而由国家行政机关执行。至于党组织本身，就不再介入国家政治生活的日常活动，而是着重研究、制定与国家政治生活大政方针有关的党的政策、政纲，交由全国人民选择。从纯理论来看，执政党对国家政治生活的领导方式，后一种设计比前一种优越，因为它更能体现党在人民代表大会之中而不是之上实施对国家政治生活的领导。但从现实来看，前一种设计似更可取。因为它在形式上容易与执政党目前对国家政治生活的领导方式相衔接。从政治稳定计当取前者，从政治发展计则当随着社会条件的变化，适时实现由前者向后者的转变。

再次，从政府与人民代表大会的关系来看，要谋求当代中国政治发展与政治稳定的统一，关键是政府作为国家最高行政权力机关，应该且只应该执行国家最高政治权力机关的意志并对之负责。既往因人民代表大会作为法定权力中心与执政党作为实际权力中心并列，政府是不能不同时向二者负责的。因为同时向二者负责不可能平分秋色，更不可能以人大为重，所以这种“负责制”相当地影响了人民代表大会作为国家最高政治权力机关的地位，因而不利于民主政治的发展。不仅如此，由于在这种格局中人大地位无足轻重，政府与执政党却首当其冲，所以一旦出现社会动荡，政府与执政党就很难避免成为矛盾的焦点。而本来可以且应该作为矛盾调节器与政治保险阀起作用的代议机构，却很难发挥其特有功能，因而极不利于当代中国的政治稳定。既然如此，就要在完善执政党与人民代表大会之间的关系的同时，完善政府与人民代表大会之间的关系，使之不折不扣地成为后者所制定的法律、所通过的决议的忠实执行者。用政治学术语来说，就是政府应该从代议机构而不是直接从执政党那里获取自己的“合法性”资源，因而也就应该对代议机构而不是直接对执政党负责。当然，如同政治稳定不能影响政治发展一样，政治发展亦不能影响政治稳定。所谓政府应该不折不扣地成为人民代表大会所制定的法律、所通过的决议的忠实执行者，所谓政府应该对代议机构而不是直接对执政党负责，也不宜一步到位，必须循序渐进。具体来说，当执政党继续在人民代表大会外部对国家大政方针进行决策，而且这种决策由人民代表大会用法律与决议的形式予以认可时，政府就应该同时向人民代表大会和执政党负责，虽然形式上它只是向人民代表大会负责。一旦执政党不再在人民代表大会外部而是进入其内部对国家大政方针进行决策，那么政府就不仅应该在形式上，而且应该在实质上只对人民代表大会负责。

五、政协制度:覆盖全社会的利益表达与政治沟通

关于政治参与的制度建设，再次是要发展与完善人民政协制度，以构筑覆盖全社会的政治沟通与利益表达渠道。无论是多党合作制度还是人民代表大会制度，其功能均为制度化的政治沟通及利益表达与整合。要通畅地进行政治沟通与利益表达，仅拥有政党组织与国家机构是不够的。理由如政治沟通理论所论，政党与政府之所以常常出现决策失误，主要原因之一是信息失实:“既包括决策者所获信息的失实，也包括决策者在致力执行已定政策过程中的信息失实。”为什么会出现信息失实呢?“第一个解释是，一个组织在一定时期内处理信息的能力是有限的。当进入的信息量和复杂度超过一定的限度时，该组织要么是歪曲信息，要么得花费更多的时间来处理这一信息。第二个解释是，流经各个等级结构的信息，往往因其中地位较高者的意愿及地位低下者的屈从而被歪曲。”以政府系统论，“政府机构的各级官员是向上级负责的，并要靠上级的赞赏方能得到晋升。他们常常对自己上级的需要和希望十分敏感，总是把那些中听的或对他们自己的前途有利的事情告诉有权势的将军、内阁部长或总统。美国总统罗斯福曾察觉到信息被歪曲的危险，并竭力用一个与等级机构各层次人员进行非正式接触的庞大的联系网，来作为正式的信息渠道的补充”。［30］

毋庸讳言，上述信息失真无论是在当代中国执政党的政治沟通渠道中，还是在国家机关的政治沟通渠道中，均相当严重程度地存在着。1959年庐山会议后广泛出现的报喜不报忧现象，就是典型。由于当代中国政治沟通的渠道包括党、政府和人大的信息系统均为官方控制，社会生活中大量来自普通公民的政治信息未能顺利上达政治决策部门，因此不仅严重降低了政治效率甚至造成决策失误，而且严重妨碍了普通公民对政治生活的有效参与。尤其由于沟通不畅，下情不能上传，上情不能下达，政府与群众之间必然产生隔膜，甚至还在相当程度上提供了政治不稳定的诱因。考虑到既往政治沟通渠道的弊端，中共“十三大”曾提出在对原有渠道进行疏通的同时，建立社会协商对话制度作为新的政治沟通渠道。客观来看，这样有几方面好处:第一，建立社会协商对话制度，可以使决策者与普通公民之间形成直接的制度化的政治沟通。众所周知，中国自古以来便有与罗斯福总统的“非正式接触”相类似的政治沟通传统，即所谓微服私访。常见诸报端的“市长搭乘公共汽车了解交通状况”之类，便是今日典型。然而微服私访式的政治沟通是缺乏制度保障的，它既可能因某位决策者的喜好而风靡一时，亦可能因另一位决策者的厌弃而戛然中止。而社会协商对话制度一旦建立，决策者与普通公民之间直接的政治沟通，就将有时间、有地点、按规则地进行，不致因决策者个人的好恶而中断，从而有利于提高上下信息交流的丰富性与真实性，提高政治决策的制定与执行的正确性。第二，通过社会协商对话这种制度化的政治沟通，可以大大扩展普通公民参与政治生活的面。必须承认，尽管当代中国拥有多党合作制度、人民代表大会制度等，但13亿人民并非个个都是政治家。实际上每个人都通过党政机关去参与政治生活亦是不可能的。而参与社会协商对话不需要人民代表那样“高贵”的政治规格，不必讨论通常由党代会讨论的对于普通公民来说常显得过于“严肃”的政治话题，而不过是在决策者和普通公民之间完全平等地就群众的切身利益进行实实在在的讨论，因而这样一种政治沟通形式对普通公民来说就更亲切、更随和、更具有吸引力。第三，通过社会协商对话这种制度化的政治沟通，可以大大缓和决策者与普通公民之间可能出现的冲突与矛盾。通常，在人民根本利益一致的条件下，决策者与普通公民之间是不会发生剧烈冲突的。此类现象之所以时有发生，多是因为下情不能上达、上情不能下达所致。而通过社会协商对话进行决策者与普通公民之间直接的政治沟通，就可能消除至少可以减少此类现象的发生:上下相互沟通了，协调各自立场也就比较容易了。

需要强调的是，社会协商对话制度的功能不限于直接的制度化的政治沟通，还在于社会中各个利益集团的直接的制度化的利益表达。发展政治学认为，随着社会经济现代化，不仅社会中原有的各个利益集团会发生不可避免的分化重组，更重要的是将出现各种新兴的利益集团。这些集团势必会向政府提出自己的利益要求。如果这些要求能得到公平合理的协调与整合，政治现代化就可以稳定发展;如果不能，政局动荡就势不可免。回顾以往，由于传统政治理论认为敌对阶级已经被消灭，人民的根本利益已经高度一致，所以各社会阶层之间的特殊利益的存在及其对政治发展与稳定的影响，通常是被忽视的。然而经20多年市场化改革，从当代中国的现状看，不仅原有的工人、农民、知识分子和干部四大利益群体内部已经发生了和正发生着深刻的变化与重组，而且社会中又出现许多新兴利益群体如企业家群体、个体劳动者群体、专业人士群体等。社会利益群体的这种分化，必然使各个利益集团更为注重自己的特殊利益。诚然，当代中国已有的多党合作制度、人民代表大会制度等，均是利益表达与利益整合的可能途径。然而政党组织和国家组织更多的是代表全社会的共同利益，而非各社会集团的特殊利益，所以在既定党政机构之外另辟利益表达途径，就非常有必要了。否则不仅各利益集团的特殊利益难以通畅表达，而且一旦他们不得不寻求制度以外的表达途径，还可能引发政治不稳与社会动荡。

最后需要强调的是，社会协商对话之为制度，必须有特定机构来协调这项经常而又涉及面广的工作。从中国既有条件出发，最现实的选择是以各级政协为制度平台，在此平台上建立类似政协“双周座谈会”那样的工作平台，以此与公民个人或公民团体作日常的、制度化的沟通与互动，“明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决”［31］。当然，从既往均由各群众团体负责特殊福利这个实际情况出发，考虑到当代中国现有各利益集团均带有行业、年龄与性别的特征，由工会、青年团、妇联之类群众团体来作为各群体特殊利益的表达者，是具有可行性的设想。不过要使这种设想成为现实，除了需要为各利益集团提供制度化的政治活动空间、制定制度化的政治游戏规则，就利益集团本身的建设而论，至少需要做以下两方面的工作:一是现有群众团体不足以涵盖各社会利益集团，如农民就还没有自己的特殊利益表达组织。虽然早在20世纪80年代前期，中共中央农村政策研究室就曾向上级提议让农民成立农会以代表自身利益，然而得到的答复却是:“共产党就代表农民的利益。”［32］其实此答复似是而非。共产党固然应该代表农民利益，但中共作为掌握公权力的执政党，其所代表的应该是包括农民在内的全体中国人民的共同利益，而非农民的特殊利益。“事实上，目前农民是通过非正式的机制来追求自己的利益的，这说明我们党没有为农民确立一种正式的参与制度。这有潜在危险。如果党允许社会上绝大部分人口采取未经同意的非制度化的参与形式，如果他们采取不合作或动乱的形式让中央领导看到他们的利益，这就意味着在现代化过程中存在不稳定的因素。”［15］鉴于此，当务之急是大大扩充群众团体的数量，即要在已有的工会、青年团、妇联之外，建立农民协会、企业家协会、专业人士协会之类新的利益表达组织，以使各利益集团均有自己的制度化的利益表达途径，而不致通过非制度化途径或非常规形式去表达利益要求。二是各人民团体要能够有效履行利益表达的政治功能，还必须提高自身作为各特定群体利益代表者的政治质量。列宁曾言，各人民团体是执政党动员群众的“传动装置”。其实，各人民团体不仅是执政党动员群众的“传动装置”，它同时还应该成为群众向执政党及政府进行利益表达的工具。如果承认并要做到这一点，关键就是执政党和政府要切实将进行社会协商的对方视作与自己平等的政治对象，而非执政党或政府系统内部上下级关系中的下级。否则即使官办团体一应俱全，群众也会撇开它们去组织自己的“团结工会”的。

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